云南鲁甸抗震救灾启示与反思

2014-02-04孙玉琴徐富海

中国民政 2014年9期

关键词：鲁甸防灾救灾

本刊记者 / 孙玉琴徐富海

云南鲁甸抗震救灾启示与反思

本刊记者 / 孙玉琴徐富海

没有哪一次巨大的历史灾难，不是以历史的进步为补偿的。

——恩格斯

中国是个自然灾害频发的国家。

2014年夏天，笛声呜咽，警报再一次为受灾黎民哀鸣。

汶川的创伤尚未抚平，芦山的灾情犹在耳旁，又一个时间让我们铭记：8月3日16时30分；又一个地名让世界熟知：云南省昭通市鲁甸县；又一次地震让社会关注：震级6.5，震源深度12千米。

这是一个令人心碎的场景：大地震颤，山石崩溅，一栋栋房屋骤然倒下，一座座桥梁顷刻坍塌，一个个生命瞬间消失。处处断壁残垣，瓦砾遍地。

这是一组令人揪心的数字：截至8月8日，地震已造成617人死亡，112人失踪，3143人受伤，数万户房屋倒塌或严重损坏。

这是一个令人心痛的画面：父亲一双伤痕累累的手，抱着刚从砖石掩埋中搜救出来的孩子。

面对突如其来的巨大灾难，中国又一次挺起坚强的脊梁。党中央、国务院果断决策、科学部署，以最快速度集结抗震救灾力量，科学、高效、有序组织开展了抗震救灾各项工作。

面对突如其来的巨大灾难，中华民族再一次显示出万众一心、同舟共济的强大合力。无数身影日夜奋战在抗震救灾第一线，废墟上的迷彩服、山脚下的白大褂、险境中的救援服，交织出一道道生命的彩虹。

——我们仿佛听到了总书记临危不惧、指挥若定、铿锵有力的声音：把救人放在第一位！

——我们亲眼见证了总理以行动诠释着责任与担当和对人民的深情：徒步5公里进入震中鲁甸县龙头山镇。

——我们积极参与了被万千网民转发、跟帖的“寻找谢樵”的呼唤，以表达对人民子弟兵的崇高敬意。

——我们切实领略到千里大驰援、生命大营救的宏大场面和爱心大奉献的感人场景。

——我们切身感受到以人为本、执政为民的理念再次弘扬光大。

鲁甸抗震救灾呈现出更迅速、更高效、更科学的新特点，为克服一切艰难险阻，夺取抗震救灾工作全面胜利奠定了扎实根基。

目前，近23万灾民已得到了妥善安置，确保有饭吃、有衣穿、有安全住所、有干净水喝、有病可医治。灾民情绪稳定，灾区秩序井然，大灾之后无大疫。抗震救灾取得阶段性成果，实现了紧急转移安置期灾民生活救助和救灾物资全覆盖。

浴火重生，多难兴邦。自然灾害既是严峻的挑战和痛苦的磨难，也是生动的课堂和鲜活的教材，我们从中可以得到很多有益的启示，可以进行深刻的反思，从而进一步加深对救灾减灾防灾重要性的认识，不断完善体制机制，最大限度地减少灾害带来的损失。

启示一只有秉持生命至上的执政理念才能凝聚起抗震救灾的强大力量

生命至上是我国政府永恒的执政理念。“没有什么比生命更重要”，不放弃拯救生命的任何努力，最大限度减少灾害造成的损失，政府应对灾难的态度、情怀、担当，激发了凝心聚力、共克时艰的团结精神，凝聚了无坚不摧战胜灾难的力量。无论自然条件如何恶劣、物资运输如何困难、施救代价多么巨大，在党中央、国务院的坚强领导下，营救生命、保障民生的战斗始终在迅疾而有序地进行，谱写了一曲撼天动地、气壮山河的生命乐章。

生命至上——乌蒙山连着中南海

地震发生后，党中央、国务院高度重视，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平第一时间作出重要指示，要求把救人放在第一位，努力减少人员伤亡，妥善做好群众安置工作。要求有关方面抓紧了解灾情，组织群众避险，全力投入抗震救灾。加强余震监测预报，密切防范次生灾害发生。习近平总书记还专门委托中共中央政治局委员、中央书记处书记、中央办公厅主任栗战书打电话给云南省委书记秦光荣，详细询问地震灾情，了解抗震救灾工作，要求全力组织开展抗震救灾，并向灾区群众表示亲切慰问。

4日一大早，中共中央政治局常委、国务院总理李克强代表党中央、国务院，代表习近平总书记，飞赴灾区现场指挥抗震救灾工作，看望慰问受灾群众。飞赴灾区的专机起飞后，李克强总理立即召开会议听取灾情汇报，研究部署救灾工作。他强调，必须确保受灾群众有饭吃、有干净水喝、有衣穿、有安全住所。到达鲁甸县后，道路断了，李克强总理踩着泥浆、瓦砾，徒步5公里进入震中龙头山镇。遇到抢送伤员的队伍，主动招呼随行人员让道，保证救援顺利进行。走进帐篷询问受灾群众有没有食物、有没有干净水喝，不断鼓励着每一个受灾群众，向灾区群众传递着信心和希望。6日17时，黄金救援72小时刚过，李克强总理又专门打电话给省委书记秦光荣，对抗震救灾进一步提出要求：“不到最后一刻决不放弃，确保生命不息救援不止！”

