社会组织去行政化的挑战与应对

李 强

(中共广州市委党校 公共管理教研部 广东 广州 510070)

社会组织是指独立于党政体系和市场体系以外的各类组织形态。2006年党的十六届六中全会首次正式提出“社会组织”概念，用以规范此前诸多内涵类似却表述各异的称谓，如非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO)、民间组织、志愿者组织、第三部门等等，并确立了培育发展社会组织的重要意义。按照民政部的标准，当前合法登记注册的社会组织包括社会团体、民办非企业单位和基金会三种类型。尽管改革开放以来国家与社会的分离使得社会组织的生存发展空间不断拓展，经历了一个从无到有、成长壮大的历史过程，但是在旧体制作用下，行政力量干预始终是社会组织发展过程中不可忽视的因素，因而划清与行政权力的界限、实现去行政化成为转型时期我国社会组织改革的一大方向和目标。去行政化有助于推动社会组织回归其本质属性和功能定位，更好地扎根社会、服务公众，实现自身健康可持续发展的必然要求。

一、社会组织行政化的弊端

所谓社会组织的行政化，是指“社会组织在一定程度上被置于政府体系之内的现象，一方面表现为政府对社会组织的严格控制，另一方面表现为社会组织对政府的强烈依赖。”社会组织行政化趋势存在不少弊端，主要体现在以下三个方面:

(一)不利于社会组织保持其自主性

社会组织行政化易导致组织运作偏离固有社会属性，忽视公益或互益的目标，从根本上动摇组织存在与发展的基础。社会性是社会组织区别于其他类型组织的本质特征，体现为赖以存续和运作发展的资源来自社会、提供的产品或服务具有较强的利他或公益导向以及受到社会力量和公共部门的监督。行政化使得社会组织在一定程度上丧失了自主性和自治性，成为官方的辅助力量，并逐渐习惯于对自上而下行政命令的贯彻和落实，从而背离以社会、公众为中心的定位以及独立、自治的精神和宗旨。此外，过度行政化还导致许多社会组织将处理好与政府的关系作为首要任务，从而在一定程度上忽视了职责范围内的相关事务，造成本末倒置的局面，而且在履行相关职能、参与社会事务过程中容易形成行政思维，丧失原本应持的立场，制约其提供服务、反映诉求和规范行为等功能的有效发挥，最终影响社会自治的实现。

(二)不利于民意集中表达和群体利益反馈

社会组织行政化会阻塞社会问题自下而上传递和解决的通道。尽管国内社会组织数量庞大、类型多样，且处于不断变化之中，但主要是围绕慈善公益互益和争取权利这两条主线发展起来的，其中代表或维护不同社会群体尤其是弱势群体权利这一目标的实现需要社会组织将民众利益诉求和意志倾向反馈至政府，以获得政府相应的支持，从而实现官方与民众的间接互动。然而过度行政化使社会组织可能成为政府的附属机构，削弱了其作为民意向上传递和表达的载体功能，使其不能以平等的身份参与决策过程，更难代表多元化的民众立场向官方表达根据独立判断所得出的政策诉求。甚至，行政化了的社会组织可能选择将民众声音过滤，抑制不同意见的提出。当前绝大多数社会成员的利益诉求处于“个体化诉求”状态，即“只能依据个人的能力，而无法通过合法、有效的群体形式来展开利益诉求”。在这形势下，社会组织本应承担反映民众利益诉求的职责，但是行政化倾向大大限制了这一功能的发挥。

(三)不利于政府职能转变

社会组织行政化不仅不利于政府职能转变，而且还可能损害政府公信力。社会组织自身的制度健全和功能完善是政府职能转移的先决条件，然而社会组织行政色彩浓厚却使其成为“二政府”，在这种情况下很难有明确具体的标准判断政府职能转变是否彻底和到位，也不可能走出政府职能“体内循环”的困境，甚至还扩大了行政力量的控制范围，与改革初衷适得其反。此外，在转型时期社会组织发育不成熟、内部建设不完善的背景下，一旦行政化了的社会组织出现诸如资金使用不规范、不透明乃至公益腐败等问题，不但会造成其自身的信任危机，更容易招致公众对与社会组织关系密切的政府相关部门公信力的质疑。近年来，诸如中国红十字会、宋庆龄基金会等官办公益性社会组织纷纷陷入信任危机，严重损害了政府权威性，集中暴露了社会组织行政化的弊端。可见，政社不分增加了政府权威与合法性遭损害的风险，加快推进社会组织去行政化改革迫在眉睫。

二、当前社会组织去行政化改革面临的主要挑战

社会组织行政化是“在经济体制改革不到位、政治与行政体制改革缓慢推进的特定条件下形成的一种畸形的非常态现象”。无论是基于加强社会组织自身建设和功能发挥，还是从助力政府职能转移、深化行政体制改革的方面来看，去行政化都是必然选择。然而，当前社会组织去行政化改革面临不少困难和挑战。

