干部选拔任用中的程序公正探析

张书林

（中共山东省委党校党建部，济南250021）

干部选拔任用中的程序公正探析

张书林

（中共山东省委党校党建部，济南250021）

干部选拔任用中的程序公正就是按照公正的规则及流程来决定干部政治升迁的状态及过程。就其基本类型而言，程序公正可分为纯粹的程序公正、完善的程序公正、不完善的程序公正三种。在干部的选拔任用过程中，纯粹的程序公正与选贤任能的背离，是一种需要引起关注的现象。实现干部选拔任用中程序公正的科学建构，应自觉做到：在程序公正的前置上，框定公正的干部选用标准及条件；在程序公正的适用上，理清选任制与委任制的边界；在程序公正的后置上，实现程序公正与结果公正的对接。

干部选拔；程序公正；结果公正

干部选拔任用中的程序公正是指严格按照设定的、规定的程序、流程、环节、步骤来选拔任用干部的状态及过程，其实质是干部选拔任用的程序化、规范化、机制化。程序公正是选拔任用干部的底线，是保证干部选拔任用工作客观正义的重要防线。但是，经过近期较为系统全面的调查研究，综观一些地方党政领导干部的选拔任用、一些单位或部门内部干部的调整做法，我们发现一个不容忽视的严峻问题：虽然一些地方、单位、部门的干部选拔任用过程严格遵照了设定的程序、严格按程序办事，但是，选拔出来的干部却不是符合德才兼备原则的，而是背离了选贤任能的用人标准；选拔干部的过程并没有做到不让老实人吃亏，而是无形中让投机钻营者得了利。系统研究分析这一显失公平公正的问题，就涉及到干部选拔任用中的程序公正以及其科学建构问题。

一、程序公正的基本类型

从理论上讲：所谓程序公正，就是基于公正的价值伦理，围绕着实体公正的价值目标，而建构形成的静态程序设计与动态程序运行相结合的存在状态。它包括两个层面的内容：一是在开展活动、工作之前，设定一个公平正义的行动流程、运转机制；二是活动、工作的开展过程，严格按照设定好的流程一步步、一环环地展开。概括地说，就是静态的公正程序设计、动态的程序公正实现。著有《正义论》的美国政治哲学家约翰·罗尔斯是研究程序正义以及程序正义与实体正义、形式正义与实质正义关系的代表者。他把程序公正（或曰正义）划分为三种基本类型：纯粹的程序公正、完善的程序公正、不完善的程序公正。

（一）纯粹的程序公正

所谓纯粹的程序公正，就是指：一种行为或行动公正与否，完全取决于程序的设计、对程序环节的遵循、程序要件的满足程度，完全取决于程序本身。罗尔斯指出，“在纯粹程序正义中，不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论它们可能会是一些什么样的结果。”[1]（P82）

纯粹的程序公正其实质是典型的程序绝对主义、程序中心论。它只是关注程序本身而不关注结果，一种行为或行动的价值结果正当与否、公正与否，是不在其考虑范畴的。或者说，在纯粹的程序公正论者看来，只要是严格遵循了程序、严格按照程序办事，呈现出什么样的结果都应得到认可、都是正当和公正的。纯粹的程序公正之典型事例，一个是赌博。只要赌博的规则是公正的、不偏向任何参与者，那么赌博的行为是否合乎正义就只是取决于程序而不取决于输赢的最终结果以及其可能带来的社会影响。另一个是，某些西方国家的所谓民主选举。某些西方国家设定了严格的选举规则与程序，在总统选举、地方选举、议员选举或其他形式的选举中，不折不扣地按照这些选举规则与程序去操作，即使最后选出来的是一个完全的无能之人甚至傻子，选民也必须承认这样的结果。因为他是严格按照选举程序操作的结果和产物，如果谁不承认他当选的选举结果，就是在质疑民主程序、就是在质疑西方的民主政治。正如罗尔斯指出的那样，“纯粹程序正义的一个明确特征是：决定正当结果的程序必须实际地被执行，因为在这些情形中没有任何独立的、参照它既可知道一个确定的结果是否正义的标准。”[1]（P82）

（二）完善的程序公正

所谓完善的程序公正，就是指在程序之外事实上存在着决定结果公正与否的标准之前提下，公正合理的程序设计总是能够以这一标准为出发点和落脚点，最终导入结果的公平正义。因此，完善的程序公正实际上包含了两个内在相连、价值相关的要素，即设定结果公正的标准、设计保证公正结果达到的公正程序。即罗尔斯所说的，完善的程序公正或曰正义，“关键的是有一个决定什么结果是正义的独立标准，和一种保证达到这一结果的程序。”[1]（P81）

