城市化和工业化冲击下海岸线管控战略研究

王江涛

(国家海洋信息中心，天津 300171)

一、前言

随着经济全球化与外向型经济发展格局的深化与发展，我国构筑了通向全球的战略通道和临港产业基地，有效利用全球资源和市场发展我国经济。海岸线处于海洋与陆地相互作用、相互影响的结合地带［1］，具有资源属性和经济社会发展功能，是我国发展外向型经济的关键。中国城市化进入关键发展阶段，2011年城市化首次突破50%［2］，沿海地区工业化水平不断提高，除河北省、广西壮族自治区处于工业化中期外，其他沿海地区均处于工业化后期或后工业化期［3］。沿海地区城市化和工业化对海岸线的根本影响在于，其提高了海岸线的人口密度、工业聚集程度和经济密度，加大了对海岸线资源利用的需求规模和海岸线的人工化、工业化程度，并加剧了海岸线的污染程度。另外，沿海地区城市化和工业化又是海岸线开发利用的重要驱动力，随着沿海地区城市化和工业化布局优化与结构调整，大规模产业活动迅速改变了海岸线资源结构和生态格局，海岸线资源的供需矛盾也日益突出，海岸线面临新的机遇与挑战，加强海岸线综合管控是当务之急。

二、海岸线管控主要矛盾

海洋经济成为国民经济新增长点，2012年中国海洋生产总值达到了5.01万亿元，占国内生产总值比重达到9.6%［4］。在海洋经济取得显著成就同时，海岸线承受着开发利用活动带来的巨大资源环境压力，存在问题也日益突出，主要体现在海岸线的人工化、工业化、私属化、房产化、污染化等。

(一)海岸线的人工化

人工改变海岸线自然属性活动频繁，“十一五”期间中国填海造地总面积达7万hm2，大规模填海造地活动导致大陆人工岸线比重从1990年的18%上升为2010年的55%［5］。其中，天津和上海海岸线人工化程度更是达到100%。海岸线人工化致使曲折岸线变成平直，海湾变成陆地，海岸线自然属性特征不断减弱。这一方面给沿海地区带来了大规模土地和经济效益，另一方面也加剧了海洋环境污染、生态系统退化、海洋灾害影响的程度。

(二)海岸线的工业化

随着沿海地区工业化布局的战略调整，特别是钢铁和重化工业沿海岸线布局，石化园区遍布河口、海岸和近海岛屿，沿海城镇和居民区也处于化工厂包围中。到2013年，全国将形成20个以上千万吨级炼油基地、11个百万吨级乙烯基地［6］，增加了海洋事故发生的隐患，危害了海洋安全乃至人民生命财产安全。由此带来的海洋事故隐患也已显露，2010年和2011年大连中石化厂区接连发生爆炸，约有1500t原油进入海中，受污染海域达430km2［7］，对海洋环境带来巨大破坏。

(三)海岸线的私属化

海岸线作为一种公共资源，具有独特自然生态和社会经济价值。海岸线开发利用过程中应优先满足公共利益需求，因为亲水岸线不仅增添了城市景观，更为公众生活提供有效公共海岸线空间。但目前土地和海洋的开发利用模式致使港口和工业大量占据公共岸线，造成了公共岸线和生活岸线缺少，公众近海却难以亲海，海岸线景观特色不鲜明，海岸线公共服务功能严重不足，严重影响了海洋城市品牌提升和海洋文化塑造。

(四)海岸线的房产化

填海造地相对土地拆迁的成本低，形成的土地规模大，通过填海造地来开发房地产的新海岸线开发模式形成并快速发展，海岸线成为了“房岸线”［8］。填海造地占用海岸线造房不仅突破海洋规划引导和监管，也割裂了海岸线景观完整性，引发了海洋生态永久破坏和海洋防灾压力增加等问题，而一旦这种急功近利海岸线开发模式固化，将大大增加海洋保护和开发成本。刹住“填海造房风”关键就是提高海岸线管控能力，健全海岸线管理政策，填补海岸线监管政策空白。

(五)海岸线的污染化

沿海地区人口稠密，生产和生活活动对自然环境干扰比较严重，致使海岸线资源破坏、生态环境恶化、海岸蚀退。根据三亚海岸线徒步环保调查报告［9］，三亚海岸线每公里排污口数量平均达到了1.41个，每公里设施平均达到了2.58个，每公里海岸线垃圾重量是全球平均值3倍，垃圾件数是全球平均值17倍，海岸垃圾污染情况已十分严重。

三、海岸线管控面临新形势

党的十八大报告提出了建设美丽中国战略构想，蓝色海岸线是美丽中国不可或缺的一部分，同时中国正处于由海洋大国向海洋强国转型时期，内需增长将成为海洋经济发展新动力，这都对海岸线开发、保护和管理提出了更高的要求。

