着力推进中国城镇化转型

赵峥 刘涛

积极稳妥地推进城镇化有利于国民经济增长和结构升级，对国家发展和民族崛起具有深远的意义和影响。历史经验表明，城镇化水平往往和国家的发展水平息息相关，一个兴盛的经济体的城镇化水平和质量也相应较高。目前，国家对城镇化发展高度重视，将城镇化视为经济结构调整的重要依靠和实现现代化的战略选择。在新的历史时期，走新型城镇化道路，推动中国城镇化转型发展，特别需要进一步明确中国城镇化转型的主要内容和阶段特征，通过提升城镇化的质量和水平为国民经济社会繁荣进步提供动力和支持。

中国城镇化转型的主要内容

城镇化转型是一个复杂的动态系统，不仅包括人口的迁移转换，产业结构的优化升级，还包括制度的变迁与创新，更需要在开放的条件下进行，是人口、产业和制度要素在开放环境中不断优化配置、全面协调转型的过程。

（一）人的城镇化是城镇化转型的核心所在

从世界城镇化发展历程来看，城镇化的关键是“人的城镇化”而非“物的城镇化”。人的城镇化主要包括两个维度：一方面是“量”的改变，主要表现为人口由农村向城市的空间迁移；另一方面是“质”的提升，是转移人口在经济、社会、价值观等各方面从传统农业社会向现代城市社会转型的过程。只有转移人口实现了从较低生存水平向较高生活水平和文明程度的根本转化，城镇化转型才达到了“质”的目标。而要实现人的城镇化，从理论上讲，在理性人假设的条件下，农村人口会在对成本和收益综合衡量的基础上形成迁移决策，只要城市存在相对收入较高的就业岗位和机会，他们就会不断地进入城市，从而提高一个国家或地区的城镇化水平。而在现实中，人的城镇化往往还需要具备两个基本实现条件。其中，城市具有吸引力是实现人口迁移转换的前提条件。城市经济的繁荣程度，生存和发展环境的好坏，都是转移人口判断城市是否具有吸引力和吸引力大小的标准。转移人口自身能力的提升则是实现人口迁移转换的决定性条件。转移人口自身能力是包括一系列学习创新、环境适应、社会交往在内的生产生活能力组合，其直接决定着转移的成本和收益。如果转移人口的知识、能力和综合素质可以很好地满足工作需要，就更容易得到就业机会和增加劳动收入，在思想意识上适应城市的生产和生活方式，在城市获得应有的社会地位和市民权利，也更容易在城市里生存与发展。

（二）产业优化升级是城镇化转型的重要支撑

城镇化转型的过程既是人口迁移和转换的过程，也是产业结构不断优化升级的过程。人口城镇化与产业结构如果能够相互匹配，共同升级，将有助于城镇化的持续健康发展。以美国为例，伴随着19世纪中期工业化进程加速，其全国工业发达地区基本都成为了城镇化发展最快的地区。到20世纪中期，美国进行大规模开发建设，国防工业和高科技产业大量聚集于西部地区，大量人口也随之迁移，使原本相对落后的西部地区城镇化进程得以加速发展。20世纪70年代后，伴随人口郊区化的发展，制造业和服务业的产业郊区化也成为一种趋势，原有产业大量迁往郊区为郊区带来了大量就业岗位，又促进了新的人口聚集，形成了更多的现代化的中心城区并逐渐发展成为更大的城镇化区域。同时，人口城镇化不仅依赖于各产业规模的绝对扩张，而且还必须依赖于产业结构质的改善。历史上，轻纺工业的快速发展使得城市劳动力供不应求，吸引了大量原本从事农业生产的农村人口向城市转移，形成了第一次城镇化浪潮。随后，轻纺工业的大规模发展要求重化工业为其提供更加先进的机械设备，重化工业则成为了吸纳转移人口的主要行业。21世纪以来，重视内涵增长和生态环境保护的绿色、低碳、高效的先进制造业和现代服务业逐步崛起，不断增强着城市自身承载和扩张能力，再次掀起人口转移和城镇化发展的新高潮。