地震发生后，中央其他领导人对受灾地区也给予极大关注。

生命至上——民政人与受灾群众在一起

救灾是民政部门的职能，大灾面前，民政人心系灾区，情牵灾民，全力以赴，不辱使命。

地震发生后，民政部紧急启动国家救灾应急响应，第一时间启动快速评估，及时准确发布灾情及救灾工作开展情况，紧急调拨中央救灾储备物资。

8月4日上午，民政部部长李立国主持召开专题会议，学习传达习近平总书记、李克强总理等中央领导同志重要批示精神，进一步部署安排鲁甸地震抗震救灾工作。李立国部长要求，部机关要与地方救灾指挥机构保持联系、加强指导和支持。要把救人和救治伤员放在首位，抓紧对灾区遭受破坏的道路、电力、供水等基础设施抢修保通。监测余震，防范滑坡、泥石流等次生灾害的发生，避免发生更大的人员伤害。

8月4日上午，遵照党中央、国务院领导同志的重要指示精神，国家减灾委秘书长、民政部副部长姜力率民政部、发展改革委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、卫生计生委、地震局等9部门组成的国务院工作组奔赴鲁甸灾区查看灾情，慰问受灾群众，指导开展抗震救灾工作。

云南省各级民政部门迅速有序投入救灾工作，第一时间启动Ⅰ级救灾应急响应，第一时间紧急部署抗震救灾，第一时间深入灾区，第一时间勘查灾情，第一时间调运救灾物资，第一时间统计上报灾情，第一时间做好受灾群众转移和生活安排，第一时间组织开展救灾捐赠工作，第一时间积极引导社会组织有序参与救灾。仅仅几个小时，食物、帐篷等第一批救灾物资就已经送到灾区。

“一切为了灾区人民”，已成为民政人的共同意志和自觉行动。地震发生后，云南省民政厅领导分别率领工作组赶赴灾区，指导做好灾情核查统计、受灾群众转移安置等抗震救灾工作；民政厅机关各处室紧密协作，有条不紊开展工作；灾区民政干部职工更是废寝忘食，日夜奋战在抗震救灾第一线，声音嘶哑了，眼睛红肿了，仍坚持战斗。以下数字足以说明民政人的履职尽责、忘我工作、无私奉献和艰辛付出。截至8月11日18时，民政厅共向灾区调运7.17万顶帐篷、1万盏应急灯、1200件彩条布、3.95万床棉被、6.6万件大衣、2.5万套衣服、2万张折叠床、1万条睡袋、5000套折叠桌凳等救灾物资。共发放帐篷4.41万顶、棉被5.08万床、衣服9.1万件、折叠床1.84万张、大米983.6吨、矿泉水15.02万件等物资。紧急转移安置受灾群众22.97万人，实现了紧急转移安置期灾民生活救助和救灾物资全覆盖，做到了“五有”：受灾群众有饭吃、有干净水喝、有衣穿、有安全临时住所、有病得到及时救治。

民政人用最有力的行动，忠实践行了“以民为本、为民解困、为民服务”的工作宗旨，为灾区人民撑起了一片蓝天。

生命至上——云南省委书记、省长坐镇灾区7天7夜

在全国党政军民和社会各界的大力驰援下，云南省委、省政府团结带领全省人民，万众一心，科学施救，全力以赴做好生命救援、伤员救治、灾区群众临时安置等工作。第一时间启动应急预案，成立云南抗震救灾领导小组和鲁甸抗震救灾指挥部，向全省发出抗震救灾总动员令。第一时间成立抗震救灾、医疗救护、查灾核灾、震情监测等工作组，党委、政府相关领导和武警、公安、医疗救援队伍等紧急赶赴灾区。省委书记秦光荣、省长李纪恒冒着余震、暴雨、落石、泥石流的危险，连夜赶赴灾区，7天7夜坐镇灾区，现场指挥抗震救灾工作。8月3日下午17时许，李纪恒省长抵达昭通后，立即前往震中鲁甸县龙头山镇，在离龙头山镇还有4～5公里处因道路塌方弃车步行抵达震中。23时5分，秦光荣书记率领工作组抵达昭通机场，迅即赶往灾区指导抗震救灾工作。随后抵达鲁甸县人民医院，看望受伤群众，并要求医院尽快救治伤员。

生命至上——各级党组织和政府发挥着领导核心作用

面对突如其来的特大地震灾害，党组织和党员干部毫不畏惧和退缩，在危难关头勇当抗震救灾的先锋队和灾区群众的主心骨，努力把灾害带来的损失降到最低。“要始终站在抗震救灾第一线，把抗震救灾工作作为践行党的群众路线的最大实践，站好先锋岗、争当排头兵……”危急时刻，鲁甸县委发出《致全县党组织和共产党员的公开信》，并迅速发动基层党组织904个、党员12536人投入抗灾一线；巧家县发动基层党组织1680个、党员9600人，及时组织灾情排查，转移安置受灾群众；灰街子临时党支部及时组织1500余名党员群众开展抗震救灾物资分发、搭建帐篷和食堂、遇难群众善后处理、安置点管理、受灾情况核实和信息收集等工作。

生命至上——广大党员干部起到了先锋模范作用

一个党员一面旗。灾难面前，党员干部第一时间挺身而出，冲锋在前，将群众的生命与财产安全放在首位，让鲜红的党旗插在最艰险的地方。灾难面前，广大党员干部努力践行党的群众路线教育实践活动，用实际行动诠释着对人民群众的无限忠诚、坚定的担当和责任，在抗震救灾中起到了先锋模范作用。

有这样一位党员干部：龙头山镇龙泉社区党总支书记唐正云——在地震中痛失8位亲人，为了安置受灾群众，他没顾得上去看逝去亲人最后一眼。每当听到受灾群众诉说失去亲人的痛楚，他只能背过身去偷偷抹一抹眼泪。

还有这样一位党员干部：曲靖市会泽县江边村党总支书记、村委会主任李立安——自家房屋全部倒塌，但他没有先去抢救自己的家人，而是立即打电话给11个村民小组长，挨家逐户清点人数，排查人员伤亡情况，组织救援。

