我国智慧城市建设面临的七大问题及其解决路径

楚天骄，李怡

（中国浦东干部学院，上海201204）

我国智慧城市建设面临的七大问题及其解决路径

楚天骄，李怡

（中国浦东干部学院，上海201204）

中国正在掀起智慧城市建设热潮，但热潮背后也隐含着思想准备不足、协调机制不足、部门参与不足、制度建设不足、自主意识不足、防范能力不足和评估机制不足等七大关键问题，亟须尽快出台政策措施解决这些问题，保证智慧城市建设沿着正确的方向行进。

智慧城市；顶层设计；信息安全

一、引言

智慧城市作为城市发展的新理念和新模式，是新一代信息技术创新应用与城市发展转型、城市管理创新相融合的产物，是推进新型城镇化进程的重要手段，是促进信息消费和转变经济发展方式的有效途径。目前，我国有关部门和各地方都在积极推动智慧城市建设。截至2013年9月，我国所有副省级以上城市、89%的地级以上城市、47%的县级及以上城市，总计311个城市提出或在建智慧城市。“十二五”期间，我国智慧城市建设计划投资规模预计超过1.6万亿元。智慧城市具有投资巨大、系统构成复杂、涉及领域多、安全要求高等特点，一旦投资失误，轻则造成高额的资金浪费，重则为城市埋下受到异己势力攻击的安全隐患。即使是成功的建设项目，也有可能由于运营成本高和缺乏有效的运营模式而使城市背上沉重的运营维护成本包袱。因此，面对智慧城市建设的热潮，首先要保持清醒的头脑，并积极思考合理的解决方案，以保证智慧城市建设真正发挥应有的作用。

基于以上考虑，笔者对2014年4月中国浦东干部学院“智慧城市与城市现代化”专题研讨班的39位学员进行了问卷调查和访谈，了解他们在工作实践中发现的我国当前智慧城市建设中存在的问题，并共同讨论形成了解决这些问题的建议。该班学员分别来自中央和国家机关有关部委业务相关司局、省（区、市）有关部门和市（地、州、盟）党委、政府以及国有企业，都负责分管与智慧城市相关的工作。本文是笔者对该班学员的调研报告。

二、当前我国智慧城市建设中的七大问题

（一）内涵理解混乱，思想准备不足

当前，社会各界对智慧城市的内涵和本质认识不清，跟风和概念炒作现象严重，智慧城市建设的随意性较高，风险难控。在认识上主要存在四个误区。第一个误区是将智慧城市建设仅仅作为招商引资的手段或政绩工程，不顾及自身特点和条件，盲目建设软件产业基地、云数据中心，将云计算、物联网等新兴产业变相发展为房地产业，园区空壳化现象严重。第二个误区是将智慧城市简单理解为新一轮信息化发展，认为智慧城市建设属于信息技术范畴，主要是经济和信息化主管部门的事，其他部门配合即可。持这种观点的城市还认为采用的信息技术越先进越好，一味追求新技术的建设规划，让技术牵了智慧城市建设的鼻子走，可能会导致建设结果与实际需求相距甚远、与城市发展阶段不相吻合，最终造成建设浪费，背离了智慧城市建设的本意。第三个误区是认为智慧城市就是技术厂商解决方案的堆砌，千篇一律地建设智能交通、智慧医疗、城市运营中心、智慧基础设施等，把城市变成国外技术厂商推广项目的试验场，脱离了智慧城市建设以人为本的出发点。第四个误区是认为智慧城市建设就是传统城市建设的智慧化。不可否认智慧城市建设首先面临的是城市的基础设施建设，但传统的城市建设基本上是旧城改造和新城建设，这只是智慧城市建设的一个方面，更多的还需对城市进行智能化建设和智慧化改造，从城市智慧管理角度进行信息收集、存储、管理、应用等方面考虑，那种大兴土木式的建设方式不是智慧城市建设的正确方法。如果智慧城市建设沿着传统城市建设重硬件轻软件的老路子进行，就会只注重最新技术的引入和新设备、新硬件的建设投入，对传统信息化工程贴上“智慧”的标签进行包装，而疏于关注智慧应用的实际效用和服务效果，将智慧城市建设作为“纪念碑”式的政绩工程和形象工程。

