中国城镇化的红利、危机与机制重构

祁林德

(郑州航空工业管理学院，河南 郑州 450046)

城市是伴随人类文明与进步发展起来的，是人类文明的主要组成部分。改革开放以来,中国经济的高速发展加快了城镇化的进程,城镇化率不断提高，“五年转移农村人口8 463万人，城镇化率由45.9%提高到52.6%”[1]。2020年中国城镇化率将达到60%左右，在21世纪中叶，城镇化也将会进入平稳发展阶段。[2]可以说，21世纪是中国的城市世纪。[3]世界银行在《2020年的中国》中指出，“当前的中国正经历两个转变，即从指令性经济向市场经济转变，从农村、农业社会向城市、工业社会转变”。美国著名经济学家斯蒂格利茨断言：未来影响世界经济发展的两大主要因素中，一是美国的高科技，二是中国的城市化。[4]城市对人类文明如此重要，2010年上海世博会的主题“城市，让生活更美好”，应当成为每个城市未来发展的方向。

城镇化是社会主义现代化的组成部分，是实现中华民族伟大复兴不可逾越的重要阶段。但是，在快速发展的城镇化进程中，城乡社会均面临资源短缺、基础设施薄弱、环境污染严重、经营管理粗放、文化缺失和民主被忽视等一系列危机。 饱受诟病的“土地财政”乱象和拆旧城建新城的激情，以及一座座“空城”“鬼城”也诠释着我国城镇化的质量和效益低下。从根本上解决这些问题，就要在加强宣传和教育的基础上，真正转变政府职能，重构城镇化的信息沟通机制、动力机制、激励和约束机制、土地财税机制和土地增值利益分配机制等，逐步打破城乡分割体制，重构符合城乡融合与共生关系的新型城乡关系。

一、中国城镇化危机的主要表现

1.资源短缺，环境污染

当前，我国城镇化亟待解决的是土地资源和水资源问题。很多城市热衷于大拆大建新城，整个城市变成了大工地，到处涌现客流量极少的摩天大楼、豪华商场、宽马路、大广场、立交桥和绿地草坪，不少新城也被标上了“鬼城”的标签。总之，以侵占优质耕地为代价的城镇化既造成了土地资源的极大浪费，又威胁我国粮食安全。

我国水资源短缺问题同样也不能忽视。据水利部统计，全国669座城市中有400座城市供水不足，110座城市严重缺水。在32个百万人口以上的特大城市中，有30个城市长期受缺水困扰。14个沿海开放城市中有9个严重缺水。北京、天津、青岛、大连等城市缺水最为严重。

另外，我国城乡环境还受到工业废水废气排放、建筑工地产生的灰尘和噪音、机动车尾气等多方面的混合和叠加污染，导致水循环质量下降和“雾霾”天气频现，制约着我国城镇化的进一步发展。

2.基础设施薄弱，缺乏产业支撑

基础设施是国民经济各项事业发展的基础，它的建设具有“乘数效应”，社会越发展，对基础设施的要求也就越高。目前，大多数城市基础设施已经超过负荷,尤其是城市交通、给排水、天然气、教育和医疗等已成为制约中国城市发展的“瓶颈”。

城市是建立在经济社会全面发展基础之上的，每个城市都应该有主导或支柱产业。目前，我国一些城镇没有主导或支柱产业，更没有相应的产业规划。而现存产业同质化、“空壳化”现象严重，无法为城镇化的健康发展提供支撑。

3.“千城一面”，文化缺失

当前，“千城一面”问题很突出，城镇间相互模仿、抄袭、复制，出现布局雷同、风格相仿、千篇一律的城镇。豪华气派的政府机关办公大楼和利用率极低的展览中心和艺术中心，彻底暴露出地方政府一哄而上，摊大饼式城镇化的“囧途”，也暴露出城镇化建设中规划混乱、建设混乱、管理混乱的“三乱”现象。