完善的程序公正之典型例子，可以举出以下两个。

一个是，公平分蛋糕。剔除技术性因素的干扰及影响，在分蛋糕时，只要设计了“负责切蛋糕的人，最后拿自己应得的一份蛋糕”这样的程序，在客观上就能够保证分配结果的公平公正。罗尔斯认为，分蛋糕的程序设计，阐明了完善的程序公正或曰正义的两个特征：“首先，对什么是公平的分配有一个独立的标准，一个脱离随后要进行的程序来确定并先于它的标准；其次，设计一种保证达到预期结果的程序是有可能的。”[1]（P81）

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另一个是，按到岸活着的奴隶数量来结账。早期美洲殖民者用海船将非洲黑奴运送到美洲的过程中，最初是按照在非洲离开海岸时的奴隶数量来结账的。这种结账方式使得船主们途中对奴隶管理不到位、奴隶们基本的生活无法保障，许多奴隶因为饥饿、疾病死去，有时船主甚至还随意杀害奴隶。结果，奴隶运到美洲后能够存活下来的数量很少，殖民者赔得一塌糊涂。后来，殖民者想出一个办法，决定不按在非洲离岸时的数量来结算，而是按照在美洲到岸时活着的奴隶数量来结算。这样一来，到岸时活着的奴隶数量越多，船主就能按人头领到更多的运费。此举促使船主在路途中特别注意改善奴隶的生活质量、生存状况，不再对奴隶体罚打骂甚至随意杀戮，以确保更多的奴隶活着上岸。这看似不经意的一个程序性改变，带来的却是更小比例的奴隶途中死亡，从而为开拓美洲提供了更多的黑奴。

（三）不完善的程序公正

所谓不完善的程序公正，就是指虽然理论上、客观上存在着关于正义与否的标准，但保证公平公正实现的完全程序在事实上是不存在的，或者说是不完整的。或者就如罗尔斯所说，不完善的程序公正就是，“当有一种判断正确结果的独立标准时，却没有可以保证达到它的程序。”[1]（P82）罗尔斯认为，不完善的程序公正最典型案例是刑事审判。在刑事审判中，我们通常期望的结果是：“只要被告犯有被控告的罪行，他就应当被宣判为有罪。”[1]（P81）但是，“即便法律被仔细地遵循，过程被公正恰当地引导，还是有可能达到错误的结果。一个无罪的人可能被判作有罪，一个有罪的人却可能逍遥法外。”[1]（P81）所以，在刑事审判中，即使法律被遵守、过程是严密的、程序要件的规定也是完备的，但由于“某些情况的偶然结合挫败了法律规范的目的”，由于受到不确定性因素的影响或原因的制约，仍没有一种理想的程序状态能够保证绝对杜绝误判和错判。

二、一种现象：纯粹的程序公正与选贤任能的背离

为保证干部选拔任用的公正性，真正做到选贤任能，将合适的人安排到合适的位置上去，使人尽其才、才尽其用、用其所长，必须同时关注程序公正与结果公正。因为程序公正与结果公正是统一的。程序公正是手段、形式，结果公正是目的、内容；程序公正是实现结果公正的前提和必备要件，结果公正是程序公正的终极价值目标。

如果没有公正的程序、缺乏必要的程序，对干部的选拔任用想怎么搞就怎么搞，那就自然不会形成公正的选人用人取向和结果，群众和干部都不会满意。但是，从另一方面看，有了公正的程序、做到了程序公正，就一定意味着能够实现干部选用的公正性结果、达到结果正义了吗？答案当然也是否定的。例如。一些地方、单位和部门在干部的选拔任用过程中，是严格按照设定的程序规则去选拔任用干部的，选用过程在程序上也是完全合规合法的。或者说，“该走的程序都走了、都走完了、都走好了”。但是，这种严格遵照程序展开的选用过程，其结果却是将一些庸人懒人、投机钻营者、见风使舵者推向领导岗位，事实上背离了任人唯贤、选贤任能的初衷，背离了“不让老实人吃亏、不让投机钻营者得利”的用人承诺。

干部选用中的公正程序之实施，却没有达到公正的结果，此种情况正是程序公正与结果公正的背离现象。根据罗尔斯关于程序正义的理论，最可能导致这种背离的形态是纯粹的程序公正。而且，纯粹的程序公正，也是目前许多地方、单位、部门选用干部中最习惯采用的程序公正形态。其理由多是，“设定了公正严格清晰的游戏规则，参与竞争者中谁按照游戏规则做得最好，谁就能够脱颖而出得到提拔任用”。至于最后究竟是什么样的人得到提拔任用，纯粹的程序公正是不关注的。