(一)经济发展方式转变要求调整海岸线供给结构

随着沿海地区人口密度不断增加，耕地资源和水资源的约束日益增强，海洋成为沿海地区发展新空间，城市化和工业化将向沿海地区进一步聚集，人口和产业在海岸集聚并发挥规模经济作用。另外，中国正积极调整发展战略，转变经济发展方式，转向以消费性需求为经济社会发展新动力的内需经济增长模式，国家经济发展方式的转变要求海岸线供给和开发利用结构不断调整和优化，增加公共生活岸线比例，满足消费性活动对海岸线的需求。

(二)海洋强国战略实施要求提高海岸线开发规模

中国正处于由海洋大国向海洋强国转型阶段，经济社会发展对海洋依赖程度越来越高，沿海地区把海洋作为“调结构，保增长，转方式”的关键，促进生产力布局向沿海转移，加大港口建设规模，集聚发展重化工产业，努力拓展滨海新城。“十二五”时期沿海港口新增深水泊位约440个，到2020年建设用填海造地规模将达到2500km2，相当于天津滨海新区的总面积，对海岸线开发规模和公共服务功能提出新需求。

(三)海岸线资源环境约束要求加强海岸线保护

中国海域使用总规模持续快速增长，2012年海域使用确权总面积达到240多万 hm2［10］;海水养殖总量日趋饱和，2012年海水养殖面积达到218万hm2，占256万hm2海水可养殖面积的85%［11］;海洋交通运输能力持续增长，有效构筑了中国经济全球化的海上通道，2011沿海规模以上港口生产用码头泊位码头长度618km，泊位个数4733个，沿海港口货物吞吐量56亿t;滨海旅游快速增长，2011年滨海旅游业增加值占全国主要海洋产业增加值接近1/3［12］，有效支撑了沿海地区经济发展。随着海洋开发规模不断增长，毗邻海岸线的海域污染程度不断增加，重要海湾和大中型城市的近岸海域污染严重［13］;同时，公众对洁净海洋环境需求日益增长，进一步提高了海岸线保护要求。应尽快建立环境友好型海岸线开发模式，实施海岸线总量供给制度，设置海岸线准入门槛，改善海岸线环境质量和生态服务功能。

(四)城市化和工业化要求提高海岸线防灾减灾能力

沿海地区的城市化和工业化进程加快，人口和经济密度不断增加，2011年沿海地区总人口5.4亿人，与2000年4.7亿人相比较，增长了14.9%，比全国平均人口增幅快了9个百分点;2011年沿海地区生产总值达到28.9万亿元，占全国生产总值的61.1%;2011年沿海地区市区土地面积规模达到20.8万km2，城区规模达到2.0万km2，分别是2000年沿海地区市区土地面积规模的1.6倍，城区规模的2.6倍［14］，城市化水平大幅提高，城市规模不断增大。海岸线经济密度快速提高，“十一五”期间全国平均单位海岸线的海洋经济产值增长了1.57倍，相同程度海洋灾害造成的潜在经济损失大幅增加，对海岸线防灾减灾提出新要求。

四、海岸线管控基本思路

海岸线人工化、工业化、私属化、房产化、污染化的根本原因在于，海岸线保护与利用的法律政策空白，缺乏相应的规划体系引导，以及海岸线开发的陆地思维模式。面对经济社会发展对海岸线资源的强烈需求，维持海岸线自然功能和公共功能的压力日益增大，海岸线开发利用结构亟待调整，因此，应依据海岸线自然属性和特点，紧密围绕当前国家经济社会发展背景，结合我国海岸线保护与开发利用现状以及社会需求，坚持陆海统筹的管理思维，明确海岸线管控基本原则和战略取向，建立因地制宜的差别化海岸线管理方式。

(一)基本原则

1.陆海统筹原则

把海岸线作为陆海协调发展的关键和缓冲，协调好陆地与海洋的功能定位。按照“从山顶到海洋”的生态系统保护理念，实行海岸线生态环境统筹整治，以海洋环境容量确定陆源污染物排海总量;同时，加强海洋污染治理，维护海洋生态平衡。实行海岸线基础设施统筹建设，构建内外通达的海陆空立体综合交通体系。整体规划海岸线发展。系统推进海洋产业与临海产业、涉海产业发展，统筹海岸线、海域、内陆腹地开发建设，把适宜临海发展的产业向沿海布局;同时，把海洋产业链条向内陆腹地延伸。