现实中，大多数城市只注重高楼大厦的多少，注重绿地广场的大小，注重柏油马路的宽窄，而忽视了城市特色、城市文化和城市内涵的建设。纵观全世界，能给人留下美好印象且流连忘返的城市往往有很深厚的历史和文化积淀，特色鲜明，甚至是独一无二的。如丹麦的哥本哈根因“最具童话色彩”著称，意大利的威尼斯因“水城”闻名世界，中国的苏州因园林闻名遐迩，云南的丽江也因多民族世界文化遗产名扬四海。

4.“土地财政”乱象

土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。[5]在“土地财政”方面，地方政府惯用的做法是土地整合，即政府运用行政权力把集体所有土地或其他用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。显然，地方政府凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，并不是公平交易，若以此牟取暴利，必造成民怨沸腾。

近年来，楼市量价齐降的压力正传导到各地土地拍卖市场，流拍新闻屡屡见报。按理说，房价的下降，必然会倒逼地价下降。但地方政府却不愿接受这个现实，一再推出高地价地块，这说明其对市场还没有深切的认识，仍然期望权力战胜市场。地方政府过度依赖房地产业拉动经济增长,尤其是将土地出让金作为主要收入来源之一的做法,扭曲了地方政府在经济发展中的作用,破坏了经济结构, 造成房地产泡沫并严重影响实体经济发展。

5.社会问题严重，政治民主化滞后

快速的城镇化引起的诸如交通、治安等问题让城市管理水平屡屡遭受极限考验，导致了城市居民上学难、买房难、看病难等社会问题，同时也加剧了农村的“老、弱、病、残、幼”现象，固化了城乡“二元社会”。

实际上，政治民主化进程与城镇化发展存在一定的正相关关系[6]，而我国很多地方的城镇化很少考虑过此类问题。在现有渠道不畅的条件下，城镇化应吸引更多社会力量参与进来，倡导社会公平、公开和公正，增加对弱势群体的救助，关注群体性事件的解决。

二、中国城镇化危机的原因

1.对城镇化的误解和曲解

第一，忽视城镇功能和文化。城镇是具有多种功能的复杂集合体，其基本功能是方便人们的情感交流与商品往来。因此，在促进城镇化过程中，保障居民安居乐业是地方政府最基本的职能。目前我国的城镇化正处于各种资源和要素的集中阶段，所有城镇都应具有保证居民正常生活必需的交通、医疗和教育等配套设施。同时，城镇要有城镇文化，这是城镇得以存在和发展的重要基础。建了几栋楼、几条路或几个工厂并不一定就建成了城镇。在城镇化过程中政府更要从规章制度、观念形态、风俗习惯、心理状态、技术和艺术等方面对城镇进行规划和设计，以健全城镇功能和内涵。那些忽略我国人多地少，人均资源短缺的基本国情，而照搬照抄外国经验、模式和形态的城镇化终究是错误的。

第二，对城镇化动因的误解。促进城镇化是地方政府无可厚非的职能，但是，地方政府全程主导和支配下的城镇化就有点越俎代庖的嫌疑。总而言之，城镇是人类群居生活的高级形式，城镇化的根本动因是经济社会的全面发展。相对于农业人口向城镇的转移过程，城镇化更是“工业文明，城市中国”取代“农业文明，乡村中国”的过程，因此，缺乏产业支撑的城镇化不可能是真正的城镇化。

第三，对城镇化难度缺乏认识。城镇化是涉及经济、政治、文化、社会和生态的巨系统，不可能在短短几年内完成，而建成新城区则需要更长的时间。因此，那种摊大饼的城镇化是一种急功近利、鼠目寸光的大跃进行为，它已造成我国自然资源和行政资源的巨大浪费，需要警惕。目前我国大多数城镇都饱受雾霾、交通拥堵和贫富差距的严峻考验，而就其核心——“人的城镇化”而言，各地都面临亟待解决而难以解决的就业、户籍、社会保障、医疗和教育等问题。因此，我们只能科学规划，逐步实施，戒急戒躁，走可持续的城镇化发展之路。

2.扭曲的政绩评价和考核

长期以来，我们对政府和官员的评价和考核主要依据是经济指标，即GDP评价。诚然，当认识到城镇化是一种必然趋势以后，各地政府都会在政策和措施方面做出有利于政绩考核的推动和安排，这是城镇化的主观原因。客观地讲，经济增长越快发展越好，就越有利于民众生活的改善，因此GDP增长并不是问题本身。我们要防止的是城镇化只有速度和数量，而无质量和效益，防止把城镇化建设变成GDP崇拜，变成形象工程和政绩工程，甚至发生打着“公共利益”的旗号损害民众居住生活等基本权益的事情。