可见，纯粹的程序公正就是意图从公正的立场出发，以程序为中心、为程序而程序的程序设计。纯粹的程序公正不是将程序作为实现实体目标的一种工具和手段，而是恰恰相反，将程序本身作为目的来认识和把握。在纯粹的程序公正论者看来，严格执行了设定的程序、流程，就是实现了程序上的公正、达到了执行程序本身这一目的；没有严格执行程序，就是背离执行程序本身这一目的。至于执行程序所达到的结果究竟是正义的还是非正义的、究竟是合理的还是不合理的，则不在纯粹的程序公正所考虑的范畴。因此，毫无疑问，纯粹的程序公正是既不考虑前提，也不考虑结果，只是聚焦程序过程的“绝对程序论”。在干部的选拔任用过程中，如果只是关注选拔任用的程序，而不在选拔任用程序开始之前综合考量“什么样的人最有资格作为被选拔任用的对象、安排什么样的人在岗位任职最能树立优良的工作业绩、什么人是最踏踏实实而又心无旁鹜干工作”等前提性因素，而不在选拔任用程序完成之后充分考量所选拔任用的人是不是党和人民工作需要的“老实之人、德才兼备之人、贤能之人、实绩突出之人”，那么，这样的程序公正就是很成问题的。

三、干部选拔任用程序公正的科学建构

干部选拔任用的根本目的是突出德才兼备、选贤任能，真正把有真才实学、能力本领业绩突出的优秀人才安排到合适的岗位上去建功立业。由此出发，设计干部选拔任用的程序规则，就不能就程序谈程序，而应该从宏观视野入手、坚持系统论分析方法，综合考量关乎程序公正的相关要素，真正建构形成全方位立体式的干部选拔任用程序公正实现机制。

（一）程序公正的前置：框定公正的干部选用标准及条件

保证程序公正最终导向结果公正，最根本性的前提要件是：框定选拔任用干部的标准及资格条件时，要坚持客观公正向度、符合实质正义原则。只有在选拔任用干部时最初框定的标准与资格条件是公正的，在选用干部的实际操作过程中才有可能在坚持客观标准的基础上实现实质性的程序公正，进而达到结果公正。根据惯例，我们在选拔任用干部之前，通常会框定一个标准及资格条件，即规定什么样的人有资格参与干部选拔竞争。为保证这一标准及资格条件的客观公正性，至少要特别关注以下要素。

其一，岗位要求。我们选拔任用干部坚持的是“因岗设人”原则，而非“因人设岗”。“因岗设人”客观上要求我们必须把最合适的人安排到最合适的岗位上去。所以，组织人事部门应从工作岗位本身的需要出发，框定出一定的标准，规定具备什么条件的人选、符合什么要求的人选，才是最契合岗位需要的人选。如果违背了“因岗设人”原则，而去搞“因人设岗”，那就是对选拔任用干部公正取向的源头性践踏。

其二，工作能力与工作实绩。选拔任用干部不仅是干部个人升迁，更是要选拔出能更好干工作的、要努力创业的。因此，必须坚持德才兼备、又红又专标准、任人唯贤路线、“四化”方针，真正实现选贤任能，切实保证将那些靠得住、有本事、能干事、干成事、不坏事的干部人选选拔上来。为此，在框定选拔任用干部的资格条件及标准时，必须突出看工作能力、工作实绩。工作能力与工作实绩是内在相连的。工作能力的衡量要看工作实绩，工作实绩是工作能力强弱的最现实体现。而对于工作实绩的衡量，则应切实把握“能量化的要以量化分值为参考、不能量化的要以群众评议为参考”的原则要求。

其三，不让老实人吃亏。对党和人民说老实话、办老实事，做老实人，工作生活中老老实实。这是我们党对好干部的具有传统伦理意义的标准要求，在任何时候、任何情况下的选拔任用干部实践中又都是适用的。为保证所框定的干部选拔任用标准及条件是客观公正的，必须自觉坚持“不让老实人吃亏、不让投机钻营者得利”的基本原则，并将其价值精髓充分融入到选拔任用干部的政策导向中去。