（二）部门多头推进，统筹协调不足

1.中央部门分头推进，缺乏统筹协调机制。2013年，住建部分两批选择了192个城市开展智慧城市试点；科技部和国家标准委启动了20个城市开展智慧城市试点示范；工信部首批公布68个国家信息消费试点城市，涉及智慧城市建设内容；国家发改委等12部门联合发布遴选“信息惠民”国家示范省市同样涉及智慧城市建设内容；国家旅游局将2014年定为“智慧旅游年”等等。国家各部门对智慧城市的建设思路、标准和政策意见各有侧重，部门之间缺乏协调、沟通，地方政府面对多条线上的试点示范和不同的标准规范，较难判断和选择，纵向指令过多也使城市内难以形成各部门齐心协力和资源整合局面。例如，各部委的智慧城市建设要求到了地方后，只能按照主管部门进行安排，一些地方原有的部门间协调机制被打破，统筹难度加大。

2.缺乏顶层设计，陷入信息化发展老路。在组织管理层面上，突出表现在现行的城市管理体制机制创新滞后和“数据割据”严重影响了智慧城市的发展。智慧城市建设的重心是数据资源的建设和整合，需要将处在不同部门、不同行业、不同系统、不同数据格式之间的海量数据融合和互用，形成新的支持决策的数据源。数据资源建设是智慧城市建设重点，没有数据就没有智慧产生的根源，就没有构架在数据整合开发基础上的智慧决策。智慧城市建设中信息流将成为城市运转的“血液”。可以说在智慧城市建设中硬件是支撑，海量数据是基础，数据的融合、开发是核心，激发城市信息化活力是智慧城市建设的方向。但是，在现行的“条块分割”式的管理体制下，城市各部门、各行业都自成体系，并且大多独立地开展智慧城市相关信息基础设施建设和智慧应用系统建设。不少城市的智慧城市处于“有规划、无设计”的状态，信息资源公开和共享缺乏制度规范，相关政府部门、企事业单位之间依然各自为政，部门与部门之间、部门与社会之间协同配合困难。一些跨部门、跨行业的项目无具体牵头协调单位而难以得到资金保障和支持，智慧城市建设依然沿袭满足单个部门的管理需求为主的信息系统建设老路，无法形成对市民、企业诉求快速、协同、联动的响应机制和智慧化服务方式。在缺乏统筹规划、统一组织的情况下，城市各部门、各行业彼此之间很难形成有效互通、资源共享的信息网络体系。长此以往，必将形成新的“信息孤岛”、“应用孤岛”和“数据割据”，从而严重妨碍智慧城市整体建设目标的实现。

（三）政府主导为主，各方参与不足

据不完全统计，住建部启动的两批试点共设置重点项目2100余项，平均每个试点10项，主要集中在城市公共信息平台（公共基础数据库）、智慧水务、智慧交通、智慧城管、地下管线、智慧能源、智慧医疗、智慧园区等领域，建设周期为3到5年。项目资金财政投资占25%，银行贷款占25%，自筹占11%，社会资金占39%，年度政府财政投入与期初财政收入比为1%到5%。大部分项目建设运行采用政府购买服务模式，吸纳了社会资本投入。各级政府以财政投资支持智慧城市建设，短期效果明显，但是如果一些项目不能转化为有利于公众、社会、经济的正能量，不能以市场经济的运作方式实现投资与回报的平衡，一旦政府的财政资金难以为继，那么这短期内智慧城市带给百姓的福祉将很快随着资金链的中断而中途夭折。如果智慧城市的建设模式缺乏可持续性，没有合适的商业模式，智慧城市就会成为昙花一现、空中楼阁、无根之木。

（四）信息权属不清，制度建设不足

智慧城市是建立在高度发达的信息技术之上的，而信息技术的发展也面临着越来越严峻的信息安全的挑战。由于对各类共享信息资源的管理缺乏统一的法律依据，侵犯公民隐私权和信息泄露的事件时有发生。在目前的信息化环境中，手机运营商掌握着消费者实时通信信息和行踪；银行业和旅店业掌握着消费者的资金流向和旅行信息；监视器记录着人们的一举一动；智能家居会将使用者的生活细节暴露在网络之上……个人的身份也面临着被盗取、被伪造等危险，已经没有任何一个单一机构和单一方法能够独立完成多维世界的身份管理。可以说，以协作为主流的智慧城市信息化已经颠覆了以保护为主流的信息化安全，亟需针对当前的信息化特点制定新的法律法规，构建社会协作参与的信息安全体系。

