“枫桥经验”与群众路线法治化

周望

（中国浦东干部学院，上海201204）

“枫桥经验”与群众路线法治化

周望

（中国浦东干部学院，上海201204）

“枫桥经验”的实质是用党的群众路线正确处理人民内部矛盾的经验。新时期坚持和发展“枫桥经验”，要求以群众路线统领社会管理，更要求群众路线的法治化，将群众路线与法治思维、法治方式结合起来，用制度管住权力，以维权实现维稳，守住法治底线和政治底线。“枫桥经验”与治理理念的契合将使社会管理走向社会治理和善治。

“枫桥经验”；群众路线；法治思维；社会治理

习近平同志指出，各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。[1]如何理解“枫桥经验”的当代意义及其与群众路线和法治思维、法治方式之间的关系，如何坚持和发展“枫桥经验”，不仅是实践问题也是理论问题，本文试图从社会矛盾化解和社会治理创新的角度对此问题加以探讨，以求教方家。

一、“枫桥经验”的内涵与价值：以群众路线统领社会管理

（一）“枫桥经验”的内涵

“枫桥经验”为什么能够成为全国政法综治战线的一面旗帜？它的核心内涵是什么？这需要回到历史，从发生学角度对“枫桥经验”加以考察。

“枫桥经验”诞生于20世纪60年代改造“四类分子”(地、富、反、坏分子)的社会主义教育运动中。虽然中央决定了“一个不杀，大部不捉”的方针，但许多地方在具体推行过程中，依然是定指标、“关一批”、“判一批”、“杀一批”的做法。运动之初，枫桥一些干部和群众积极分子也提出了不少过激要求。针对这一情况，省委工作队发动枫桥群众开展“武斗好还是文斗好”的大讨论，广大干部和群众形成了“武斗斗皮肉，外焦里不熟；文斗摆事实、讲道理，以理服人，才能斗倒敌人，擦亮社员眼睛”的一致看法。斗争会上干部、群众坚持摆事实、讲道理，不打不骂，并且允许斗争对象申辩，结果没有捕一个人，就把全部四类分子说服了。枫桥由此创造出“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的经验。1963年11月，毛泽东同志批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”，并在同公安部负责人谈话时强调“从诸暨的经验看，群众起来以后，做的并不比你们差，并不比你们弱，你们不要忘记动员群众。”①枫桥经验的形成历史，可参见金伯中：《论“枫桥经验”的时代特征和人本思想》，《公安学刊》，2004年第5期。一年后，党中央肯定推广“枫桥经验”已大显成效，1964年是中华人民共和国成立以来捕人、杀人最少的一年，而治安情况比历年都好。[2]

邓小平同志指出：“什么是党的工作中的群众路线呢？简单地说来，它包含两方面的意义：在一方面，它认为人民群众必须自己解放自己；党的全部任务就是全心全意地为人民群众服务；党对于人民群众的领导作用，就是正确地给人民群众指出斗争的方向，帮助人民群众自己动手，争取和创造自己的幸福生活。……在另一方面，它认为党的领导工作能否保持正确，决定于它能否采取‘从群众中来，到群众中去’的方法。”[3]（P217）

由此可见，“枫桥经验”的实质就是用党的群众路线正确处理人民内部矛盾的经验。这是“枫桥经验”历久弥新、具有旺盛生命力的根本原因所在。

（二）“枫桥经验”的当代价值及其体现：诸暨的探索和实践②关于诸暨社会管理实践的资料主要来自中国浦东干部学院课题组调研（笔者是课题组成员之一），部分内容也可参见钱三雄：《以群众工作统领社会管理创新——纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年》，《中国浦东干部学院学报》2013年第4期。

50多年来，浙江诸暨坚持为了群众、依靠群众、发动群众、就地解决问题的基本精神不动摇，并根据形势变化，不断丰富和发展“枫桥经验”。20世纪60、70年代，创造了依靠群众改造流窜犯、帮教失足青年的经验；十一届三中全会以后，坚持“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，成为全国社会治安综合治理的典型；新世纪以来，紧紧扭住群众路线这条主线，以群众工作统领社会管理创新，进一步丰富和发展“枫桥经验”，枫桥镇获全国综治工作最高荣誉“长安杯”，诸暨市2010年成为全国首批社会管理创新综合试点城市之一。