由于扭曲的政绩评价和考核，目前的城镇化近乎完全是由政府这只看得见的手来推动，市场促动力量早已“被弱化”[8]。因此，当务之急是转变政绩考核和评价标准，关键是把评价考核权交给公众。要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单地以国内生产总值增长率来论英雄了。

总之，扭曲的政绩评价和考核是导致政府过度参与城镇化的主要原因，其实质上就是一种违背市场经济规律，忽视质量和效益的拔苗助长行为，长此以往必将影响目前的产业结构大调整，并阻碍实体经济发展。

3.落后的体制和机制

城镇化的重点是“化”，即农村人口转化为城镇人口，农村经济转化为以工业和服务业为主的城市经济，农村生活方式转化为城市生活方式的过程和内容等。目前，导致我国城镇化诸多危机的根本原因在于落后的城镇化体制和机制。一是户籍制度。不少城市普遍存在设置学历、工作年限、固定住所等过高落户“门槛”排斥农民工现象。二是农民工基本公共服务。目前，农民工子女平等接受义务教育还有障碍，城市对农民工享受公共卫生服务还存在漏洞，外出农民工参加社会保险的比例总体较低。三是保障性住房建设。大规模建设保障性住房需要地方政府的巨额投资，这可能引发政府的金融风险。四是土地管理制度。当前，我国土地利用效率不高，粗放用地现象突出。伴随着大拆大建大征地，产生了大量失地农民。

当前，围绕已经进城的农民工的市民化，减少即将进城的农民工的进城阻力，我们已经有了一些在体制机制方面的探索。未来的新型城镇化发展，重要的是要通过体制机制创新，释放城镇化的能量，落实城镇化红利。进行体制机制创新，政策设计的核心目标人群应是农民工和将要进城的农民，主要包括推进户籍制度改革，逐步取消农业和非农业户口的划分方式，建立城乡统一的户口登记管理制度；围绕农民工生活中迫切需要解决的社保、子女入学和居住等问题，建立和完善覆盖城乡的公共就业服务体系；改革城乡二元的土地管理制度，逐步建立城乡统一的土地市场等。

三、中国城镇化危机的机制重构

1.宣传和教育机制重构

目前，应该发挥舆论和媒体的主宣传阵地作用，大力宣传城镇内涵，城镇职能和城镇化动力等基础知识，在全社会，尤其是各级政府部门中形成统一认识。

城镇化不是城镇消灭农村，城乡融合与共生才是城镇化的最佳追求。城镇化并不是政府说了算，需要全社会的共同参与和配合才能有成效。城镇化最重要的是人的城镇化。目前中国城镇化过程中农民市民化速度远远落后于城镇化速度。2011年，中国城镇化率已超过50%，但真正具有城市户籍的人口只有30%，剩下的百分之二十几是常年在城市工作和生活的农民。人的城镇化就是让这部分群体能够在城镇安居乐业，完全享有市民所有的社会保障和福利。

城镇化要与当地生态和环境相配合，城镇要有自己特色。如前所述，城镇化需要一定的社会、经济、文化和生态条件，并不是所有地方都适合搞就地城镇化。否则，就可能出现经济发展没门路、农民就业无出路、城镇建设没资金的尴尬现象。城镇化要有特色和个性，而建成一个特色鲜明，让人流连忘返的城镇是一个复杂工程，既要遵从历史，又要放眼未来。

城镇化建设模式要由“追求增长”向“注重发展”转变，要由“以人定地”向“以地定人”转变，要由“产业观念”向“生态意识”转变，要由“局部利益”向“系统思维”转变。新型城镇化应该是一个完整的城镇体系，其中包括特大城市、大城市、中等城市、小城市和城镇。因此，以大带小的“帮扶”，大、中、小的分工和配合非常重要，而通过城市群战略可以实现此目标。