更有这样一位党员干部：巧家县包谷垴乡红石岩村冷家坡社小组长周清顺——带领村民抗震自救，连续工作三天没有合眼。因自家房屋倒塌，降压药被掩埋，5天没有吃药，脑溢血复发抢救无效，8日凌晨去世，年仅43岁。

这样的党员干部还有很多很多——他们坚持人民利益高于一切，急人民群众之所急，解人民群众之所难，是人民群众的主心骨，以感人的举动践行着党旗下的庄严誓言。

启示二只有坚持握指成拳的应对机制才能创造抗震救灾的 “中国经验”

在灾后72小时内黄金救援期，抢险救援人员从废墟中搜救出被掩埋群众600余人，22.97万人紧急转移安置。收治伤员2993人次，其中出动直升机267架次，使209名重伤员得到及时转移救治。中国在紧急情况下表现出强大的应对能力，充分彰显出中国特色社会主义政治制度优势。

握指成拳——救援流程更为成熟

地震发生后，党中央与灾区人民同呼吸、共命运、心连心，统一领导、统一指挥、统一部署，第一时间调动一切必要资源，人民解放军、武警官兵、数不清的抢险救灾队伍和志愿者从全国各地赶往抗震救灾第一线，各种物资源源不断运往灾区。从积极抢救生命到及时提供电力，从确保应急通信到医疗保障到位，从指导开展自救到资源调配，一幕幕有序场景一气呵成。

握指成拳——中央各部门全力支援

地震发生后，国务院工作组积极统筹协调，根据救灾需要不断增加调派救援队伍、医疗专家、机械装备和物资药品，支持协助地方抓紧做好抗震救灾各项工作。

民政部紧急启动应急机制，根据灾情发展，将国家救灾应急响应等级提升至Ⅰ级，迅速组织开展灾害损失快速评估，紧急调拨帐篷、棉被、棉大衣等灾区急需的救灾物资。

交通运输部专门成立公路交通抗灾救灾工作领导小组，紧急下拨1000万元抢通保通资金，迅速协调武警交通部队专业救援力量，重点抢通了救灾生命线的两处关键点。

水利部在震后立即安排水利抗震救灾和次生灾害防御工作，同时派出工作组和专家组协调指导当地开展水利设施震损情况排查，对震损水库进行紧急处置。同时，对堰塞湖现场查勘，实现水情信息逐小时报送，制定堰塞湖应急排险处置方案。

国家卫生计生委迅速启动地震灾害卫生应急响应，从地方抽调医疗队支援灾区。震后72小时内即实现了受灾乡、村防疫工作全覆盖。共有1600余名医疗卫生人员在灾区开展工作，灾区无传染病疫情和突发公共卫生事件发生。

中国地震局立即启动地震应急响应，迅速完成地震参数测定，第一时间发布震情。组织国家地震灾害紧急救援队100人赶赴灾区执行搜救任务，同时紧急派出200余人的地震现场应急队，做好余震监测、震情趋势判定、灾害调查评估等工作。

工业和信息化部组织人员赶赴现场指挥通信恢复，并调集6台大型卫星通信车为党政救灾重要部门指挥通信提供保障。

握指成拳——军地联合有效衔接

地震发生后，云南省第一时间启动了军地联合救灾机制，军地双方指挥体系紧紧地对接在一起。军地双方联合指挥，联署办公，在第一时间内互相通报救灾动态，共同商讨救灾计划和办法，切实解决急需解决的棘手问题。执行救灾任务的部队和受灾的县、区、乡镇政府领导随时沟通，真正做到军民一条心、同下一盘棋、扭成一股劲。正如成都军区鲁甸抗震救灾前进指挥所指挥长、成都军区副司令员石香元所言：“在此次抗震救灾中，救灾部队通过与地方党委、政府紧密合作，精心统筹各军兵种救援力量，使抗震救灾效率得到大幅提升。”

灾情发生后，人民解放军和武警部队坚决贯彻落实习近平主席重要指示，闻令而动，紧急出征，昼夜兼程，挺进灾区。30多个小时内，来自成都军区、北京军区、空军、二炮和武警部队的近万名官兵全部到达3个重灾县13个重灾乡镇，全力展开生命搜救和转移伤员工作。他们冒着山体滑坡、岩石滚落的危险，争分夺秒搜救群众，竭尽全力救治伤员；他们不畏艰险，勇挑重担，奋力开辟生命通道；他们不怕疲劳，不分昼夜，连续作战，快速抢运救灾物资。

历史不会忘记这样的画面：一个个在塌楼中艰难接近生命的身影，一双双托举担架送伤员上车的大手，一张张疲极困极酣睡在乱石中的憔悴容颜……

人民不会忘记这样的感动：哪里有困难，哪里有危险，哪里就有部队官兵的身影；哪里有呼唤，哪里有需要，哪里就有部队官兵奋不顾身的壮举。

握指成拳——中华民族再次展现大爱无疆

“一方有难、八方支援”。山崩地裂，撼不动党和人民的团结一心；桥断路毁，挡不住全国人民的同舟共济。举全国之力支援抗震救灾，社会主义制度的优越性闪烁出耀眼的光芒。举国上下，许多组织、企业纷纷慷慨解囊，为抗震救灾工作提供帮助；举国上下，不分男女老幼，不管南北西东，许多人踊跃向灾区捐款捐物、为灾民祈祷祝福；举国上下，56个民族的兄弟姐妹都在用自己的方式为受灾群众尽力提供帮助……感人的行为数不胜数，感人的故事接续上演：81岁高龄的退休干部朱远政捐献5000元现金，山东省枣庄市农民曹栋宜捐款3000元，内蒙古阿拉善右旗82岁高龄的老党员、老民警荣治芳步行3公里委托党组织将500元爱心捐款交给云南鲁甸地震灾区；数千位回族同胞来到昭通市元宝体育馆广场当场捐款21万余元现金；有“切糕王子”之称的新疆小伙阿迪力·买买提吐热带着重达5吨、价值50万元的切糕来到鲁甸地震震中龙头山镇，千里之外送来温暖。截至9月1日17时，云南省级共接收昭通鲁甸“8·3”地震捐款70695.34万元。

