政府购买公共服务：杭州的实践与思考

杭州市委党校中青B班课题组

政府购买公共服务：杭州的实践与思考

杭州市委党校中青B班课题组

政府购买公共服务已经成为全球公共治理变革的核心。

适应治理变革的时代潮流，杭州推进政府购买公共服务取得了初步成效

政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。在当今时代，政府购买公共服务已经成为全球公共治理变革的核心。十八届三中全会《决定》指出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确，“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和机制，到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度。近些年来，适应治理变革的时代潮流，杭州积极推进政府购买公共服务并取得了初步成效。

进展与成效

杭州市自2008年起开始积极探索政府购买公共服务工作，依托政府采购搭建政府购买服务平台，逐步推进服务类政府采购工作试点。

明确采购内容，推进制度建设。杭州市政府于2010年11月出台了《关于政府购买社会组织服务的指导意见》，明确了包括公共卫生服务、公共就业服务、法律服务、教育服务、公共文化体育服务、养老服务、公共交通服务等八个方面工作内容。目前正在审定《杭州市政府向社会力量购买服务的指导意见》，以取代2010年的《指导意见》。杭州市财政局正在拟定和细化政府购买公共服务目录，拟与新的《指导意见》一起发布实施。第一批目录共包含基本公共服务事项、社会事务服务事项、行业管理与服务事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性事务等5项一级目录、46项二级目录和211项三级目录，今后目录内的所有服务项目都将纳入政府采购程序。

探索项目试点，逐步扩大范围。2013年市本级的政府购买服务已突破10亿元，公开招标比例从28.93%上升到了67.78%。公开招标采购，规范了政府购买服务活动过程，明确了采购人和服务供应商之间的权力义务和服务要求。2013年杭州市政府采购目录中新增政府购买社会组织服务项目，规定所有机关事业单位限额在20万元以上的政府购买服务项目必须纳入政府采购管理平台，按照政府采购法的规定实施采购。杭州市财政局明确2014-2016年三年的具体任务、步骤和相关处室职责，确保政府购买服务工作顺利开展和有效推进。

规范财政管理，提升资金绩效。政府购买服务资金全额纳入财政预算管理，做到无预算不得执行。在之前对300万元以上的政府购买服务项目实行绩效目标管理的基础上，2014年起全面推行预算绩效管理，所有政府购买服务的项目均纳入绩效目标管理范围。

围绕重要领域，进行重点突破。一是在公共就业服务领域，明确规定了就业困难人员可以享受包括适应性培训、职业技能培训、创业培训和职业技能鉴定在内的4种补贴。二是在养老服务领域，具体涉及生活照料、医疗保健、家政服务、紧急救助、慰藉服务等内容。2012年度，全市共有4.66万名城乡老年人享受到政府购买的养老服务，为2.27万名农村经济困难、高龄、失能的老人提供了免费的上门养老服务。三是在法律服务领域。制定出台《律师进社区（村）法律服务经费管理办法》，明确补贴标准。2012年全市法律援助案件总量达到11295件，帮助当事人挽回经济损失1.39亿元。四是在教育服务领域。明确在资金补助等方面实现公办学校和民办学校平等对待，推行学前教育资金全覆盖。五是在公共文化体育服务领域。在全国最早试行“公益性文化产品政府采购制度”，鼓励社会力量参与公共文化事业，以“万场文化活动下基层”工程为抓手，由政府采购公益性文化产品，每年送戏下乡上万场。政府购买公共体育服务也从2013年10月开始。

问题与成因

工作机制尚未完全建立。政府购买服务表面上看是政府提供服务方式的改变，事实上它涉及方方面面的改革。首先，涉及政府各部门职能、机构、人员的重新确定，以避免只做加法、不做减法，增加行政成本的行为；其次，涉及购买服务具体内容和目录的确定，购买服务应突出公共性和公益性，防止部门借政府购买服务甩包袱，出于部门利益考虑选择性地购买服务；再次，购买服务还涉及承接服务的主体，承接主体包括社会组织，事业单位、企业等，因而涉及社会组织培育、事业单位改制等。还涉及购买服务的具体操作程序及后续监督管理等。从调研情况看，政府购买服务工作主要依赖于市财政局、市发改委，工作机制尚未完全建立，整体推进力度不够。

购买服务的内容不够明确和细化。政府购买公共服务的最基本问题是“买什么”，目前存在两个层次的问题。首先，购买服务的内容尚未系统梳理，服务的公共性、公益性体现不足。从调查情况看，各部门购买服务的目录共211项，其中政府履职所需辅助性事务、技术服务事项、行业管理与协调事项共85项，占40%，与老百姓公共利益不够紧密与直接；另两类基本公共服务事项、社会事务服务事项共126项，占60%，相对来说，与老百姓公共利益比较紧密与直接，但也含有咨询、统计、宣传等单位事务性工作。其次，购买服务的内容不够细化，购买标的物不够明确。目前，政府购买服务的内容已细化到三级目录，但从已推出的目录看，还不够明细，需进一步制定目录下每一项服务的具体内容，如基本公共服务事项下的三级目录——突发公共事件卫生应急处置辅助性工作，具体是些什么工作，未能具体列明。