2.差别化管理原则

我国海岸线发生了快速变化，海岸线人工化程度总体超过了一半。但我国海岸线漫长，沿海地区城市化和工业化所处阶段不同，对海岸线资源总体需求规模和需求结构也有较大差异，海岸线开发强度和开发利用效率存在着区域差别，部分区域海岸线开发强度过高，人工海岸线比重高。因此，应根据海岸线分异性和海岸线开发强度，选划出优化开发岸线、重点开发岸线、禁止开发岸线、限制开发岸线，实行差别化管理，促进海岸线合理开发与保护。

3.功能分区管理原则

海岸线是陆地和海洋资源的结合地带，具有港口、工业与城镇建设、养殖、滨海旅游等多种功能。同时，海岸线具有维护海洋自然环境和海洋生态系统平衡的功能，因此，实施海岸线管理要对海岸线所赋有功能进行合理划分，划定需要严格保护自然海岸线，设定开发利用活动不可逾越红线，并划出生产岸线和生活岸线，为海岸线合理有序开发提供基础。

4.突出公共服务原则

社会公众拥有亲近海洋的权利和需求，而当前海洋开发利用活动通过获得海域使用权，合法获得了海域和海岸线使用权，并且通过修建隔离建筑设施和管理措施，合法剥夺了社会公众亲海权力，特别是开发利用程度较高岸段，具有公共功能的海岸线比重更低。随着我国人民生活水平提高，公众亲海需求明显上升，因此，在海岸线管理时，应突出社会公平服务原则，不仅考虑海洋开发利用的需求，也要考虑社会公共亲海权力和需求，设置一定比例公共岸线，用于满足亲海需求。

(二)战略目标

1.海岸线管控能力

海岸线综合管控体制机制建立，海岸线管理的法律法规和政策体系逐步建立，海岸线实现动态监测，海岸线管控指标体系有效运行。

2.海岸线可持续发展能力

海岸线的环境优良，海岸线人工化和房产化程度得到有效控制，海岸线工业化利用强度和程度趋于合理，海岸线的节约集约利用水平大幅提高，海岸线实现绿色开发模式，海岸线资源价值有效发挥。

3.海岸线公共服务能力

海岸线开发结构逐步优化，生活岸线比重大幅提高，海岸线公共服务功能有效维护，公众亲海近海更加便利，海岸线防灾减灾水平大幅提升。

(三)战略取向

1.加强海岸线综合管控，实施海岸线总量控制

依托国家海洋委员会，明确海岸线管控范围，加强海岸线统筹规划，合理划分生产和生活岸线。建立适度的海岸线供给制度，实施海岸线总量控制，确定年度海岸线开发利用供给计划。建立以促进经济发展方式转变为方向的海岸线管控体系，严格控制自然海岸线占用，充分发挥海岸线对促进经济方式转变的基础作用。根据海岸线开发利用的效率和效益，制定各行业海岸线开发利用和投资强度等控制标准，促进各行业集约节约利用海岸线。发挥市场化配置海岸线资源的基础作用，建立海岸线价值评估体系，实施海岸线有偿使用制度，通过运用价格等杠杆机制，引导海岸线资源合理利用。提高海岸线开发活动的防灾减灾标准，减少灾害影响。

2.调整海岸线开发结构，突出海岸线公共服务功能

加快海岸线由工业生产转向满足公共需求供给结构调整，提升海岸线社会服务功能，提高生活岸线比重，保障关系到国家经济社会发展全局的海岸线需求，适当满足城市发展的海岸线需求，控制工业、港口等占用海岸线规模，调整高污染、高能耗、低效益的项目占用海岸线。从海岸线类型、自然形态与动态变化，海岸线稳定性、海岸线近海环境质量、水动力条件、重要生态系、生态和潮汐通道，以及自然与人文景观价值、科学研究价值等方面，划定海岸线生态保护红线，选划出限制开发的海岸线，制定海岸线管理措施，禁止海洋开发活动，加强海岸线生态功能维护和修复，保护好具有重要生态系统的海岸线。

五、海岸线管控措施

城市化和工业化是我国经济社会发展的重要任务，海岸线开发与管理不仅要保障沿海地区城市化和工业化合理发展，同时，更要重视海岸线亲海公共设施建设，提高海岸线公共服务功能，促使海岸线公共属性回归，为构建生态海洋、和谐海洋、美丽海洋发挥重要作用。

(一)建立海岸线法律制度

加快海岸线立法，明确海岸线管理范围和海岸线管理主体，建立海岸线使用申请审批等管理制度。构建海岸线开发、保护、管理标准和规范体系，提出海岸线开发活动设计要求，预留亲海通道和建设海岸线公众亲海设施。建立海岸线有偿使用制度，加强海岸线资产化管理。海岸线立法需要按照远近结合的原则，合理安排海岸线管理工作，分期分步骤进行，以推动海岸线管理立法的长期目标;近期结合海域使用管理法或土地管理法的修订，将海岸线的管理制度纳入海域使用管理、土地使用管理的法律制度体系中，为海岸线管理、公共功能维护等提供坚实法律依据。