如果不能在对上述几个要素充分考量的基础上框定出客观公正、合乎实质正义的干部选用标准及条件，那就很可能出现在标准及条件框定阶段就把优质人才排除在外的情况、稀释优质人才优秀品质的情况、淡化或弱化优质人才独特优势的情况。如此一来，干部选拔任用的前提、导向自然就偏离了公正性。在这种状态下，服务于干部选拔任用过程的程序及流程设置即使再公正合理，其所产生的选拔任用结果也公正不了。

（二）程序公正的适用：理清选任制与委任制的边界

党的干部的选拔任用主要的有选任制与委任制两种模式。这两种模式的实际程序运转是有重大区别的，不能混为一谈。因此，选人用人中的程序公正必须具体到选任制与委任制的不同理论建构、原则要求和运行场景中，并做到与选任制和委任制的各自属性、特点、内在要求相衔接。

党的十八届三中全会指出，要“区分实施选任制和委任制干部选拔方式，坚决纠正唯票取人、唯分取人等现象，用好各年龄段干部，真正把信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部选拔出来”。[2]（P59）这就告诉我们：选拔任用干部的程序设计必须准确把握选任制与委任制的边界，根据不同的归属关系决定干部的选拔任用方式，自觉做到该选任的遵循选任程序、该委任的遵循委任程序，既不能混淆界限以选任程序代替委任程序、也不能违背民主以委任程序代替选任程序。如果该选任的走的是委任程序、该委任的走的是选任程序，那就出现了程序适用范畴上的混乱，起码的程序公正也就难以保证了。

1.选任制干部选任程序。选任制主要是调节人与人关系的制度安排。它所要集中解决的是代议制民主下的代表与被代表、授权与受权、权力所有者与权力行使者关系。在民主政治发展到一定阶段，直接民主碍于条件限制无法实施，必须推行代议制或曰代表制民主。正如米歇尔斯指出的那样：“人口众多的组织借助直接讨论的方式是无法接触任何实际问题的。无论从时间上还是距离上说，1000个人经常性地举行集会是不可想象的；而从地形学的观点看，要求1万人举行这样的集会是根本不可能的。……所以，代表制是必要的，在这一体制中，代表以大众的名义行事，并执行后者的意愿。”[3]（P22-23）在推行代议制民主的情势下，民众在确定由谁来代表自己去行使权力的决定性时刻，采用投票的方式来决断无疑是最优的选择，这也是为人类政治文明发展所证明的有效做法。因此，靠投票来选人，针对的是与民众有代表与被代表关系的选任制干部。这在国外主要包括内阁、总统、首相、总理、议员、地方行政首长等主要政治职位。在我国当下，必须采用选任制来产生的干部群体则主要包括：参加各级党代会的党代表、参加各级人代会的人大代表，以及各级党委、纪委、政府及其部门负责人，人大、政协、法院、检察院的领导班子成员。选任制干部的产生，主要遵循民主政治原则、民主选举程序，涉及到候选人推荐、民主提名、公开竞选、正式选举、组织考察、组织任用等不同的环节及流程。

2.委任制干部选任程序。委任制主要是调节人与事关系的制度安排。它所要解决的是个体的人如何把事情做到位、把事务解决好，如何把好事办好、实事办实，如何提高办事效能、效率、效果的问题。委任制选拔干部的关键是要把真正有能力、有才华、有本事的人选拔任用到合适的岗位上去，使其最大限度地发挥作用与功能，最大限度地实现人尽其才、才尽其用、用人所长。因此，委任制干部的选拔任用侧重的是干部人选的业务素质、业务能力、业务成绩，是没有必要、也不能采用投票选举的方式来决定的，更不能是选票决定一切的唯票论。如果简单地以票取人、“唯票取人”，很可能就会出现“伪票取人”的情况，将一些善于交际、善于投机钻营、善于拉关系、善于拉票贿选、善于跑官买官卖官、善于吃吃喝喝、善于拍拍打打的投机分子，选拔任用到单位或部门的领导干部职位上来。这样做的最直接后果恐怕就是，让埋头苦干、勤恳勤奋工作、业务成绩突出的老实人吃了亏，让那些善于投机钻营、拉票贿选的人得了利。因此，对于委任制干部而言，采用投票的程序与方式来决断，这是违背委任制之内涵要求的。委任制干部的产生程序，其最理想的情状应该是：由单位、部门的领导班子、组织人事部门在综合各方面的意见、建议的基础上，在充分考虑到人选的工作业绩、工作能力、发展潜力的基础上，从更好地开展单位或部门业务工作的实际需要出发来研究决定。因此，委任制干部的产生程序，说到底就是两个环节：组织考察、组织任命。