1．构建大调解模式，健全社会矛盾调处机制。诸暨实行“点线面”结合的大调解模式。面上市镇村三级联动，建立市级社会矛盾纠纷大调解工作体系建设领导小组，27个镇乡(街道)、468个行政村和59个社区全部建立人民调解委员会。线上专业调解有序推进，组建医患纠纷、法院诉前、交通事故、消费权益、劳资纠纷、婚姻家庭六大专业调解中心，法院和5个基层法庭建立诉前调解委员会，16个派出所建立治安纠纷调解中心，8个交警中队建立道路交通事故调解室。点上多元调解全面铺开，创建枫桥“老杨调解中心”、璜山“老朱调解工作室”、“江大姐调解室”等品牌调解室。目前共有人民调解员3273名，纠纷信息员3624名，依托行业协会建立企业内部调解组织276家。五年来，共受理矛盾纠纷3.8万件，调解成功率达96%。

2．深化网格化管理，加强基层基础建设。一是“网格化管理、组团式服务”，全市共划分网格4780个，服务团队5109个，参与服务人数达3.8万人，实现了信息收集、治安防范、纠纷调解、法律服务、公共安全等基层社会服务管理领域全覆盖。二是加强群防群治的社会治安防控体系建设，全面建立“综治工作中心”，形成“敲锣打鼓赶麻雀”和“维稳工作大家挑”的良好态势。配套完善1727个治调组织、678支巡防队、1000多人的平安协管员和3.2万人的平安志愿者队伍。推进“综治进民企”，积极引导“两新”组织参与社会管理，全市员工在100人以上的民营企业全部建立综治工作站，296家社会组织全部设立督导员。

3.加强流动人口服务管理。诸暨市将流动人口纳入实有人口服务管理范畴，积极推进“本地农民市民化、外地民工本地化”。枫桥镇探索出具有枫桥特色的“创业式管理、民族式管理、亲情式管理”模式。大唐镇实行流动人口编码式管理、出租房屋“五个一”管理方法。店口镇建立“外警协管外口”模式，就是与流动（外来）人口输出地警方加强协作，共同做好流动人口教育管理、矛盾化解、服务维权等工作，同时，建设“新店口人之家”，促进人口融入。目前，诸暨已基本杜绝了由外来务工人员引发的各类突发性和群体性事件，有效地控制了流动人口刑事发案总量。

4.强化利民便民举措。如建立公共服务中心,实施行政审批“一站式”服务；建立有规则、有程序、有监督、有测评、有追究、公开化的“五有一化”权力运行体系，实行重大事项风险评估、听证会、票决制；制定实施村规民约和民主章程，编印《民主治村手册》，落实村务公开，保障群众“四个民主”权利；开展“进村入企联户”大走访活动，建立干部直接联系群众制度等。

二、“枫桥经验”的挑战与转型：群众路线法治化

（一）“枫桥经验”面临的现实挑战

发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决问题，是“枫桥经验”最突出的特点。[4]然而，随着社会转型的加快，“枫桥经验”也面临着新的挑战和困惑。主要表现在：其一，“枫桥经验”对发源地枫桥镇的经济发展没有起到明显的推动作用，相反，当年的中国衬衫之乡已经雄风不再，并被店口、大唐、山下湖三个乡镇超越；其二，“枫桥经验”似乎没能有效避免“越维越不稳”的怪圈，诸暨市和枫桥镇近年的信访率和上访率排名全省靠前。