（五）缺乏核心技术，自主意识不足

目前，我国智慧城市建设所需的核心技术和关键产品主要依赖国外，潜在的信息安全和产业安全隐患十分突出。智慧城市建设涉及各领域的智能化应用，在城市管理和运行过程中，每时每刻产生的大数据，是一个城市、乃至国家的重要资源，其中更有涉及国家安全的命脉的战略性信息资源，确保这些信息资源的安全尤其重要。但是，我国各地开展的智慧城市建设，都大量地采用国外的核心技术和关键产品，有些城市甚至打算直接依托国外厂商建设城市重要领域的信息系统，这无异于将自己的核心资源都存储在别人的仓库里，信息安全的潜在风险极大。特别是某些国外企业在我国发展智慧城市的进程中，竭力抢夺我国智慧城市技术和产业主导权，遏制我国相关产业的创新发展。无疑，这些都将对我国的国家安全、产业安全和社会安全带来莫大的隐患。

（六）忽视信息安全，防范能力不足

有些城市只重视信息化建设，而忽视城市信息安全保障体系建设，关键信息基础设施和要害信息系统防护能力不足，存在严重的信息安全风险。海量数据的搜集和存储，信息与网络乃至应用终端的安全问题均比一般互联网的信息安全问题要多，存在诸如恶意的网络攻击、城市管理信息泄密、个人信息的泄密、业务连续性和灾难恢复的安全威胁等问题。这些安全问题需要在智慧城市建设中全面考虑。如果智慧城市应用出现运行问题，或者遭遇大的自然灾害，一旦城市的运行和管理遭到重大打击，将极大地影响市民的正常生活，还可能会带来对社会稳定、经济利益甚至于国家安全的威胁，因此必须倍加重视与小心务实应对。可见，智慧城市建设初期对信息安全的关注应该是重中之重，也是难点所在。

（七）评价标准欠缺，评估机制不足

各地在开展智慧城市建设的过程中，盲目追求“高大上”，缺乏城市自身特色的研究，缺乏解决制约城市发展的关键问题的智慧，应用效果普遍不够理想。目前多数开展智慧城市建设的地方，在相关的行动计划、发展规划、顶层设计中缺乏城市自身的特色，花重金建设智慧交通、智慧社区、智慧政务、智慧民生等工程，并未真正结合城市自身的客观实际和关键需求，特别是从“以人为本，民生优先”的原则出发，提出自己独具特色的智慧城市建设方案，其结果必然是应用脱离城市发展的实际、脱离人民群众的需要，并最终使得应用效果大打折扣，难以达到预期的目的。国家尚未形成统一的评估指标和评估方法，难以发挥评估工作的指挥棒作用。

三、七大问题的解决路径

1.加强教育培训，普及智慧城市知识

建设智慧城市，首先是一个新理念的认识和普及过程，是一个通过顶层设计实现城市可持续发展的过程，是一个科学地使用新技术手段不断解决城市发展中的问题、提高城市资源利用效率和管理水平的过程，是一个由技术创新带来社会创新、提高全社会创新能力的过程，加强教育培训在这个过程中具有不容忽视的作用。在相当程度上，智慧城市建设推进的速度和效果取决于参与者是否形成了基本的共识和共同的愿景，是否愿意参与到建设过程当中，促进而不是阻碍其发展进程。从这个意义上讲，统一认识工作十分必要。通过干部教育培训，让城市的决策者和政策制定者率先从理论方面正确认识智慧城市，从实践方面积极分享典型案例，从行动方面形成主动推动实际工作的愿望，将是智慧城市建设顺利推进的基本保证。