启示三只有提高专业化水平才能保障抗震救灾更科学、更高效、更有力

抗震救灾是一项涉及面极为广泛、任务极其艰巨繁重的系统工程，最高效的是专业救援。六年前，我们目睹了汶川地震的悲壮，对专业救援力量充满热切的渴望。六年后，我们发现，一批具备良好的救援知识、掌握先进的救援技能的救援队伍被锻造出来。在鲁甸地震中，从人员搜救到医疗救治，从受灾群众安置到基础设施抢修，抗灾救援行动都表现得更臻专业，从而保障了抗震救灾更科学、更高效、更有力。

专业化——更注重使用专业人才

鲁甸地震发生后，各种专业救援力量迅速聚集，发挥了强大威力。救灾抢险队伍、医疗卫生系统、环境监测人员、心理干预专家有序进驻灾区，90多位专业技术人员覆盖整个灾区422个抽样点。武警黄金部队派出的107名救灾人员，85%是地质专业的人才，均参与过多次地质灾害应急救援培训、警地救灾联训联演，绝大多数参与过云南省及周边省市地质灾害应急救援，专业涵盖水文地质、工程地质、构造地质、定向爆破、遥感测绘等多个领域。

专业化——更注重使用专业部队

与前几次救灾行动相比，这次救灾更注重使用专业部队，以发挥其在抢救生命和保障救灾上其他队伍无法替代的作用。“地震发生后，多支曾多次参加抗震救灾救援的专业队伍第一时间投入灾区。”成都军区政治部副主任梁冬春如此说。震后10分钟，陆军第14集团军派出某旅地震应急救援队115人，专业救援车辆10台，携带生命探测仪、照明、挖掘等全套应急救援装备，向地震灾区进发，次日凌晨到达震中龙头山镇。由陆军第38集团军组成的国家地震救援队携带8条搜救犬和大量专业器材装备远程从北京乘专机到达震中。

专业化——更注重救援的专业性

“消防官兵在搜寻确定被困人员时，采用生命探测仪、搜救犬等多种方法快速定位，在不同的现场环境运用不同的搜救技术手段。发现被埋压的受伤人员不会贸然救出，而是由随队医生进行专业的急救处理后，再按程序搬运、转运伤员，医疗监督与现场急救始终贯穿救援全过程，避免了对被困人员造成二次伤害，大大提升了他们的生还率，降低了致残率，体现了科学施救理念和专业化救援水平。”曾多次参加大型地震救援实战经验丰富的公安部消防局作战专家如此说。

专业化——更注重运用详实数据

8月6日，武警黄金地质灾害调查队专项课题组，成功绘制了鲁甸震区首张地质灾害排查评估地图。地图覆盖面积达95平方公里，详细标识了可能发生的次生灾害信息，为合理分配救援力量、确定救灾重点、选择救援路线和灾后重建选址提供了重要参考。工程师杨坤介绍，为准确及时获取相关数据，他们在信号复杂的环境中操作无人机近10小时，起降作业35次，累计航拍视频资料200余分钟。他们还组成10个地灾调查组，对11个自然村进行了实地踏勘。对可能发生的严重次生灾害进行了现场观察监控、数据记录、等级评定，收集了大量关于地质灾害类型、分布范围、规模形态等方面的资料。

专业化——更注重使用高科技装备和先进技术

鲁甸抗震救灾得到先进技术和高科技装备的有力支撑。正是这些先进的技术和装备发挥了重要的作用，才使救灾专业化水平有了很大的提升，才使我们有了与时间赛跑的勇气和高效救灾的底气，才有了被困群众的转危为安，堰塞湖的化险为夷。四旋翼无人机、全站仪、三维激光扫描成像系统、泥石流监测预警系统、生命探测仪、裂缝检测仪等高精尖的专业仪器大量运用；武警部队首次运用四旋翼无人机，对灾区全貌及救援实况进行俯瞰拍摄，多次传回灾区航拍影像资料，为合理分配力量、确定救灾重点、选择救援路线、畅通指挥系统、搜救转移受灾群众提供了高效准确的信息参考；武警黄金部队首次使用了三维建模技术，快速生成电子沙盘，实现了地质灾害信息第一时间三维可视化；地震部门首次大范围搭建地震现场指挥调度平台，使救援力量调度更加精准有序；具有专业检测能力的防疫车直接到灾区现场开展工作，使得监测手段和检测能力明显提高……

启示四只有加强联动协作才能充分发挥民间公益救援力量在抗震救灾中的独特作用

启在示一四次次抗震救灾过程中，越来越多的志愿者参与到民间救援当中，志愿服务已由最初的个体行为发展为各种专业化的民间公益救援组织，在抗震救灾中发挥着独特的作用。在鲁甸抗震救灾中，民间公益救援组织不但应急响应更加迅速，而且越来越多的组织更具协作意识，救援分工更加细致，与政府之间的合作更加顺畅，彼此之间的联动协作更加多样，从而使民间救灾更具多层次、多领域和高效率，民间公益救援力量在抗震救灾中的独特作用达到了一个新高度。

