征地补偿问题研究

■ 付 英/赵海平

征地补偿问题研究

■ 付 英1/赵海平2

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.河南省岩石矿物测试中心，郑州 450012）

征收补偿理论最重要的有“特别牺牲说”和“公共负担平等说”，这两种都可以作为我国征地补偿的理论解释。征地补偿原则可归纳为完全补偿、适当补偿和公正补偿三种，我国采用的是部分补偿原则。从征地补偿的构成看，我国现行的补偿范围明显偏窄，如残余地的分割或损害补偿、租赁权损失补偿、因征地而造成的附带性损失的补偿、重新安置的困难补偿等均不予考虑，需要在今后征地补偿政策设计中逐步完善。国际征地补偿标准基本上是以土地市场价值为基础、地价补偿和地上物补偿为主，我国征地补偿的终极目标是“按照被征收土地的正常的市场价格计价赔偿”。

征地补偿；理论；原则；构成；标准

1 征地补偿的理论

西方行政征收补偿理论较多1西方行政征收补偿其他的理论还有：既得权说、恩惠说、社会职务说和人权保障说等。，但最重要的有二：一是“特别牺牲说”。“特别牺牲说”的意涵是：征用是政府为了公共利益对财产的合法、强行地侵犯，其实质是对平等原则的侵犯，为了补偿这项侵犯，有必要对因被征用而做出牺牲的个人给予公平补偿。该学说最早可以追溯到1794年《普鲁士法典》第75条：“对于因公共福利而牺牲其特别权利及利益之人，国家应予以补偿。”到19世纪中叶，德国逐步形成了公用征收的古典征收理论和公用征收损失补偿制度，它包括四个特点：仅限于所有权及其他物权；属于公共福利；有具体的公用事业（自来水厂、电厂、政府机构、学校等）；完全补偿。其中，“有具体的公用事业”，是我国一些学者主张征地补偿中对“公共利益”的界定应当采取列举法的历史渊源。

二是“公共负担平等说”。该学说是法国行政征收补偿的主流学说，由《人权宣言》第13条扩展而来。其意涵是：政府的征收活动是为了公共利益而实施，因而其成本或费用应当由社会全体成员平等负担。合法的行政行为给相对人合法权益造成的损失，成为受害人的额外负担，这种额外负担不应由其个人负担，而应平等地分配于社会成员，其分配方式就是国家付钱，即用纳税人的钱来补偿受害人。特别牺牲说和平等负担说实际上是一枚硬币的两面，一个是对被征用人说的，为了公共利益你必须做出牺牲，而你的牺牲会得到补偿；另一个是对纳税人说的，征用发生的费用要由社会成员平等负担，国家支付补偿是应该的。最近，国内学者从“公平负担说”推导出了“公平受益说”[1]，可以说是一种延展性探索。

2 征地补偿的原则

国际上征地补偿的原则可以归纳为三种：一是完全补偿原则。完全补偿是指以保障被征收人完全恢复到征地前原有生活状态的费用为征地补偿标准，它遵从的理念是“私有财产神圣不可侵犯”，认为损失补偿的目的在于实现平等，被征收人的所有权受到侵犯必须给予完全的补偿，才能体现公平正义的精神。执行这一原则的有英国、加拿大等。二是适当补偿原则。适当补偿亦即部分补偿，它遵从的理念是“所有权的社会义务性”，认为所有权因负有社会义务而不具有绝对性，由于公共利益的需要，可以依法受到适当的限制。执行这一原则的有中国等。三是公正补偿原则。公正补偿是指适宜补偿，它认为“特别牺牲”的标准是相对的、动态的，因此对于征地补偿应当视具体情况不同而采取完全补偿或者适当补偿。执行这一原则的有日本等。

3 征地补偿的构成

在征地补偿的构成方面，各国有较大差别。英国征地补偿的构成：一是土地（含建筑物）的补偿，按公开市场价格进行补偿；二是残余地的分割或损害补偿，对残余地因征地造成的市价贬值进行补偿；三是租赁权损失补偿，补偿因契约未到期的价值和因征地造成的损害；四是迁移费、经营损失等干扰的补偿；五是其他费用支出的补偿，如律师或专家的代理费、咨询费、权利维护费等。

加拿大征地补偿的构成：一是被征用部分的补偿，依据土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格补偿；二是有害和不良影响的补偿，主要针对被征地块毗邻的非征地，因建设和公共工作对剩余地块造成的损害；三是干扰损失补偿，被征地所有者或承租人由于不动产全部或基本被征用，因混乱而造成的成本或开支补偿；四是重新安置的困难补偿。

