行政审批制度改革的困局与出路——以温州为例

余红燕

(温州行政学院 公共管理学部，浙江 温州 325038)

一、行政审批制度改革：温州情况简述①

为了改善市场发展的软环境，2000年开始，温州掀起了一场以提高行政效能为目标的审批制度改革。5月份，新组建的市行政审批服务中心正式运转，首批21个拥有行政审批、核准和备案职权的政府部门入驻服务中心，同时还设立了市行政审批管理办公室以便于进一步推进行政审批制度改革。经过第一轮改革，保留下来的769个审批事项依然不能适应市场经济发展的需要，于是以减少审批环节、压缩审批时限为主要内容的第二轮行政审批制度改革于2002年2月再次拉开序幕。在审批事项的清理方面，审批管理办公室依据三个“一律”②的标准严格审查。在一轮改革的基础上，又继续削减掉319个审批事项，对仅保留的450个审批项也从项目名称、承办对象、审批依据、申报条件、申报材料、办理程序、承诺时限等方面进行了全面的审核规范。

2004年温州市委作出了建设“三个温州”、打造“四大工程”、共铸招商引资“一号工程”等重大战略部署。紧紧围绕市委的决策部署，为发展“活力温州”、提升“实力温州”、构建“和谐温州”，以招商引资、市场准入和投资项目审批为改革重点的第三轮行政审批改革再次起航。本轮改革的主要内容是进一步整合行政资源，集中审批部门和事项，创新审批方式和手段。2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》颁布实施，该法对行政审批事项的设立和实施作了明确的规定和要求。依据《中华人民共和国行政许可法》，温州再次对原有的行政审批事项作了全面的清理工作，对不符合法律规定的108项审批事项予以取消。针对投资项目审批效率不高的现象，本轮改革着重在审批方式方法上进行创新，依照“依法申办、宽进严管”的原则创造性地构建了诸如告知承诺制、网上并联审批、投资项目联审以及联合踏勘等一系列工作新机制。

在前三轮改革的基础上，为进一步转变政府职能，改善投资环境，围绕服务型政府建设的总体要求，从2009年开始又继续深化行政审批制度改革，改革的重心开始转向行政审批服务中心建设。一方面，加强乡镇(街道)便民服务中心(窗口)与平台建设，完善市、县、乡三级联动的审批、便民服务网络及全程代理机制；另一方面，全面开展行政机关内设机构行政审批职能整合改革工作。按照精简效能、依法整合、集中办理的原则，通过撤、并等方式设立行政审批处，将行政机关内部行政审批职能全部集中到审批处，由审批处代表相关职能部门集中办理法定的行政审批事项，由此形成了“批管分离”行政管理体制，为强化部门日常执法监管职能奠定了基础。

二、行政审批制度改革：温州的成效与困局

(一)改革成效

1．行政审批服务中心的建立一定程度上提高了审批效率。为规范行政审批行为，公开运作审批权力，提高集中审批程度，政府投入巨资新建了面积达10000平米之多的温州行政审批服务中心，按照“能进则进”的要求，由市政府发文督办进入中心的部门和事项，在中心大厅形成一站式、一条龙服务格局。审批服务中心集中审批的工作方式不仅对各政府部门的行政审批行为产生了明显的制约、规范作用，而且也通过集中审批减少了因奔赴不同部门而必须消耗的办理时间，极大地提高了群众办事效率。

2．审批中心通过规范化管理，为行政审批创造了良好的软环境。温州以强化审批服务中心内部管理为着力点，不断优化行政审批服务环境。如在窗口建设方面，引进ISO9001质量管理认证体系，把窗口服务纳入标准化、规范化管理。积极打造“真诚服务，高效便捷”的服务品牌，不断完善窗口工作制度。为了提高服务的效率和水平，还专门制定了服务中心窗口审批服务考核细则，分别对窗口服务进行日常检查、月度考核、季度评比和年度总评比[1]。根据考核结果，设立星级窗口、示范窗口、红旗窗口、服务标兵以及先进个人等荣誉称号，并由市政府对“年度先进窗口”及“年度先进工作人员”进行表彰。

3．实施审批项目流程再造后，极大地缩短了审批用时。在实施行政审批制度改革过程中，温州把优化审批流程作为行政审批制度改革的重点，尽量减少审批环节、压缩审批时间。按照“流程再造”的要求，从每一审批事项的名称、承办对象、审批依据、申报条件、申报材料、办理程序、承诺时限等进行全面的规范。对于需要多个部门同时审批的事项，则采取联合审批、网上并联审批、联合踏勘等方式最大限度地压缩审批时间。