（三）程序公正的后置：实现程序公正与结果公正的对接

在干部的选拔任用过程中，程序公正是前置设计的、结果公正是后置预期的。除非选人用人过程受到非组织性、非公正性因素的过分干扰侵蚀，干部的选拔任用总体上是以追求公正的结果为目标导向的。因为干部选拔任用的结果是公正的，大家才会心服口服，才能激发干劲、凝聚合力、聚合人才，才能达到“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风”。不过，结果公正在客观上是离不开程序公正的。虽然程序公正不一定导致结果公正，但是结果公正必须依赖于程序公正。因此，实现程序公正与结果公正的有效对接、无缝衔接就显得特别重要。为此，必须切实把握以下基本点。

第一，统筹考量程序公正与结果公正。程序的设计要同时以程序本身的公正和结果公正为价值追求，二者要同时兼顾、不能偏废。单纯以程序本身的公正为价值追求、不考量结果公正的程序设计，很可能就是纯粹的程序公正、绝对的程序公正，是为程序而程序的典型程序主义或曰形式主义。为此，就客观上要求组织人事部门在设计干部选拔任用的程序时，自觉坚持以程序公正为出发点、以结果公正为落脚点，把严格的干部选用过程与选贤任能的价值归宿有机统一起来。

第二，以程序公正规制结果公正。哲学上讲，内容决定形式，形式反映内容并反作用于内容。具体到干部选拔任用而言：干部选拔任用的实质决定我们应采取的程序，而程序实际上又是反作用于干部选拔任用的实质的，即“干部选拔任用程序对结果的规制、程序公正对结果公正的规制”。例如。（1）在干部的选拔任用过程中设定工作业绩考核程序，实行“优者上、劣者下，好中选优、优中拔尖”，客观上就意味着将工作业绩平平的参选者排除在外了。由此，导致的必然是选贤任能的公正结果。（2）在一个地方、单位、部门凸显人才战略、着力吸引高层次人才的背景下，在干部的选拔任用中设定人才综合素养测量评价程序，客观上就保证了高层次人才向干部队伍的输入渠道之畅通，从而建构形成了人才队伍向干部队伍转化的公正路径。（3）在常规的干部调整中，设定了“分蛋糕者最后取蛋糕”的公正程序，客观上就规避了从事组织人事工作的参选者利用“近水楼台先得月”的优势达到个人政治升迁目的的企图。

第三，以程序公正救济或矫正结果公正。在设定干部选拔任用程序时，还要关注到以公正的程序对结果公正的救济及矫正问题。一种情况是：一个地区、单位或部门，在干部的选拔任用过程中，如果形成的选人用人结果是显失公平的、严重不公正的，领导和群众斗是怨声载道的，就必须启动某种程序来对之进行救济。如有的地方、单位、部门在选人用人过程中，因违反干部选拔任用条例，违反组织原则和程序，违反德才兼备、选贤任能标准，于是选任结果被组织上予以“作废”，就属于这种情况。所以，在程序设计中，充分考虑可能出现的“意外”对结果公正的干扰并超前谋划救济程序的介入，是必不可少的。另一种情况是：如果形成的选人用人结果在当时看来是公正的，但是在干部到岗履职之后、随着其自身毛病问题的逐渐显现暴露而使结果变得不公正了，也应设计某种跟踪反馈程序来对之进行矫正修复。在这两种情况下，完善的程序公正客观上都起到了补救结果公正的事实功效。

[1][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏，等，译.北京：中国社会科学出版社，1988.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[3][德]罗伯特·米歇尔斯.寡头统治铁律[M].任军锋，等，译.天津：天津人民出版社，2003.

[责任编辑 李冲锋]

On Procedural Justice of Leader’s Selection and Promotion

ZHANG Shu-lin
（Department of Party Building,Party School of Shandong Committee of CPC,Jinan 250103,Shandong,China）

Procedural justice of leader’s selection and promotion refers to the just rules and procedures to decide the promotion of leaders.It can be divided into three kinds:pure procedural justice,perfect procedural justice and imperfect procedural justice.In practice,attention should be paid to the contradiction between pure procedural justice and talent selection.To build scientific selection procedure of leaders,it is necessary to set the standards of selection procedure,to make clear the line between the selection and appointment systems of leaders,and to integrate procedural justice and outcome justice.

leader selection;procedural justice;outcome justice

D262．3

A

1674-0955（2014）04-0064-06

2014-03-20

张书林（1974-），男，山东冠县人，中共山东省委党校党建部副教授、博士。