从直接原因来看，一是过度重视维稳，影响公共服务。枫桥镇实行“综治费用无障碍审批”，每年综治费用达到400万左右。巨大的“人力、物力、财力”投入到维稳工作，影响了发展经济的精力，影响了公共服务的投入，一定程度埋下隐患，导致群众不满，上访率、信访量上升。二是信访考核过度甚至一票否决，导致部分民众“上访热情高涨”，抓住政府“软肋”，施加信访压力，迫使政府保障自己未得或受损利益。①参见卢芳霞：《“枫桥经验”：成效、困惑与转型》，《浙江社会科学》2013年第11期。从更深层的原因来看，一是以利益诉求为主的群众问题和发展不平衡引发的社会矛盾叠加频发，群众工作难度更加凸显；二是地域界限日益模糊，社会成员流动频繁，以户籍、身份、隶属为主的群众管理模式受到挑战；三是群众的观念意识更加独立，亟需改进党的群众工作策略、方式、机制；四是部分村镇基层组织功能的式微、少数党员干部作风涣散影响了群众工作机制的有效发挥；五是宣传、动员和组织群众的主体不断增多，需要更加注重整合基层各类群众工作资源力量。②参见钱三雄：《以群众工作统领社会管理创新——纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年》，《中国浦东干部学院学报》2013年第4期。

（二）“枫桥经验”的转型：群众路线与法治思维

“枫桥经验”面临的挑战，不是诸暨和枫桥的特殊挑战，而是各个地方预防和化解社会矛盾、维护社会和谐稳定所面临的共同挑战，本质上是如何处理改革、发展和稳定的关系。应对这一挑战，最根本最重要的方向是群众路线法治化，在法治原则和法治框架下坚持和发展群众路线。坚持把群众路线与法治方式结合起来，运用法治思维和法治方式预防化解社会矛盾，是“枫桥经验”所蕴含的创新精神的必然要求。[4]当前，群众路线的法治化，特别要强调制度思维、权利思维和底线思维。

1．制度思维：“把权力关进制度的笼子里”

第一，制度思维要求从“运动式治理”转向制度化治理。群众路线不是群众运动，“运动式治理”对于集中力量解决特定的矛盾，如历史遗留问题，虽然有效也有必要，但不是常态化的矛盾处理办法，容易“一阵风”、“治标不治本”，难以应对大量的常规化的社会矛盾。面对利益关系复杂化和社会矛盾增加的趋势，关键在于正确定位和判断矛盾与冲突，并以制度化的方式加以解决。如果没有一套解决社会矛盾和社会冲突的制度、规则和程序，矛盾积累起来，得不到及时化解，就会导致严重后果，整个社会也必将付出巨大代价。[5]

第二，制度思维的核心内涵是用制度管好公权力，“把权力关进制度的笼子里”。中国社科院2014年“法治蓝皮书”统计发现，近十几年来百人以上的群体性事件中，从诱发原因看，首要原因是劳资纠纷引发，其次是执法不当和征地拆迁。从发生主体看，超过40%的群体性事件由官民矛盾引发，其中执法不当和拆迁征地是主要原因，占67.1%，其次是因信访维权引发，占13.6%。可见，公权力运行的不规范是激化矛盾、诱发群体性事件的重要因素。①参见李林、田禾主编：《中国法治发展报告No.12（2014）》，社会科学文献出版社2014年版，第279-283页。因此，用制度管好管住公权力有利于从源头上减少社会矛盾的发生，公权力的行使必须在法律的轨道上进行，这也是法治的要义之一。

第三，制度管权不仅要管好执行权，也要管好决策权，实现科学决策、民主决策的制度化。“提高改革决策的科学性，很重要的一条就是要广泛听取群众意见和建议，及时总结群众创造的新鲜经验，充分调动群众推进改革的积极性、主动性、创造性，把最广大人民智慧和力量凝聚到改革上来，同人民一道把改革推向前进。”[6]重大决策社会稳定风险评估机制是科学决策、民主决策的“推进器”，有利于从源头上降低决策风险，维护社会和谐稳定。四川遂宁、江苏淮安、上海等地已经先行先试。从制度完善的角度看，应当提升社会稳定风险评估的制度地位，比如将其确定为公共决策的重要依据或必要环节，并从评估主体、评估内容、评估标准、评估程序、评估责任等角度加以完善，比如引入第三方评估机制、加强对评估主体和决策主体的问责制度等。②参见童星：《对重大政策项目开展社会稳定风险评估》，《探索与争鸣》2011年第2期；徐亚文、伍德志：《论社会稳定风险评估机制的局限性及其建构》，《政治与法律》2012年第1期。当前，还应从应对执政风险的高度，针对群众反映突出的问题，从制度上消除形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的生存空间，建立反“四风”长效机制。