日本征地补偿的构成：一是征用损失补偿，按被征用财产正常的市场价格计价赔偿；二是通损赔偿，对权利人因征地而造成的附带性损失的补偿，包括对征收土地上的建筑物、设备、树木等固定在土地上的物体搬迁费用的补偿，以及对被征收者在收益上损失的赔偿，包括歇业赔偿、停业赔偿、经营规模缩小赔偿、农业赔偿、渔业赔偿等；三是少数残存者赔偿，对因为征地使得人们离开原生活共同体而造成的损失的赔偿；四是离职者赔偿，对土地权利人的雇佣人员因土地被征收而失业时发生的损失赔偿；五是事业损失赔偿，对公共事业完成后带来的噪音、废气、水污染的赔偿等[]。

综上，从征收补偿的权益内容范围看，上述三个国家均为对土地所有权人财产权损失的补偿。从征收补偿的权益损失范围看，一是权益损失的性质范围是物质补偿，即对财产形态的价值损失的补偿；二是权益损失的程度范围主要是对直接损失的补偿——对现存财产的数量减少和质量降低的补偿，兼有一些间接损失的补偿，如租金、劳动报酬损失等。

这对完善我国征地补偿构成具有借鉴意义。

4 征地补偿的标准

首先，从国际研究看，Trefzger和Colwel研究以市场价值为衡量标准的公正补偿，认为土地征收价格太高，尚不足以实现社会最优[3]。Miceli和Segerson认为，可以根据土地是否得到了有效的政府管理控制及土地利用是否有效这两个原则来制定补偿标准。假如某农户的土地在被征收时是满足社会经济效益的，那么该农户就应该得到政府的土地征收补偿[4]。Treeger还指出，关于补偿的标准确定，国际上通行的做法是以被征收（征用）土地的市场价值为基础，统筹考虑产权受侵害者的财务损失、土地利用状况、土地市场和征地补偿的历史、征地时间、土地投入构成等因素。关于土地征收补偿项目，尽管各国（地区）的规定不尽相同，但基本上是以地价补偿和地上物（土地改良物）补偿为主[5]。Ellis认为，公平市场价格是指购买者和出售者双边没有任何一方受到强迫而自愿接受的土地价格，对于具体的征地补偿标准，国际上通行的方法是以被征收土地市场价值为基础，统筹考虑被征地者的各种损失[6]。Blume认为这样可以防止征地前的过度开发，保证不同土地类型的待遇同等，也有助于增加政府的交易成本，从而约束政府滥用征地权。

其次，从国内讨论看，实际上我国征地补偿标准确定的分歧点在于，是按原用途补偿，还是按市场价补偿，抑或是按部分市场价补偿。赞成按市场价补偿的一方，认为我国的征地补偿与西方“特殊牺牲说”一样，都是对土地财产权的侵犯，从公平正义的原则出发，应当对被征地农民的损失给予公正补偿；按照原用途补偿是对农民的再次侵犯，土地的增值收益被政府和开发商全部攫取，是对农民的不公。反对按市场价补偿的一方，认为原用途补偿是有理论支持的：即土地自然增益归公理论2上海星期三[N].2005-01-12.。该理论由18世纪法国重农主义者提出，其意涵是：土地价值增益是社会劳动而非个人劳动的结果，因此上述价值增益应当归属于社会或公共。19世纪美国学者亨利•乔治撰写的《进步与贫困》一书，将之发展为“土地涨价归公说”[7]。亨利的观点为孙中山所接受。第三方，认为前两者都有失偏颇，而应当走“中间”路线。他们以A•Marshall的“土地价值公共性”理论作为支撑。Marshall认为土地价值有三个来源：自然界、政府和毗邻土地发展产生的溢出价值（Spillover Value），这些价值不能被土地所有者个人完全占有，必须进行分配。既然不能完全占有，则可以部分占有；所谓必须分配等于是说可以分配。目前各地深受农民欢迎的留地安置方式是对第三方观点的有利佐证。现阶段，笔者比较支持第三方，但我国征地补偿的终极目标一定会是“按照被征收土地的正常市场价格计价赔偿”。

另外，这又引出集体土地入市的讨论。有学者归纳出三种意见[8]：一是只允许符合规划、经依法批准的集体建设用地入市；二是允许集体土地进入建设用地市场，但不准进入房地产市场；三是划出“圈外”、“圈内”的限制：在规划的城镇建设用地区外的集体土地可以入市，区内的集体土地则不能入市，必须先征为国有，才能进入建设市场。实际上，第一种意见、第三种意见是反对集体土地直接入市的意见，而第二种意见是赞成集体土地直接入市的意见。笔者支持后者，因为它是一种符合国情的“逐步过渡”的思路：先形成一个集体建设用地使用权的市场价格，然后再按这个价格进行征地补偿，这的确是个好主意。当然，这也将会是一个“放松管制、提高监管效率的试错过程”[9]。

5 拓展性研究

征地制度研究。Esposto（1996）对征地制度的社会最优问题和风险以及政治经济问题进行了研究[10]；Treeger（2004）对纳米比亚土地征收的法理问题进行了分析[5]；Peterson和Thompson（1997）对美国征地条款和政治程序进行了法理分析[11-12]。Burrows（1991）认为征地补偿机制最大的挑战是达到三个目标：一是提供对失去土地所有权者的公正的保护；二是确保政府有适当的动机把私人方面的损失纳入公共工程的成本收益评估中；三是最大限度地减少失去所有权者放纵地实施无效率行为的动机[13]。