联动协作——有效开展救援工作的倡议书频频发出

8月5日，中国志愿服务联合会发出倡议书，倡议全国志愿服务组织和志愿者积极有序参与抗震救灾和灾后重建志愿服务，大力弘扬“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神，积极组织志愿者参加物资发放、伤员转运、义务献血、捐款捐物、心理疏导等志愿服务活动。这是中国志愿服务联合会成立以来首次向全国发出抗震救灾志愿服务动员令。

8月5日，包括壹基金在内的20家民间公益组织发起成立了鲁甸救灾联合协同平台并发布倡议书：“做到遵纪守法，信息互通，资源共享，互助协同，在当地党委、政府的统一部署下有序高效投入抗震救灾。发起机构承诺不以本平台名义筹集资源。”

中国青基会、妇基会、中国扶贫基金会、深圳壹基金、爱德基金会等7家大头基金会也联合倡议：参与救灾的各类社会组织以灾区群众需求为本，结合自身专长合理安排资源，加强与当地政府合作，积极参与紧急救援。同时还呼吁要完善基金会之间以及基金会与其他社会组织间的协同机制，做好志愿者服务与管理工作，实现在信息分享、物资调度、人员协作等方面的有机融通。

联动协作——政府搭建救灾平台提供协调服务

为了对参与救灾的民间资源进行有效的整合利用，保障社会组织与其他部门在救灾应急中的沟通协调顺畅，8月7日，云南省民政厅建立了“社会组织救援服务平台”，通过发布灾区需求信息和社会组织为灾区提供服务信息，完成信息对接，为支援灾区的社会组织提供协调服务，实现信息和资源的共享。平台在成立后第一时间就抽调核心社会组织20多名工作人员，投入了紧张有序的工作。平台开通了热线电话、官网、微博、微信公众号及17个公共媒体信息发布渠道，共接受186个社会组织报备，受到社会各界的广泛关注。“云南社会组织救援服务平台”的效果已初显。截至8月12日18时，平台共发布信息372条，接听捐赠电话532通，均与接收捐赠机构进行了对接；核实灾区需求信息75条，帮助65条需求信息与援助成功对接；协助中国社会福利基金会、壹基金等21个社会组织对灾区进行救援。

联动协作——多个民间协作平台应运而生

在鲁甸地震救援中，民间组织的合作意识在加强，不少组织自发有序地组合，多个民间协作平台应运而生。

今年4月，由中国扶贫基金会发起，蓝天救援队等国内外29家公益组织共同组建的“人道救援网络”在这次地震救援中崭露头角。

8月4日，中国扶贫基金会联合多家NGO在灾区建立了第一个实体民间救灾协作营——鲁甸原点大本营，为更多救灾团队提供食宿及信息服务，所有救灾伙伴都可在此统一办公。基金会设立指挥部，分组明确，分批过来的成员组织和志愿者可编入分组，有序开展救援。

中国扶贫基金会还提出“鲁甸公益同行”计划，分别针对灾后紧急救援、过渡安置及灾后重建三阶段，开展社区救援、陪伴及发展计划，为公益伙伴提供资金、资源，系统性、专业化的支持NGO参与灾害救援行动。

8月5日，河北张家口天行健救援队、华夏救灾基金等20家民间公益组织发起成立“民间公益组织鲁甸救灾联合协同平台”。

8月6日，友成企业家扶贫基金会以支持公益组织和志愿者为核心的“援动力·公益组织灾区工作站”在鲁甸县火德红镇成立，为公益组织在灾区一线工作提供4顶多功能帐篷及139种配套设施，满足包括生活保障必需品、应急装备、办公设备、专业技术等一线救灾需求，为3～4人的灾区公益组织团队提供3个月的工作生活场所。首日，合作方滴水公益就接收了26位志愿者入驻。

卓明灾害信息咨询中心，自鲁甸地震发生之日起，每天在第一时间搜集、核证并更新、发布前线救灾信息。纷杂信息在其被称为救灾地图的电子图上变得简单而可视，哪里只允许小型车通过，哪里可能会出现滑坡急需评估，哪里需要志愿者协助、物资发放情况等信息，地图上一目了然。点击每一个信息点，就可看到这个位置的需求和情况。信息的准确与高效，使之成为打通前后方民间资源互动的一只引人瞩目的“信息鸟”。

反思如何建设低风险高恢复力的社会

每一次灾难，都能促使我们更好地认清现实、发现问题，进而转化为敢于直面现实的勇气和解决问题的动力。回想重灾区曾经的满目疮痍，空前惨烈，我们在哀悼死者和帮助幸存者的同时，还需直面大自然给人类造成的劫难，反思我们应对灾害存在的问题和不足，进一步提高综合防灾减灾能力和水平，继承和弘扬中华民族伟大的抗震救灾精神。虽然鲁甸地震的抢险救援阶段已经过去，应急响应和救灾工作取得了很大成效，但也不可避免地存在一些需要引起高度重视的问题，需要我们拿出更大的耐心和勇气，反思地震带给我们的经验和教训。

2013年4月23日，习近平总书记在中共中央政治局常务委员会会议上指出“我们的前进道路不可能一帆风顺，一定会遇到这样那样的风险和挑战”，他强调“多难兴邦”“艰难困苦，玉汝于成”。2014年8月29日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，全面部署云南鲁甸地震抗震救灾和灾后恢复重建工作，会议要求“借鉴汶川、玉树、芦山地震灾后恢复重建的成功经验，科学有序统筹做好灾后过渡性安置和恢复重建各项工作”。会议强调“坚持以人为本、尊重自然、统筹兼顾、立足当前、着眼长远的基本要求，发扬自力更生、艰苦奋斗精神，创新体制机制，把恢复重建与生态修复、城镇化建设、新农村建设有机结合起来，实施防震安居工程和农村危房改造。”