2．权利思维：通过维权实现维稳

第一，把改革开放的成果更多地惠及广大群众，从源头上预防和减少社会矛盾。当前，社会矛盾多发，除各方面客观原因外，一个重要原因是一些干部在处理政府与群众利益关系上，没有树立把改革发展成果更多惠及百姓的理念。只有让广大群众从党和政府的方针政策中获得实惠，我们才能赢得广大群众发自内心的认同和拥护，才能为社会和谐稳定奠定坚实基础。[4]习近平同志指出：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[7]也就是要“把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点。”

第二，通过维权实现维稳。法治是社会长治久安的根本，而法治的要义正在于限制政府权力、保障公民权利。保障和维护公民（广大群众）的合法权益，是公平正义的要求，是社会和谐稳定的前提和基础。没有公民合法权益的维护，就没有制度的正义，就没有社会的和谐稳定。研究发现，“僵硬稳定思维的最大误区之一，是将民众的利益表达与社会稳定对立起来，将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素。目前的社会矛盾和冲突，绝大多数是因为弱势群体缺乏有效的利益表达而造成的。近年来社会矛盾冲突事件呈现的上升趋势，其根源并不在于利益矛盾数量的突然增多以至于无法应付，而是因为缺乏有效的利益均衡机制，无法及时调整不同群体之间的利益关系。”[8]关于劳动争议的研究证明了这一点。劳资纠纷中，地方政府往往倾向于保护资本，偏向于企业一方甚至与企业形成一种“心照不宣的联盟”。③参见Anita Chan，Strikes in China’s Export Industries in Comparative Perspective，China Journal，Vol.65(2011)；Yuhua Wang,Court Funding and Judicial Corruption in China,The China Journal，No.69(2013)等。这样，制度内维权经历(包括向劳动监察投诉举报或提出过劳动仲裁诉讼)通过降低工人对调解者公正性的认知，间接地降低了工人对制度内维权渠道的偏好而提升了他们对制度外维权渠道的偏好。[9]这也能够在较大程度上解释为什么劳资纠纷频频引发群体性事件。公民合法权益是一个广泛的概念，包括经济、政治、文化、社会等各个方面的权利。当前，针对社会矛盾凸显的现实，特别要保护广大群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

3.底线思维：法治底线和政治底线

第一，法治底线。近年来，“信访不信法”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的现象比较突出。究其根源，虽有体制机制和民众法治意识缺乏的因素，但根本的在于个别领导同志为了一时一地的稳定突破法律底线，助长了这种风气，损害了法治权威和公众对法律的敬畏。因此，必须树立法治的底线思维。“法治是解决社会纠纷的最终、最权威的方式，是有效处置群体性事件的不二法门。”[10]（P287）首先，应当畅通纠纷解决和权利救济渠道，通过公正司法增强民众法治信心，树立法治权威。“依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”[11]其次，权力的行使应该依法，权利的维护同样应该依法。应彻底杜绝任何以权压法、以言代法、以钱替法、以领导意志取代法治的错误做法，所有纠纷都应依据法律法规对当事人的行为进行定性，并明确其权利、义务和责任，不因当事人的身份、处境等给予其不当的待遇。[10]（P287）再次，改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，实行诉讼与信访分离，建立涉法涉诉信访依法终结制度。努力实现案结事了、息诉息访，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。①参见中办、国办印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（2014）。当然，在坚持法治底线的原则基础上，也不排除对某些特定人群和特定问题，做出符合实际的人性化处理，以利于情理法统一。