2.政府服务机制重构

我国改革开放的进程，其实也是政府职能转变的进程，但发展到现在，“全能型”职能政府的诟病依然延续。新形势下，全民分享快速城镇化的红利，需要重新审视政府职能转换的重要性和紧迫性。

第一，转变政府职能，做服务型政府和有限政府。在转变政绩考核观的同时，政府要实现从直接地、过度地参与城镇化向提供制度设计和公共服务的转变，鼓励和引导全社会积极参与城镇化。

第二，转变政府职能，制定科学合理的城镇化规划。政府的基本职能之一就是研究制定一个战略性、总体性、综合性的城镇化规划，确定城镇化的宏观要求和综合策略。城镇化规划是以发展眼光、科学论证、专家决策为前提。城镇的复杂系统特性决定了城镇化规划是随城市发展与运行状况长期调整、不断修订、持续改进的连续决策过程。只有以规划为龙头，城镇化才可能从总体上实现有序、有效和可持续发展。

第三，转变政府职能，经营和管理好现有城镇。对现有城镇的有效经营和管理是城镇化可持续发展的重要保障。加强和完善城镇经营管理应注重依据的法制化、方式的民主化、行为的精细化和理念的人性化。只有实现了政府职能转变，其经营和管理城镇的能力才会在处理城镇棘手的交通、环境等问题过程中得到提升，最终实现政府强迫城镇化到农村需要城镇化的转变。

3.信息沟通机制重构

人与人沟通很重要，政府与民众的沟通也很重要。在快速城镇化进程中，政府要协调和解决各种各样的、想到的和想不到的问题，因此必须做好跟民众和全社会的沟通。各地持续上演的强制拆迁和由其引发的群体性事件表明，当前我们最缺乏的就是沟通与协商，尤其是地方政府与被拆迁户的沟通与协商。

建立健全信息沟通机制是城镇化机制重构的前提和基础。信息沟通要贯穿城镇化的全过程，特别是在规划、补偿和拆迁等环节。既然城镇化是政府主导的，那政府就要积极做好与全社会的全程沟通，重大事项更要做到信息公开。如城镇化规划要先向全社会公开征集意见和建议，反复修改，定稿后要公开公布，实施过程中还要继续搜集民意，适时做好调整。征地拆迁，尤其是强制拆迁一定要跟被拆迁户做好解释和沟通，不要让失地民众觉得是政府把他们“出卖”给了开发商。不可否认，目前政府公信力下降跟没做好信息沟通有关系。

4.动力机制和激励约束机制重构

政府应该采取措施提高城镇综合承载能力，全面提升交通、通信、水电气暖、污水垃圾处理、医疗教育、文体等基础设施和公共服务水平。我国要建设的是社会主义市场经济，市场这只“看不见的手”已经从基础性作用转变到决定性作用。因此，政府一定要通过制定政策和措施，引导和鼓励全社会企事业单位参与城镇化，真正重视发挥市场在城镇化进程中的作用。

中国亟须扭转基础设施投资主要由政府承担的局面，投资主体应该实现社会化和多元化。大多数基础设施都可以鼓励国有企业、集体企业乃至私人投资，在合适条件下还可引入外资。本着谁投资、谁受益的原则，将竞争机制引入建设和管理当中，政府只需要加强规划和监管工作，适度参与即可。国家投资进行城市建设的“自上而下”的城市化和地方投资、农民投资发展小城镇的“自下而上”的城市化并行不悖。[9]

5.土地财税和增值机制重构

“土地财政”既涉及如何恰当地分配财政收入的财税体制的问题,也涉及经济结构调整和发展方式转变的问题。听惯各地“地王”迭出的新闻，更见惯各种血泪拆迁的乱象，汇集起来的，是过去13年间20万亿元这样一个土地出让金总额。[10]分散在国土、土地储备、财政等部门的土地出让金收支管理,除接受一些审计外,大多“封闭运行”,导致违规不断、腐败滋生。从根本上解决这些问题，就必须进行相关体制和机制的重构。当务之急是应该在全国建立土地出让金审查制度，并联合财税、房地产、土地、环境等部门,从体制机制层面提出综合改革方案。