4．形成了一套相对比较完整的行政审批机制、措施。在审办环节，为保证按时完成项目审批，依托网络平台建立了一套“横到边、纵到底”的电子监察系统，通过警示灯的提示，对审批过程进行全程实时跟踪监督。针对温州实际，在招商引资、政府安置房建设、企业技术改造等项目审批上，创造性地推出了“一门受理、抄告相关、同步审批、限时办结”的审批措施。在投资项目审批领域，组织实施会商培训、告知承诺制、项目联审、联合踏勘、联合验收、无偿代办等措施。在审批通道方面，开通网上审批服务，实现了网上受理、网上咨询、表格下载、网上监管以及部分事项网上直接办理等服务。在审批人员管理方面，推行了首问负责制、AB岗工作制、一次性告知制、收件回执备案制以及限时办结制等一系列制度。

(二)改革困局

1．行政审批事项依然较多，审批流程仍较繁杂，审批效率还有很大的提升空间。从当前温州的实际情况来看，虽然经过多轮的行政审批事项的调整缩减，而且每次缩减审批事项均达数百项，但现存的行政审批事项依然过多，仍然不适应社会主义市场经济发展的需求，也给广大群众带来了不必要的麻烦[2]。

2．对审批窗口授权不充分，有些窗口沦为“收发室”。在解决行政审批事权分布广泛的问题上，温州开展了关于行政机关内设机构行政审批职能整合改革工作，具有审批职能的部门基本上都设立了行政审批处。成立行政审批处，统一受理、办理审批事项的制度设计，就目前来看，无疑是一个较为有效的提高行政审批效能的途径，但事实上，由于各种各样的主客观原因，部分审批窗口缺乏必要的授权，只发挥了收件功能。对于审批窗口的授权程度直接关系着行政审批效率，不能现场办结显然会相应提高行政审批的时间成本。

3．涉审事项的审批依据存在交叉问题，行政审批提速增效遭遇尴尬困局。此外，涉审事项并没有全部进入行政审批服务中心。行政审批服务中心作为专门承担行政审批任务的服务机构，通过一系列的制度设计可以最大程度地保障审批流程的规范性、审批事项的时限性、审批人员的专业性和服务性，从而提高行政审批的效率，同时也有利于实现分散审批难以操作的跨部门联合会审、踏勘，防止分散审批所无法避免的审批事项的随意增加等。但由于某些原因，个别部门的行政审批事项还没有进入审批服务中心，而是在自设的办公场所开展行政审批活动。

4．中介组织监管成为难题。某些行政审批事项的前置审批条件中，根据相关法律规章的规定常常会设置一些需要由相关行业组织或社会机构来完成的专业性很强的评估、勘探工作，这样的条件设置如果没有政府部门的严格监督又常常会导致因垄断而形成垄断价格或致使评估服务质量下降等现象[3]。再者，对中介组织的监管，也是一个不小的难题。因为，有些审批事项的专业评估是由省级行政主管部门指定的中介组织承担，地市级政府根本无法对其进行监管。

三、行政审批制度改革：路径分析与选择

(一)行政审批制度改革的温州路径

1．路径分析。从改革的具体实施过程以及采取的具体举措来看，温州行政审批制度改革主要沿着以下路径展开：

一是清理行政审批事项，缩减审批数量。从2000年开始第一轮行政审批制度改革以来，温州一直重视行政审批事项的缩减，希望通过精简行政审批来释放市场、社会活力，这一思路显然是非常正确的。但是，在行政审批事项缩减的过程中，遇到两个问题：一是行政审批事项的缩减陷入了“恒定僵局”，即审批事项每次缩减以后，又会出现新的审批事项，使得审批事项总量与缩减前保持相当水平。换言之，虽然每次改革都是缩减几十项甚至上百项审批事项，可每次缩减前的实际保有事项数量与上一次缩减前的既有审批事项数量大致相同。二是许多审批事项根本不可能缩减。目前来看，绝大多数审批事项都是由省一级行政主管部门设置的，仅仅在市级层面进行简化、免于审批，或将审批权限直接下放到对应的县级行政主管部门，实际上在实践中是行不通的，因为市级行政主管部门审批“缺位”会造成县级行政主管部门审批合法性的“缺失”，从而得不到省级行政主管部门的认可。

二是推进行政审批流程再造，简化审批流程。在大力推进行政审批事项“瘦身”的基础上，温州还致力于行政审批流程再造，希望通过简化行政审批流程来提升行政审批效率，这是温州在推进行政审批制度改革过程中重点实施的改革内容。行政审批流程改革主要从纵横两个维度展开。纵向维度上，主要采取审批权限下放的方式来压缩行政审批层级，减少审批环节；横向维度上，主要采取部门间的无缝隙合作来缩短行政审批的时限。同时，通过引进ISO9001质量管理认证体系强化内部管理，提升审批团队的整体服务效能。

三是建设行政审批服务中心。行政审批服务中心是温州推进行政审批制度改革的切入点和重要抓手。从第一轮行政审批制度改革开始，温州就开始布局建设行政审批服务中心，截止目前，已经形成了“市、县、乡、村四级联动”的审批服务体系，不仅在市、县政府驻地建起了一定规模的办事服务大厅，而且在各乡镇、行政村也都有为群众服务的办事场所，基本上实现了行政审批服务全覆盖。