2.做好顶层设计，加强统筹协调

一是国家宜确认一个部门作为智慧城市建设的总牵头单位，协调各部门工作。经过近5年的试点实践，原来由工业与信息化部、科技部、公安部、住房城乡建设部、交通运输部、国土资源部、国家测绘地信局、国家旅游局等不同部门分头推进这项工作的格局，已经不适应这项工作向深入发展的需要。大数据时代特别依赖于数据的采集与整合，城市智慧功能的发挥特别需要不同部门间工作的协同与整合，政出多门进化为政出一门、分头负责势在必行。二是制定国家智慧城市建设总体战略。最主要的是确立智慧城市建设的内容框架，目前不同的试点城市各有各的主意，不同部门的侧重点也不一样，使得整个试点工作呈现“碎片化”状态。同时，对人口、经济规模不同的城市也宜提出既有共性又有差别的智慧城市建设目标范围，并给每座城市留下足够的空间发挥其自主性。三是避免技术导向，以现状与需求为基础。首先进行城市现状分析，根据现状和实际需求设定目标并进行设计，既要看到眼前的建设需要，更要看到长远的建设要求；既要尊重技术厂商的建议，也要清楚了解城市百姓对智慧城市的期望。除了要依靠已有的建设经验外，还要虚心吸取其他国家和地区的智慧城市建设经验。

3.创新建设模式，善用市场之手

积极探索政府、市场在智慧城市建设与运行中的作用定位，创新有效的可持续的运行模式。要处理好政府和市场的关系，充分发挥市场的决定性作用，能由市场完成的事政府绝对不包揽；市场做不了的事，政府要坚决顶上去，更好地发挥政府作用。政府宜本着积极而有选择的工作原则，把重点放在制度建设与监督管理上，鼓励、激励企业发挥市场主体作用，不断进行技术创新和商业模式创新。

4.借鉴国外经验，健全法律制度

智慧城市建设是项全新的工作，我国这方面的法律制度尚不健全，特别是数据的采集、数据的所有权与使用权，涉及到公民和法人的各种权益，亟需法律作出规定；政府、公司和个人的义务与权益有哪些，需要用法律制度加以明确。一方面，应尽快制定信息开放共享与应用协同的管理办法，促进信息开发、共享和利用，另一方面，还应加快制定公民个人信息和数据保护相关法律法规，保障市民在医疗、政务等信息开放和共享过程中的个人隐私，积极营造良好的政策法规环境。美国、新加坡等国家在这方面走在前面，可以研究借鉴。

5.加快技术开发，掌握核心科技

加快智慧城市建设的技术开发，确保自己掌握软硬件核心技术。就全球来说，智慧城市建设方兴未艾，无论是信息基础设施技术，还是基于物联网、云计算、移动互联网、下一代通讯技术、大数据等技术平台上的各种应用技术开发，都需要加强对其研究开发与应用的支持力度，努力培育和完善产业集群，并结合扩大信息化消费的政策要求，以市场需求来引导和激励技术创新。

6.科学比对方案，做好安全防范

切实做好信息安全防范工作。要保证信息平台上的数据是安全的，不会轻易被未经授权者使用。更为重要的是，试点城市大量使用外国公司的设备与解决方案，软硬件技术都在别人手里，安全隐患很大。应集中力量进行技术攻关，掌握更多的原创技术。要从长计议，在智慧城市建设中引入不同公司，对不同领域由不同公司建设，防止一个城市的全部数据或大部分数据掌握在一个公司手中，以免留下特定公司通过掌握的数据或其技术力量绑架一座城市的后患。

7.探索评估机制，引导政府行为

努力探索智慧城市建设绩效评估机制，防止一味追求大而全、小而全，一味追求最先进最完美，要测算建设投入产出比。智慧城市建设要务实，不可追求华而不实，设备技术够用就好，减少浪费。特别是政府投资的设备，要俭朴实用。切忌把智慧城市建设搞成政绩工程、面子工程。

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[责任编辑 缪开金]

Seven Problems of Building Smart Cities in China and their Solutions

CHU Tian-jiao&LI Yi
（China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China）

There are seven problems of China’s new wave of building smart cities,i.e.,the seven insufficiency of theoretical preparation,coordination mechanism,department participation,institutional arrangements,awareness of independence,counter measures and evaluation system.It is urgent to make policies to ensure the building of smart cities on the right track.

smart city;top-level design;information security

F062.5

A

1674-0955（2014）04-0124-05

2014-03-18

楚天骄（1973-），女，河南郑州人，中国浦东干部学院教授；李怡（1975-）女，湖北孝感人，中国浦东干部学院科研合作中心副主任、副教授。