(一)具有官方背景的社会组织数量庞大

目前，具有官方背景的社会组织数量庞大，所以去行政化改革波及范围广。按照政策规定在民政部门登记注册、具有合法地位的社会组织包括社会团体、民办非企业单位和基金会，尽管目前全国社会组织的数量已经超过50万个，但是其中很多都是官方发起的，例如广东省112个省级行业协会中有103个由政府倡议成立。官办社会组织在成立之初受到官方的大力支持并长期延续下来，同时也不可避免地经常需要应对各种行政指令。去行政化改革意味着此类社会组织依仗政府关系所获得的垄断资源将被弱化，必然遭遇一定的发展挫折和困境。此外根据民政部相关规定，国内还存在三类免于登记的官办社会团体，包括中华全国总工会等8个人民团体，经国务院批准免予登记的中国文联等14个社会团体以及中国文联所属的中国戏曲家协会等11个文艺家协会。这三类社会团体具有很强的政治和行政色彩，有相应的行政级别和行政编制，运营经费由财政承担，并且在全国各地大都存在分支机构，整体规模庞大。目前这三类组织遵循的是行政等级和行政化的管理模式，如何强化其功能性角色，更多地考虑它们所代表的各类群众的需求，是去行政化改革的难点。

(二)政府公职人员尤其是党政领导干部在社会组织中兼职的情况仍然存在

如前文所述，许多社会组织是由政府部门发起成立的，因而将部门领导派进社会组织任实质或名誉领导职位常被认为是顺理成章的程序。尽管中央曾多次出台一系列限制性规定，要求党政领导和政府公务人员不得在社会组织中兼职，如1994年国务院办公厅《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务的通知》、1998年中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》、1999年中组部《关于审批中央管理的干部兼任社会团体领导职务的有关问题的通知》等等，但是最终效果却不甚理想，公职人员任职社会组织的现象并未根除，可见去行政化过程之艰难。此外，很多退休官员大量在慈善类社会组织担任负责人，越是到基层，慈善组织由退休官员“挑担”的现象就越普遍，这在全国基本上是普遍情况。由于退休官员多具有行政影响力，这种“隐性行政化”的社会组织进一步加大了去行政化改革的难度。

(三)部分社会组织主动行政化倾向明显

有学者将我国社会组织的行政化分为“被动的行政化”和“主动的行政化”两个方面，前者是指政府因组织的惯性将社会组织纳入行政层级管理的轨道，后者是指社会组织为了获取政府的资源支持和其他优惠条件而主动地向政府靠近，接受政府的领导或干预。由于当前中央和地方对社会组织的培育支持力度不断加强，不少社会组织出于获得资源和声誉的考虑，“主动行政化”倾向越来越显著，甚至不惜弱化或放弃“民间性”以争取和权力资源挂钩的机会，将政府支持作为自身生存和发展的根本，机构运作将政府要求作为核心宗旨，以借助官方资源提升自己的社会地位。这造成了去行政化改革的新困境，而且还容易导致权力寻租。另外，一些原本具有官方背景的社会组织则试图强化其行政属性。例如，2007年，中国消费者协会由工商局报财政部同意，转变为享受全额财政拨款的事业单位;同年，中国音像协会与文化部合作开展卡拉OK的版权收费工作。部分社会组织背离去行政化改革方向的逆向行动，需要认真应对。

(四)现行社会组织管理体制与去行政化改革不相适应

例如，双重管理体制要求社会组织在成立时挂靠业务主管单位，同时接受民政部门的领导。多头管理、过多的行政干预会使社会组织丧失活力，疲于应对;“非竞争性原则”规定同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会组织，登记机关认为没有必要再成立的，将不予批准筹备或登记，这为官办垄断性社会组织的“一家独大”提供了制度依据。由此可见，现行体制对各类社会组织的管理以限制性措施为主，尤其是准入门槛过高制约了产生于民间的草根组织获得合法身份，但是政府支持的、具有官方背景的社会组织相对而言更容易取得登记注册资格。这种“亲疏有别”客观上增强了官方举办社会组织的积极性，却压缩了民间社会组织生存空间，事实上助长了社会组织的行政化趋势。值得期待的是，2013年发布的国务院机构改革和职能转变方案，提出改革社会组织管理制度，包括逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律;探索一业多会，引入竞争机制等等。但是改革进程不可能一蹴而就，尤其是涉及顶层制度更新时更是如此。

三、推进社会组织去行政化的对策分析

(一)坚持统筹官办社会组织(服务型事业单位人民团体等)改革与民办社会组织发展的原则

、

党的十八届三中全会提出，推动公办事业单位去行政化，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别，最终建立各类事业单位统一登记管理制度，正是落实这一原则的体现。从本质上来看，官办社会组织与民办社会组织除了主办机构不同之外，在性质、功能上基本相同。建立统一的制度体系，逐步淡化官办社会组织的行政色彩，统筹二者协调发展，是促进社会组织规范发展的重要内容和方向。但是，官办社会组织的去行政化并不是简单剥离它们目前享有的行政编制、待遇和政府支持，而是改变原有的行政等级化组织结构和行政指令化运作模式，更好地履行和发挥自己本来的社会功能。改革的路径是转变行政等级化的官僚组织模式为扁平化的组织结构模式，在保留政府资金投入和工作人员原有工资、社保、待遇的基础上，将行政级别改变为非行政机构的职级制。北京等地将人民团体等官办社会团体作为枢纽型社会组织，用以替代以往众多的政府主管部门管理和服务各类社会组织，创新官办社会团体的运作方式，不失为一种有益的探索。