贯彻中央精神，反思鲁甸地震问题和经验，很多人可能会问，灾害伤亡为何会如此惨重？如果对灾区进行更多的了解，就会发现，鲁甸震区多为无抗震设计的砖木、土木结构房屋，地貌复杂，灾害隐患多，人口稠密，经济落后……鲁甸地震暴露的问题，是住房抗震标准的问题，是防灾减灾意识的问题，是灾害预防和减灾的问题，是综合灾害风险治理存在的问题，也是中国政治、经济、社会、文化、生态均衡发展的问题。反思鲁甸地震，不能不思考如何进一步规范我国综合防灾减灾管理，如何加强频发灾害应对能力，如何降低灾害风险水平，如何建设一个低脆弱性、低风险、强应对、高恢复力的社会。

提高建筑质量是基础

如果在设计建造中忽略防灾减灾因素，原本保护我们的房屋有可能成为灾害中的生命杀手！在这次地震中，受灾严重的鲁甸县、巧家县和会泽县等地区砖木、土木结构房屋比例高达80%以上，抗震能力很弱。历次灾害调查表明，地震灾害所造成的经济损失和人员伤亡主要来源于建构筑物和工程设施的破坏、倒塌以及由此引发的次生灾害。

很多人都不会忘记发生在1976年的唐山大地震，24万生命瞬间消失。那是新中国最严重的自然灾害之一，建筑物倒塌是导致人员伤亡的最重要原因。唐山的很多建筑是1949年前建造的，不具有抗震性能。一些基础设施，如医院、水站、通信设施、电力设施和消防设施等，也大多没有采取抗震措施。这样的客观事实，导致唐山97.24%的民房倒塌，几乎所有的公共建筑、公共设施和基础设施被毁坏，大量人员因建筑倒塌死亡。30多年过去了，虽然各级政府部门和一些专家学者对唐山地震进行了不同程度的反思，做了很多工作，但对其中的教训，并没足够重视到采取实际行动的程度，也没有具体有效的措施和投入来增强高风险地区应对大灾的能力。

“杀人的不是地震而是建筑”，地震专家常说。据地震专家对历次地震的分析显示，地震中人员伤亡总数的95%是由房屋及建筑体倒塌造成的，只要房屋在地震中不被破坏、少被破坏，伤亡人数一定会少很多，损失程度也会减小很多。

提高建筑物抗震性能可以极大地减少地震造成的人员死亡。在美国，目前有95%的居民居住在木结构的房子中。木结构房子韧性大，且因箱式结构将力均分，自身结构轻，又有很强的弹性恢复性，对于瞬间冲击荷载和周期性疲劳破坏有很强的抵抗能力，可由自身的弹性复位而不至于发生倒塌。所以，美国发生地震造成的死亡人数很少。日本是一个地震频发的国家，全球10%的地震均发生在日本及其周边地区。然而，地震并没有给日本带来巨大人员伤亡等损失。2003年9月26日，日本北海道地区发生里氏8级地震，绝大部分建筑保持完好，只造成1人死亡、2人失踪和500余人受伤。因为早在1923年关东大地震之后，日本就制定法律，要求建造房屋时必须计算防震程度。1995年，日本颁布了建筑防震标准——《建筑基准法》，进一步规范了高层建筑的设防标准和等级。智利是世界上发生地震最频繁、也是最强烈的国家之一。智利早在1940年就颁布了建筑物抗震设计规范，并将不符合规范的建筑强行拆除。而那时，智利并不是“财大气粗”的经济发达国家，由于智利政府高度重视抗震减灾工作，推进力度非常之大，即使发生地震，符合抗震设计规范的房屋也不会轻易倒塌，所以，智利地震造成死亡人数很少：1985年，智利首都圣地亚哥发生8级大地震，死亡仅177人；1995年，安托法加斯塔发生8级大地震，死亡仅3人；2005年，塔拉帕卡地区发生7.8级大地震，仅11人死亡；2007年，安托法加斯塔地区发生7.7级地震，仅2人死亡。

对我国防震减灾工作来讲，为避免建筑倒塌造成的人员和财产损失，第一，提高公共建筑抗灾性能。要完善建筑物的设计、施工和建筑方法，增强建筑物抗震性能。要开展对学校、医院和体育馆等大型公共建筑的鉴定和加固工作。要继续开展公共设施和中小学校舍加固改造工作，全面提高中小学校舍的综合防灾能力。第二，提升城乡房屋抗灾能力。结合城中村改造、农居改造、危房改造等工作，提高城乡住房建筑的抗震、抗风、防涝能力，采取必要的抗震加固措施。第三，加快法律法规建设步伐。进一步完善城乡建设防灾减灾法律、法规与技术标准体系。针对城乡防灾减灾的监督管理内容，加大监管力度，强化工程质量安全监管和城乡规划监察。第四，加强规范标准的监督执行。住建部在“十二五”规划中明确指出，在“十二五”期间，100%按照《建筑工程抗震设防分类标准》及相关规范进行抗灾设计和建设，“城市市政公用设施抗灾设防率达到100%，发达地区镇（乡）、村市政公用设施抗灾设防率达到100%”。这些目标达到之后，将会极大地减少建筑倒塌造成的人员伤亡。

增强减灾意识是关键

反思鲁甸地震，公众减灾意识比较薄弱、逃生避险技能比较缺乏、自救互救能力有限等问题比较突出。

自从2008年汶川地震以后，我国在加强公众减灾防灾意识以及减灾宣传教育等方面做了大量的工作。全国“防灾减灾日”等各项活动的开展，进一步增强了全社会对防灾减灾重要性的认识，大力营造了浓厚的防灾减灾社会氛围，全面促进了公众防灾减灾意识的提高。但是，我国广大群众防灾减灾和自救互救能力还需进一步提高，公众防灾减灾宣传教育有待加强。从1976年唐山大地震后数亿人惊恐不安地露宿街头，到2011年日本“3·11”大地震后听信谣言抢购食盐，都反映了公众缺乏应对灾害问题的思想准备。