(二)建立适合国情的海岸线管控模式

海岸线管理涉及海洋行政主管部门、土地管理部门、水利部门等多部门，从长远来看，海岸线应由大海洋部门来实施统一管理。目前应依托国家海洋委员会，实施国家统一协调下的多部门综合管控模式，研讨海岸线自然保有率、海岸线公共功能建设、海岸线开发利用结构和调整方向等重大问题。

(三)加强快速城市化区域规划管控

重点加强快速城市化和工业化地区的海岸线管理，从国家层面把海岸线作为宏观调控的重要抓手，开展海岸线功能区划，制定海岸线保护和利用规划，统筹海岸线的开发、保护、保留，划分保护岸线、公共岸线、生产岸线，划定海岸线开发红线，统筹布局好海岸线的保护与开发、公共亲海服务功能建设。

(四)制定海岸线公共服务规划

编制海岸线公共服务规划，统筹海岸线公共服务设施建设与布局。设计海岸线公共服务功能评价指标体系，评价海岸线可达性、公众设施、交通便利、旅游适宜度等，了解海岸线公众亲海可达性。制定海岸线公众亲海指南和地图，标记海岸线亲海入口、海岸线亲海通道、亲海设施等公共服务功能种类和旅游人口容量，为公众开展滨海旅游提供指南。

(五)开展海岸线动态监测

开展海岸线保护、开发与利用综合调查，强化海岸线保护、开发与利用的监测与评估。把海岸线纳入海域使用动态管理体系，建立海岸线指标统计体系，搭建海岸线信息服务平台，跟踪自然海岸线动态变化，发现海岸线侵蚀、开发利用强度高的区域，评价海岸线利用效益、利用活动对环境和公共亲海服务功能的影响，制定海岸线侵蚀、自然灾害的应对措施，提出海岸线开发利用选址建议，定期发布海岸线动态监测公报。

(六)构建海岸线管控指标体系

海岸线管控是解决当前我国海岸线人工化、房产化、污染化等问题的重要工具，通过对海岸线资源供给结构和布局、供给总量、海岸线使用效率等提出要求，制定海岸线产业准入机制、优先发展指导目录，建立海岸线开发利用绿色模式。海岸线管控指标应有利于实现海岸线总量控制、填海造地控制管理、海岸线保护与修复、提高海岸线效率等目标，主要包括:①自然岸线保有率;②单位岸线提供生态服务功能;③单位岸线生产的GDP;④项目占用岸线长度;⑤海岸线可利用总量;⑥海岸线年度供给总量;⑦年度修复具有生态功能的海岸线长度;⑧单位海岸线填海造地面积;⑨单位海岸线填海造地形成岸线长度。

(七)建立海岸线退缩线

海岸线开发是导致海岸线侵蚀的重要因素，特别是海滩采砂、建筑物建设等，而且毗邻海岸线的建筑物更容易遭受风暴潮、海平面上升等带来的影响。因此，海岸线退缩线是自海岸线向陆地一定距离后的平行线(或曲线)，在海岸线和退缩线范围内禁止开发利用，防止或减轻对海岸线的侵蚀和破坏，保护海岸生态功能、海岸景观、海岸公共通道。

(八)实施海岸线资产化管理

海岸线无偿使用现象严重，不仅造成了国有海岸线资产流失，也加剧了圈占海岸线发生，以及海岸线资源配置不合理现象。实行海岸线有偿使用制度，不仅有助于维护国家海岸线所有权，也有利于海岸线资源节约利用，同时依托收取的海岸线资源金，加强海岸线资源公共设施建设，维护海岸线公共服务功能。

(九)提高海岸线开发利用活动的防灾减灾能力

提高海岸线开发利用活动的防灾减灾标准，制定沿海地区海岸线经济发展布局、海岸线工程防护规范标准和风险评价技术规范，建立海岸线的重大工程建设的灾害风险评价制度，开展海洋灾害影响海岸线的重点区选划，对已建和在建的毗邻海岸线核电站、化工企业、大型产业园区和城镇发展区开展风险排查，预测和评估海啸、风暴潮等海洋灾害对海岸线开发利用活动的影响。

［1］严宏谟.海洋大辞典［M］.沈阳:辽宁人民出版社，1998:213.

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［10］国家海洋局.2002-2012年海域使用管理公报［Z］.2003-2013.

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