四是创新行政审批方式。创新行政审批方式，是温州实施行政审批制度改革的最大亮点，也是温州一直关注的工作重点，经过多年来的实践创新，积累了大量的创新性行政审批方式，有些属于国内首创，这些新的审批方式对于提高审批效率发挥了决定性作用。

2．经验与启示。从对温州推进行政审批制度改革的路径分析以及改革过程中存在的困境可以得出几个论点，对这些论点的认知决定了未来进一步深化行政审批制度改革的策略选择与实际绩效。

第一，行政审批事项的缩减与否，地方政府并没有多大的改革空间。行政主管部门的逐级对口设置决定了当前我国大量的行政审批事项呈现出上下一条龙和各级审批环环相扣的局面。其中任何一个环节如果节省掉，都会导致审批活动的中止，最终无法完成整个审批流程。因此，作为地方政府，无论是地市级政府还是县级政府，自主性地缩减那些线性行政审批事项无疑是不可能的事情，由此看来，地方政府在缩减行政审批事项方面的改革努力会遭遇天花板。

第二，行政审批事项清理、缩减后容易反弹。如前文所述，行政审批事项在清理、缩减后，往往容易出现反弹，时日不久，新的审批事项又会层出不穷，逐渐推高行政审批事项的保有数量。出现这种情况的原因主要有：一是新增设行政审批事项，二是在清理时，有些部门对审批事项进行了复合或分解处理。这种现象表明，推进行政审批制度改革是一项艰巨的任务，必须下大力气，并完善相配套的制度设计。

第三，行政审批流程再造和审批方式创新，有利于快速提高行政审批效率。从温州的改革实践看，行政审批流程再造和审批方式创新，对于缩短行政审批时间、提高审批效率具有极为重要的意义。从改革前后的审批时限来看，事项审批所需时间明显缩短，如“政府投资基建项目审批时限从原来的113个工作日，缩短到30个工作日左右”③。

(二)深化行政审批制度改革的优先路径

1．围绕简政放权，加强顶层设计，认真清理审批事项，努力推进行政审批事项总量大幅缩减。行政审批制度改革的首要任务就是减少审批事项的数量，而行政审批事项总量的削减必须沿着自上而下的顺序展开，这就意味着需要加强顶层设计，从行政审批的源头进行削减[4]。当然，行政审批事项的削减不是无限制的，并不是审批事项越少越好，而应以确保能够激发市场、社会发展活力为基准点。行政审批事项削减以后，相应政府职能部门应同时将工作重点转移后事后监管上来，避免出现政府管理的真空。

2．以构建审批事权扩增问责机制为核心，完善行政审批权力监督约束机制。在行政审批制度改革过程中，审批事项的反复增加会削弱改革的绩效，吞噬改革成果，鉴于此，应当建立行政审批事项扩增的问责机制，对于随意增设审批事项的部门主要负责人进行责任追究。在此基础上，要逐渐完善行政审批权力监督约束机制，让行政审批的每一个环节、每一个流程都在既定的框架下运行，防止行政审批权力失控，降低行政审批效能。

3．要把优化行政审批流程和创新行政审批方式有机结合起来，并把其作为深化行政审批制度改革的关键性工作予以推进。行政审批流程和审批方式是制约行政审批效率的关键性环节，哪怕行政审批事项只保留了寥寥几项，如果没有高效的审批流程和恰当的审批方式，那么同样也会抑制经济、社会发展的活力。因此，在简化行政审批事项的同时，应当把优化行政审批流程、创新行政审批方式提升到行政审批制度改革工作的关键性位置，予以重点推进。优化行政审批流程需要从横向和纵向两个维度着手，横向要尽量实现多部门联合审批或委托审批，纵向要尽可能减少审批层级，借助现代化的科技手段，最大限度地压缩审批时限。

注释

①行政审批制度改革的基本资料主要来源于温州市行政审批办公室业务处.

②三个“一律”是指行政审批事项清理的基本原则，即对没有法律、法规、规章依据的审批事项一律取消；国家在清理法律、法规时已废止，失去审批依据的审批事项一律取消；国务院部门在行政审批制度中已取消的一律取消.

③温州市审管办在2012年全市落实“五个凡是”、深化行政审批制度改革工作推进会上的发言.

[1]陈新强.进一步深化审批制度的改革[J].行政论坛，2001，(6).

[2]章剑生.审批“寻租”回流:权力的傲慢[J].人民论坛，2011，(25).

[3]行政审批改革促政府管理创新[J].宁波经济(财经视点)，2007，(10).

[4]袁建尧.深化行政审批制度改革构建行政审批长效工作机制[J].湖南政报，2006，(12).