而日本“3·11”地震发生后，虽然东京亦陷入交通瘫痪、通讯不畅的境地，市中心392万人成为“归宅困难者”，但由于日常防灾训练、教育和灾害应急预案演练做得比较充分，使民众面对灾害有条不紊、训练有素，并未出现明显混乱的局面。日本早将防灾教育列入国民小学生教育课程，出版专门教材，并充分考虑不同年龄段学生的心理、生理特点，体现趣味性和知识性，按照年级变化教材内容。日本经常模拟地震、火灾、海啸、抢劫、枪击等天灾人祸发生，提高抗灾救灾、自护自救和处理突发事件的能力。很多公司的员工办公桌下和公民家庭都预备了“防灾应急箱”，这种“防灾应急箱”能最大限度地延长幸存人员等待救援的时间。

有一个故事说明了防灾减灾教育和提高减灾意识的重要性。2004年印度洋发生地震海啸，一位英国小姑娘蒂莉·史密斯，正在泰国普吉的海滩上玩耍。她发觉潮水突然退了下去，便利用在课堂上所学到的知识，判断是海啸来袭的危险预兆，就告诉了妈妈，将海滩所有游客及时疏散到了安全地区，挽救了上百人的生命。

所以，应改进完善我国的防灾减灾宣传教育、意识培养、能力训练，不断提升群众的防灾减灾意识，强化家庭、社区、企业的防灾减灾能力，提高群众的减灾能力。第一，需要制定相关制度，设置专项资金用于增强公众灾害风险意识和自救能力。第二，建立一个能够保证灾害管理需求的、规模适度的培训体系。第三，通过开展提高公众灾害风险意识和避灾能力的活动，推动安全文化的创建，保证社会公众有较丰富的灾害知识，能够有效应对灾难，学会在灾难中生存。

加强社会参与是重点

国内外地震的经验教训告诉我们，在地震中能够生还的人95%以上是要靠自救互救的。相关专家说，第一时间的自救互救是挽救生命最宝贵的时刻。从唐山大地震统计资料得知，地震后半小时内救出的被埋压人员生存率可达95%，24小时内救活率为81%，48小时内救活率为53%。地震后及时组织自救、互救是非常重要的，对埋压者来说，时间就是生命。1995年1月17日，日本阪神大地震中，倒塌的房屋达104万多栋，被压在倒塌的房屋和火灾中的受害者有几十万人，但是最后这场火灾和地震的死亡人数只有7000多人。对幸存的几十万人统计，34.9%是自救出来的，60%是亲朋和邻居救出来的，2.6%是过路人救出来的，也就是说自救和互救的合计高达97.5%。这充分说明，社区自救互救起了很大作用。

目前，我国防灾减灾社会参与还存在许多问题，一是以减灾救灾为己任的社会组织极不发达，资源动员能力非常有限，即使是一些参与灾害治理如灾害救援的社会组织，也远未真正发育成熟，很难形成广泛动员。二是市场机制未能够发挥应有的作用。在国家防灾减灾与灾害补偿体系中，保险公司的重要性还没有发挥出来，对灾害损失特别是重大灾害损失的补偿往往只具有象征性意义。因此，我国急切需要创新综合防灾减灾机构，真正发挥社会广泛参与的积极作用。第一，要为社会参与提供广阔平台。要把功夫下在政策制定、氛围营造和建立激励机制上来，建立健全社会动员机制，充分激发社会组织的参与热情，引导发展减灾救灾志愿服务。第二，尽快建立防灾减灾政府购买服务机制，利用公共资源吸引社会力量参与防灾减灾。如防灾减灾宣传、教育与培训，以及防灾、抗灾、救灾物资储备乃至于消防、安全管理服务等，都可以通过政府购买服务的方式来获得，这样既放大了政府的防灾减灾资源效益，也为社会参与防灾减灾服务提供了途径与有利条件。第三，建立综合防灾减灾利益诱导机制。如改变政府只考虑灾后救援与重建投入而忽略平时社会参与的传统，制定优惠的税收政策或增加专项预算投入，为社会组织参与灾害治理提供相应的财力支持，特别是扶持枢纽型灾害社会组织、社区组织发展；同时，建立荣誉激励机制、奖惩机制等，以增强社会参与防灾减灾的内在动力。第四，建立政府与市场的联动机制。包括强化劳动监察与安全生产监管，落实企业防灾减灾责任制，建立巨灾保险制度，完善农业政策保险等。第五，在全国开展社区灾害风险管理和社区灾害预防活动。这样将会使灾害风险管理发生转变，让人们不再认为只有政府是灾害管理的责任主体，而是意识到社会公众、企业和社区也是灾害管理的参与者。社区风险管理的主要目的是在一个较长的时期内，减少脆弱性，增强应对自然灾害的能力。随着民间财富不断积累，社会组织持续发展，慈善团体大量涌现，志愿活动方兴未艾，各界参与减灾救灾的热情日益高涨，我们要抓住这一契机，因势利导，通过宣传发动、政策驱动、政府推动、搭建平台等多措并举，加快政府主导力量和社会参与力量的大联合大汇聚。

社会保险是必要的补充

鲁甸地震发生后，巨灾保险能否在灾后发挥保障作用再一次引起人们的关注。尽管鲁甸地震后各家保险公司纷纷积极开展理赔工作，但在目前巨灾险没有普及的情况下，保险补偿杯水车薪。