(二)加大政府对民办社会组织的扶持力度并完善相关配套措施

加大政府对民办社会组织的扶持力度，尤其是完善相关配套措施，抑制民办社会组织主动行政化的倾向，同时形成推动官办社会组织去行政化的倒逼机制。从世界范围内来看，社会组织40%的资源来自政府资助，我国香港地区社会组织来源于政府购买服务的经费更是高达80%。总体上看，目前我国政府对社会组织的资助远未达到应有的比重。当前应着重扶持新生的民办社会组织，采取多种措施予以支持。例如，通过政府购买服务、福彩金资助等方式，实现社会组织资助机制的多元化发展，并使其形成制度化;探索建立社会组织发展基金，用于支持城乡基层公益服务类社会组织成长;把握社会组织的非营利性属性与经营活动之间的关系，鼓励并监督社会组织探索开展与自身业务相关的合法经营活动，以保证初创社会组织的日常运作等等。此外，还要着力解决社会组织从业人员的户籍、工资、养老、医疗、失业、子女教育等涉及其切身利益的问题，建立一套合理的社会组织从业人员的职业发展制度体系，并使其与政府有关部门的相关政策协调。

(三)完善社会组织内部治理，提高公信力

长期以来，行政力量不断向社会组织渗透的原因之一是政府部门对社会组织的能力、信誉等存有疑虑，进而频繁地实施越界干预甚至代管，结果造成社会组织的制度建设严重不足，或是简单模仿政府组织，难以实现既定目标。加强社会组织内部建设、形成完善的治理机制是抵制行政化的重要途径。党的十八届三中全会提出建立事业单位法人治理结构，也为社会组织的法人治理建设提供了思路。具备条件、具有一定影响力的社会组织可建立法人治理结构。具体路径是，在法律的框架下，建立健全以章程为核心的法人治理结构，使社会组织实现自我管理、自我服务、自我教育、自我发展，成为独立的法人主体。唯有如此，才可能在身份、地位等方面与政府部门对等，形成相互合作的伙伴关系。完善的法人治理结构对于推动社会组织尤其是民间自下而上产生的社会组织快速成长具有重要作用。在2013年四川雅安地震捐赠中，无业务主管单位、民间生成的壹基金成为获得捐赠数额最多的公益组织，超过传统的官办慈善组织。这一案例充分说明，组织内部治理成熟，透明度高、专业化强，是民办社会组织发展的核心竞争力，亦可供具有官方背景的社会组织借鉴。

需要注意的是，社会组织因具有不同于政府的目标、功能、运行规则，因而不应成为政府的从属机构和延伸物，而应成为不同于政府的重要治理主体，发挥作为民众与政府之间的中介组织的作用，破除当前政府治理需直接面对分散化的社会成员、成本大大增加的困境。但是，社会组织去行政化改革并不意味着离政府越远越好。事实上，社会组织与政府最佳的关系是合作伙伴关系，最终使我国社会治理的总体结构由“单中心”向“多中心”模式发展。

[1]祝建兵，向良云．社会组织行政化及其治理[J]．长白学刊，2011，(3)．

[2]王名．中国民间组织30年:走向公民社会[M]．北京:社科文献出版社，2008．

[3]国务院发展研究中心社会发展研究部课题组．社会组织建设:现实、挑战与前景[M]．北京:中国发展出版社，2011．

[4]蔡禾．从利益诉求的视角看社会管理创新[J]．社会学研究，2012，(3)．

[5]杨朝聚．我国非营利组织的行政化及其影响[J]．华北水利水电学报，2007，(6)．

[6]孙发锋．去行政化:中国民间组织发展的必然要求[J]．理论与改革，2010，(4)．

[7]贾西津，沈恒超，胡文安．转型时期的行业协会——角色、功能与管理体制[M]．北京:社科文献出版社，2004．

[8]易承志．社会转型与治理成长:新时期上海大都市政府治理研究[M]．北京:法律出版社，2009．

[9]黄晓勇．中国民间组织报告(2013)[M]．北京:社科文献出版社，2013．

[10]葛道顺．中国社会组织发展:从社会主体到国家意识——公民社会组织发展及其对意识形态构建的影响[J]．江苏社会科学，2011，(3)．

[11]王想平，宗君．加快完善现代社会组织法人治理结构的行动策略[J]．社会与公益，2013，(7)．

[12]刘祖云．非政府组织:兴起背景与功能解读[J]．湖南社会科学，2008，(1)．