购买服务的承接主体力量不足。政府购买公共服务还涉及“向谁买”问题，十八届三中全会提出要激发社会组织活力，政府购买服务中要特别注重培育社会组织，提升其服务能力。但从调查情况看，截至2013年底，杭州市社会组织虽已有16615家，但规模小、专业能力不强、区域和行业间发展不平衡，尚不能适应政府购买服务的需要，给政府购买服务工作的广泛推进造成一定困难。如按国家规定政府每年对食品的检测在每千人4批次以上，而杭州市有资质、技术能力承担此项任务的只有省、市食品药品检测机构和质检院。虽已尝试以政府购买服务方式，引入社会力量，增强检测能力，但是终因社会机构相对不足，难以形成充分竞争。

此外，政府购买服务在“怎么买”上还存在一些操作和管理上的具体问题，如现行5种政府采购方式（公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价）无法满足购买服务需求、服务质量难以认定和监督等。

存在上述问题的主要原因：一是认识不够到位，存在把政府购买公共服务简单归于政府采购的片面思想，由此导致实践中把这项工作简单地归于财政部门，未建立较高层面的工作机制；二是部门利益化，一些部门出于部门利益的考虑，未能正确处理政府简政放权转变职能与购买服务的关系、提供优质高效公共服务与甩包袱的关系、做加法与做减法的关系，阻碍了购买服务的深度推进；三是“服务”本身的特质不同于货物和工程，标的物描述存在困难，使操作不易执行；四是社会组织培育不够成熟、事业单位改制未到位，尚未能够承担起政府委托的各类服务。

改革要及时跟进

加强领导，建立健全工作机制。建议在政府层面成立由市领导挂帅的政府购买服务的组织机构，负责政府购买服务工作总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实。借鉴上海长宁区的经验，政府购买不采取条条的形式，而是以块块的形式进行。在市与区、县（市）层面设立协调性的统一的政府购买公共服务平台，即政府购买公共服务办公室，政府购买公共服务办公室是与政府采购管理办公室平行的机构，两者都隶属于政府采购管理委员会。建立政府购买公共服务办公室的主要目的是为政府购买公共服务提供信息平台，从而确保在购买服务的信息共享等制度化建设方面迈出扎实的步伐。

完善目录，合理确定服务内容。要认真贯彻十八届三中全会“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制”精神，按照有利于转变政府职能、有利于降低服务成本、有利于提升服务质量水平和资金效益的原则，厘清适合市场化方式提供的公共服务事项，同步推进购买服务和政府机构改革，修正完善政府购买服务目录。同时，进一步细化目录，明确标的物，从而真正解决“买什么”的问题。

加强扶持，培育完善服务市场。加大对社会组织的扶持力度，降低社会组织注册门槛，鼓励社会资本进入竞争性公共服务生产领域，要重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，解决“向谁买”问题。建立健全社会组织孵化器，借鉴宁波海曙区社会组织服务中心等做法，为社会组织发展提供必要条件和有效服务。支持和依靠社会组织提供公共服务，允许符合一定条件的备案登记的社会组织拥有购买资质，搭建社会组织服务平台，向全社会推介社会组织及其产品和服务。政府购买服务也要与加快事业单位改革同步推进，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织，倒逼事业单位加快改革。

完善程序，加强监督与管理。适当放宽条件，创新购买方式。按照方式灵活、程序简便、竞争有序、结果评价的原则，充分考虑服务购买不同于产品购买的特性，在购买程序上给部门和市场主体更大的自由度和空间，解决“怎么买”问题。操作上，借鉴香港政府购买公共服务中一开始没有采取公开竞投、价低者得的方式，而是采取集体谈判的方式，避免恶性竞争和“劣币驱逐良币”的恶果。在目前制度准备不足，社会服务供需市场发育不成熟，基本条件不具备的情况下，应把握社会服务的特质和内在规律，用邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式确定社会服务承接方，也可以考虑在政府职能部门成立评审委员会，定向委托有资质的社会服务机构承接具体服务项目。同时，加强绩效管理，完善监督机制，确保购买服务效果，实现“买得值”。

指导老师：柯红波；课题组组长：刘炎；课题组成员：孙秋（执笔）毛文峰汤灵红狄红宇颜滨杨兵郦汀陈金泉胡勇朱跃成