在工业化国家，保险业是应对灾害问题并实施风险管理的最为重要的机制，其作用不仅在于在组织灾害损失补偿中担当着主力军，而且通常利用自身经营风险的专业经验并通过提供防灾减损服务、支持社会化防灾减灾活动来促进整个社会的防灾减灾。然而，我国的保险业却发展滞后，2010年的保险深度仅相当于全球平均水平的55%，其中直接应对灾害损失补偿的非寿险（财产保险）更是只相当于全球平均水平的45%；同年我国的保险密度仅相当于全球平均水平的25%，其中非寿险只相当于全球平均水平的20%。正因为保险业落后，其对灾害损失的补偿也十分有限。例如，1998年我国发生特大洪灾，直接经济损失2484亿元，而保险补偿33.5亿元，仅占洪灾损失的1.3%；2008年我国南方发生冰雪灾害，直接经济损失1516.5亿元，保险补偿20亿元，占灾害损失的1.3%；2008年汶川地震损失8451亿元，保险补偿16.6亿元，只占地震损失的0.2%。与我国相比，全球灾害损失的保险补偿额度达到36%，其中巨灾损失补偿通常高达50%以上。例如，2005年美国卡特里娜飓风，保险赔款占直接经济损失的50%；2007年美国洪水造成直接经济损失20亿美元，保险补偿16亿美元，达到了损失的80%；2007年欧洲的雪灾有50%的损失获得了保险赔付。可见，保险业的不发达，极大地限制了我国综合防灾减灾实力的提升，亦不利于市场机制正常发挥作用。

然而，在应对灾害问题时，并非一般意义的商业保险便可以解决风险保险需求。对于风险巨大的巨型灾害与面广量大、经营成本高的农业灾害，商业保险公司通常并不乐意承保。因为保险公司是以追逐利润为目标的企业，它必须要考虑自身经济效益。因此，在主张大力发展商业保险业的同时，还特别需要建立专门的巨灾保险制度，并进一步完善现行的农业政策保险。

国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）已明确：建立健全灾害保险制度，充分发挥保险在灾害风险转移中的作用，拓宽灾害风险转移渠道，推动建立规范合理的灾害风险分担机制。要落实保险业在国家防灾减灾体系中生力军的作用，必须有制度的保障，现阶段巨灾保险和政策性保险制度的构建是核心。通过巨灾保险和政策性的保险制度，政府可以将一部分灾前防灾、灾后救助、重建工作和补偿职能“外化”给保险、再保险和资本市场，提高防灾减灾财政投入的效率。必须加快建立完善巨灾保险和政策性的保险制度，利用灾害保险、再保险和各种金融手段，提高灾害风险的转移能力，加强保险机制在防灾减灾投入中的主体性地位。

有关专家建议，我国巨灾保险制度建设应当遵循以下基本原则。首先是政府主导，市场运作。由政府主导进行顶层设计，确保机制的系统和完整，避免“碎片化”，全面导入市场机制，利用保险公司的资金、技术、网络和服务优势，确保制度科学和运行高效。其次是统分结合，试点先行。在中央层面建立全国巨灾保险基金和管理机构，负责全国巨灾保险制度的建设和管理，同时引导巨灾风险暴露相对严重的地区先行开展巨灾保险制度建设的试点。再次是以收定支，量力而行。在制度建设的初期应本着“低保障、广覆盖”的原则开展业务，同时，在基金总量控制的基础上开展业务，确保安全性和稳定性，并在不断积累的过程中扩大保障范围。

制定综合灾害风险战略是根本

在重塑新的防灾减灾理念时，中国数千年来防灾减灾的传统治理经验，计划经济时代的一些正确理念、有效做法应当予以重新审视和发掘。特别是传统理念、经验中具有互助性、文明性的部分应予以继承和发扬。重塑防灾减灾理念，特别需要与时俱进地把握时代发展背景与各种灾情的发展变化规律。经过30多年来的改革与发展，我国已经从一个发展不足、贫穷落后的农业国变成了一个跻身中等收入国家行列的新兴工业化国家。在这样的时代背景下，应摒弃“公共财产安全高于生命”“人定胜天”等旧理念，确立以人为本、安全第一，和谐相处、预防优先、综合治理的新理念。

政府和社会都应该转变观念，将工作重点从应急救灾转为减少灾害风险。减少灾害风险是一个长期艰苦的过程，很难收到立竿见影的效果，却是最基本最有效的策略。需要尽快制定灾害风险管理的综合策略。比如，灾害管理要纳入社会发展总体规划；城市规划要避开灾害隐患区域；卫星电话等应急装备，应该在各级政府和部门，特别是县一级配置，以保证受灾地区不被完全隔绝成为信息孤岛。

要适应人民群众生活水平正在从生存型向发展型升级的新变化，研究受灾群众从物质和精神层面上期待的更加人性化的灾害救助，一方面要切实保障好受灾群众的住、食、穿、医等基本生活，另一方面要兼顾更高层面上的精神抚慰和心理援助，实现受灾群众基本生活需求和多层次、多样化需求的有机统一。

要加强国家自然灾害综合风险管理，完善减轻灾害风险的措施，建立自然灾害风险转移分担机制，加快建立灾害调查评价体系。建立健全国家自然灾害评估体系，不断提高风险评估、应急评估、损失评估、社会影响评估和绩效评估水平，完善重特大自然灾害综合评估机制，提高灾害评估的科学化、标准化和规范化水平。

在全球气候变化和我国经济社会快速发展的背景下，我国综合防灾减灾工作需要进一步加强应对气候变化的防灾减灾战略研究，加强顶层设计，统筹考虑各类自然灾害和灾害过程各个阶段，综合运用各类资源和多种手段，努力推动防灾减灾与经济社会发展相协调、与城乡区域建设相结合、与应对气候变化相适应，全面加强综合防灾减灾能力建设，切实维护人民群众生命财产安全，有力保障经济社会全面协调可持续发展。