土地增值利益分配机制也需要重构。国务院发展研究中心的一份调查显示：征地之后土地增值部分的收益分配，开发商拿走了40%到50%，政府拿走20%到30%，村级组织留下25%到30%，而农民拿到的补偿款只占整个土地增值收益的5%到10%。有人将此比喻为开发商和地方政府“吃肉”，失地农民“喝汤”。问题的另一面是，也有部分失地农民，尤其是大城市郊区的失地农民，因为土地价值高，从政府手中获得超出他们想象的补偿，从而一夜暴富。在坚持用途管制前提下，要分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。当务之急是明晰土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，建立更公平的资源税收机制和分配机制，使承担耕地保护任务的地区及农民分享改革成果和土地红利。政府要区分农业用地和农村建设用地两类土地，建立不同的征收补偿机制。

6.要素自由流动机制重构

中国要继续大力推进户籍制度改革，逐步取消城乡农业户口和非农户口的划分方式，建立城乡统一的户口登记管理制度。未来几年中国将逐步把符合条件的农村转移人口转为城镇居民，北京、上海、广州等特大城市在控制人口规模的同时，将继续发挥吸纳外来人口的作用，中小城市和小城镇则需放宽落户条件。城镇化门槛的降低，对城市发展来说，获益是多方面的。人口多少是第三产业能否发展的基本依据，尤其是劳动密集型产业，需要大量的劳动力，也需要很多人去消费。

围绕农民工生活中迫切需要解决的社保、子女入学和居住等问题，建立和完善覆盖城乡的公共就业服务体系。改革土地管理政策，完善土地市场体系，改革城乡二元的土地管理制度，逐步建立城乡统一的土地市场等。通过户籍等行政手段限制农村土地、人口流动，已经难以为继。而通过行政命令，强制农民进城是揠苗助长，同样危害经济社会稳定发展。两种方式看似相反，实则本质相同，都是不尊重农民意愿，无视农民财产权利，同样后患无穷。

7.城乡融合与共生机制重构

要想推进包括农村在内的整个中国城市文明的整体提升，就要解决城乡分隔问题，实现城乡一体化，包括土地自由流转、户籍统一、社会福利统一等。城乡一体化既是现阶段构筑城乡新格局的重要目的，又是未来实现共同富裕的基本手段。城乡一体化实质是城乡之间的融合与共生。[11]我们要逐步建立起全国统一的教育制度，特别是基础教育制度。要建立起全国统一的养老和医疗保障制度。这样资源和人口就会朝着其愿意的地方自由流动，资源、社会保障、发展机会和生活圈才能相应形成。

参考文献：

[1]温家宝.2013政府工作报告[EB/OL].人民网.http://politics.people.com.cn/GB/1024/7020479.html.

[2]国家人口计生委.中国流动人口发展报告2012 [EB/OL].新华网.http://news.xinhuanet.com/politics/2012-08/06/c_112642495.htm.

[3]杨贵庆.21世纪：中国的城市世纪——对Peter Hall 爵士关于中国城市化和中欧城市发展比较的采访及其思考[J].城市规划汇刊，2004，(6)：3.

[4]任 平.走向可持续城市化的“中国经验”——从“生态足迹”、“生态服务”到“环境支持[J].苏州大学学报(哲学社会科学版)，2006，(1)：1-4.

[5]土地财政.百度百科[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/2104332.htm?fr=aladdin.

[6]罗伯特·J·巴罗.经济增长的决定因素:跨国经验研究[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[7]宋亚平.警惕城镇化建设误入歧途[J].江汉论坛，2014，(4)：5-13.

[8]祁林德.中国农村城镇化现状与对策研究[J].农业经济，2014，(6)：15-17.

[9]王 放.论中国可持续的城市化道路——兼论现行城市发展方针的局限性[J].人口研究，1999，(9)：56-63.

[10]舒圣祥.让20万亿土地出让金见见光[DB/OL].中青在线，2014年08月29日.http://zqb.cyol.com/html/2014-08/29/nw.D110000zgqnb_20140829_1-02.htm.

[11]祁林德.融合与共生 一体化的城乡关系解析[J].天中学刊，2012，(3)：63-66.