第二，政治底线。预防和化解社会矛盾，要依靠群众，要增强社会自我消解矛盾纠纷的能力。为了正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，中央已经明确要求，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。但是群众路线和社会自治能力的增强，决不是要排除党的领导和政府（广义）的作用。不能把“去行政化”理解为社会组织与政府越没有关系越好。[12]相反，应当以“强政府，强社会”为方向，充分发挥执政党的政治优势，发挥基层党组织的作用，以服务型党组织建设为依托，推动党的组织和工作全覆盖，增强基层党组织的感召力和影响力，使之成为服务群众、化解矛盾的坚强战斗堡垒。同时，加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。

三、小结：通向社会治理和善治

群众路线是我们党最大的政治优势，脱离群众是最大的危险。“枫桥经验”是党的群众路线的生动体现。坚持和发展“枫桥经验”，就是坚持和发展群众路线，这正是“枫桥经验”的生命力所在。如果说“枫桥经验”的形成，表明了群众路线在社会管理中的价值、作用和意义；“枫桥经验”的发展，则表明了社会管理实践中坚持和发展群众路线的路径和方向。

新时期坚持和发展“枫桥经验”，要求以群众路线统领社会管理，要求群众路线的法治化，将群众路线与法治思维、法治方式结合起来，用制度管住权力，以维权实现维稳，守住法治底线和政治底线，这样才能正确处理人民内部矛盾，正确处理改革发展与稳定的关系，使社会既充满活力又有序。群众路线与法治的结合，意味着党委、政府与社会的良性互动，党委领导、政府主导与社会自我调节、居民自治相结合，意味着运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，权力的行使和权利的维护都必须遵守法治的最大公约数，意味着将社会矛盾放在经济、政治、文化、社会、法律和道德的系统中综合解决，实现维权与维稳相统一，标本兼治、重在治本，而这正是治理理念的内涵和要求。因此，群众路线的法治化将开放出“枫桥经验”所蕴含的丰富的治理因素，并通向社会治理和善治。

参考文献：

[1]王比学．把“枫桥经验”坚持好、发展好把党的群众路线坚持好、贯彻好[J]．人民日报，2013-10-12．

[2]蓝蔚青．“枫桥经验”为什么能成为中国经验[J]．今日浙江，2013(17)．

[3]邓小平．邓小平文选（第1卷）[M]．人民出版社，1994．

[4]孟建柱．加强和创新群众工作为全面建成小康社会创造和谐稳定的社会环境——纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年[J]．求是，2013(21)．

[5]孙立平．走向积极的社会管理[J]．社会学研究，2011(4)．

[6]习近平．切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N]．人民日报，2014-01-01．

[7]人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标[N]．人民日报，2012-11-16．

[8]孙立平．以利益表达制度化实现长治久安[J]．领导者，33．

[9]庄文嘉，岳经纶．从法庭走向街头——“大调解”何以将工人维权行动挤出制度化渠道[J]．中山大学学报(社会科学版)，2014(1)．

[10]李林，田禾．中国法治发展报告No.12（2014）[M]．社会科学文献出版社，2014．

[11]习近平．在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N]．人民日报，2012-12-05．

[12]郑杭生，陆益龙．更好地发挥社会组织的功能[N]．人民日报，2012-04-25．

[责任编辑 缪开金]

“Fengqiao Experience”and Mass Route Institutionalization

ZHOU Wang
（China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China）

The essence of“Fengqiao Experience”is the experience to correctly handle internal people’s conflicts by using the mass route of the CPC.To stick to and develop“Fengqiao Experience”in the new era requires the leading role of mass route in social governance as well as the institutionalization of the mass route,that is,combine the mass route with institutionalized ideology and ways,control the power using institutionalized system,realize stability through maintaining power and uphold the institutionalized and political bottom line.The aligning of“Fengqiao Experience”with our governance ideology will drive our social governance into a nice social self-governance.

“Fengqiao Experience”;Mass Route;Institutionalized ideology;social governance

D631

A

1674-0955（2014）04-0114-06

2014-05-19

周望（1982-），男，湖南邵东人，中国浦东干部学院教师、博士。基金项目：本文系国家社科基金青年项目“枫桥经验与基层社会治理研究”（批准号14CFX026）阶段性成果