国家和农民关系研究。对中国的国家和农民关系的研究，大多是在20世纪80年代后，且大多是在国家和社会关系的范畴内进行研究，因此“国家——社会”二分的框架成为研究中国国家和农民关系的主流框架。在此框架范围内，西方学者普遍认为，新中国成立后，国家通过管理体制将基层农村纳入国家的整体管理体系之中，使得国家和农村二者之间呈现的是“强国家、弱社会”的发展态势。但基于理论范式的不同，学者之间看法和观点也不尽相同。西方国家研究中国“国家—社会”的理论范式，大致有两种：极权主义理论和多元主义理论。初期的学者偏向的几乎都为极权主义理论，认为国家的力量是空前强大的，农民是处于完全被动、毫无作为的地位。正如阿伦特所说，极权主义理论把农民描述成原子化的、完全被动的、在政治上毫无作为的、像“散乱的马铃薯”一样的个体[14]。这种观点过分强调了国家的作用，忽视了农民对国家的影响力，并从根本上忽略了农民对利益的追求。多元主义理论的代表人物Burns John，Whtye Martin等人则认为，农民与国家之间是相互影响与渗透的，农民也有自己的利益需求。这个思路受公民理论的启发，优点在于看到了社会中各种不同力量的出现，预示了一个公民社会的诞生[15-16]。在这两种理论的指导之下，外国学者主要从历史学、政治学等视角，对中国的国家和农民关系开展研究。首先，历史学视角。梅斯纳（1992）从历史学的视角出发，认为1949年建国后，中国国家与农民之间的矛盾一直存在，并且在二者关系中，农民处于越来越被动的地位[17]。杜赞奇（1994）则对华北乡村作了详细的个案研究，从“国家政权建设”与“权力的文化网络”两方面来分析传统乡村社会的变迁和变迁中的国家与农村之间的关系，同时提出了乡村基层精英如何在国家与乡村社会之间扮演“经纪人”角色[18]。其次，政治学视角。Oi Jean（1989）等从政治学的视角对国家与农民的关系研究有所突破，认为国家与农民之间是存在互动的，并且村干部充当了中介的角色[19]。塞缪尔·亨廷顿指出了中国共产党通过政治动员和组织群众运动，将政权深入到乡村[20]。Vivienne Shue（1988）在研究中国国家权力与乡村社会之间关系时认为，1949年建国以后，乡村社会的地方基层所扮演的角色相当于传统社会时期的士绅，农民被束缚在乡村社会中，国家权力对乡村的渗透进入了一个前所未有的延伸阶段[21]。

6 小结

第一，特别牺牲说和平等负担说实际上是一块硬币的两面，都可以作为我国征地补偿的理论解释。第二，我国采用的是部分补偿原则，这既与我国沿用计划经济的思路、依靠牺牲农业、农村、农民利益保持经济增长有关，也与土地涨价归公理论对政策制定者的影响有关。第三，从征地补偿的构成看，我国现行的补偿范围明显偏窄。如残余地的分割或损害补偿、租赁权损失补偿、因征地而造成的附带性损失的补偿（物体搬迁费用的补偿、经营损失的补偿）、重新安置的困难补偿（少数残存者赔偿、离职者赔偿）等均不予考虑。这需要在今后征地补偿政策设计中逐步完善。第四，党的十八大报告提出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的比例”；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。已经明确了农民可以分享部分土地市场溢价收益，当前可以采取分步走的方式，先在政策上允许集体土地进入建设用地市场，然后根据发展情况全面放开。毫无疑问，我国征地补偿的终极目标是“按照被征收土地的正常的市场价格计价赔偿”。

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Research on the Issues of Land Acquisition Compensation

FU Ying1, ZHAO Haiping2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Mineral Rock Testing Center of Henan Province, Zhengzhou 4500120, China)

“Equality special sacrifice and equal division of public charge” both can be used as a theoretical explanation of land expropriation compensation in China. Land expropriation compensation principle can be classified in full compensation, appropriate compensation, and just compensation. In China, partial compensation is adopted. The current range of compensation has taken no account of residual land division or damage compensation, lease loss compensation, the collateral loss caused by land expropriation compensation, resettlement compensation. All of these need to be improved gradually in the future design of land expropriation compensation policy. The international land expropriation compensation standard is based on the land market value and relies mainly on compensation for the land price and the ground material compensation. While in China, the ultimate goal of land expropriation compensation is compensation denominated according to the normal market prices of the expropriated land.

land expropriation compensation; theory; principle; composition; standard

F062.1；F301.0

C

1672-6995(2014)02-0023-04

2013-12-31；

2014-01-03

付英（1958-），男，吉林省农安县人，中国国土资源经济研究院研究员、副院长，经济学硕士，主要从事国土资源管理研究工作。