（三）制度创新是城镇化转型的基本保障

良好的制度和实施机制不仅抑制着人际交往中可能出现的机会主义行为，有效降低交易成本，还可以保证公民分享发展所带来福祉，减少不平等和歧视。城镇化发展的过程同样是一个制度变迁与创新的过程，一直在鼓励和支持有利于生产效率和生活质量提升的制度创新。从城市发展史的角度来看，中世纪以后，西方城市因自由贸易和市场经济开始复兴，意大利的威尼斯、热那亚、佛罗伦萨等城市日益繁荣，随后，西班牙马德里、葡萄牙里斯本、荷兰阿姆斯特丹、法国巴黎等城市也相继崛起，同样也离不开商业、贸易和产权等制度的支持。近代以来，科学技术的进步往往被认为是影响城市经济社会发展的决定性力量。而随着时代的进步，财富的增长与公共秩序完善相统一和匹配的需求越来越强烈，以人的解放与发展为核心内容的制度建构与创新则越来越多地扮演着推动西方国家城镇化迅速发展的关键角色。历史经验告诉我们，城镇化发展水平高的国家往往是制度完善、体制机制具备弹性、竞争活动充分的国家。而对于发展中国家而言，伴随着城镇化的快速发展本身蕴含着制度变革的巨大潜能和需求，城镇化转型过程不仅仅是一个经济发展的过程，更是一个社会不同阶层和多元利益群体表达利益诉求和参与公共治理的过程。在这一过程中，积极推动制度创新，完善支撑城镇化发展的制度体系，使社会公众的民主意识不断得到释放和提升，生存和发展权利在调整和变革中得到体现，将会为城镇化的健康转型提供重要保障。

（四）开放发展是城镇化转型的内在要求

尽管早期的城镇化理论认为一国的城镇化主要表现为国内城市人口、产业和空间的集聚。但现代贸易投资自由化和信息通信技术革命为城镇化的开放发展提供了动力。一方面，二战以来世界经济自由化、全球化趋势加强，产品和生产要素跨国流动的制度障碍和政策壁垒大幅降低，使人口和产业在利润最大化驱动下在其他国家城市寻求发展机会成为可能。另一方面，随着信息与通信技术的快速发展，国际运输通信成本大幅度降低。据世界银行统计，20世纪70年代以来，铁路货运成本降低了一半，公路运输的成本下降了40%；1931年，纽约和伦敦之间3分钟电话费几乎高达300美元，而今只需几美分。交通运输和通讯成本的迅速下降使人口和产业的迁移受自然地理条件的限制越来越小。人口和产业可以在跨国城市之间转移，不断扩大优势要素聚集规模和质量，并从专业化生产中获取规模递增的经济收益，形成和发展了全球城市价值链。在这一条件下，每一个国家的每一座城市都成为了全球城市网络的一个节点，一国城镇化的发展也不得不同其他国家的城市联系起来。同时，从发展趋势上看，尽管全球经济复苏之路仍然充满不确定性。但决定全球化的国际专业化分工、贸易自由化等根本性因素没有发生改变，在全球化背景下实现城镇化的转型，就要将自身发展与世界城镇化整体发展趋势密切结合，不断参与到全球城市价值链并获得必要技术能力和服务支持，主动参与全球城市的治理，在国际范围内实现价值创造，寻求更广阔的发展空间。

当前城镇化转型的阶段特征

目前，中国城镇化正在进行全方面、战略性转型，主要在发展内涵、发展模式、发展动力和发展影响四个方面呈现出明显的阶段性特征。

（一）城镇化发展内涵：从速度扩张为主向速度稳定与质量提升并重转型

过去一段时间里，中国城镇化经历了一个以速度扩张、数量增长为主的发展时期。1978年—2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，人口城镇化率在统计意义上已经过半，正式进入了城市主导型社会。但近十多年来中国人口城镇化率增速已经相对稳定平缓，加之我国劳动力供给总量增长幅度在逐年下降，可以判断，未来全国性、大规模的城镇化速度扩张出现的可能性较小，中国人口城镇化已经进入了一个速度长期稳定增长的区间。但是，过去一个时期城镇化的速度的快速提升并不必然意味着城市经济的繁荣和社会福利水平的实质性增加，在速度与质量失衡的情况下，中国城镇化发展仍然面临严峻挑战。一方面，许多城市人口过度增长与城市承载能力严重失衡，不仅导致了大量交通拥堵、环境污染等“城市病”问题，也给城市带来了巨大的就业压力和财政负担。另一方面，现实中大量转移人口通过“候鸟型”的流动模式，实现了职业转换和地域转移，但其收入与贡献相比仍然存在差距。与城镇职工相比，农民工的收入与经济贡献比仍然总体偏低。同时，大量转移人口社会身份模糊，存在着“迁而不转”的现象，带来了城市人口数量的过度增加，不仅容易导致贫富差距的扩大与城市贫民窟的出现，也带来了留守人员“老无所依”、“幼无所养”和二代人口“边缘化”的社会隐患。可以说，现阶段的人口城镇化在很大程度上仍然不够成熟和稳定，必须加快城镇化转型，从城镇化发展内涵上重视协调速度与质量的关系，从速度扩张为主转向速度稳定与质量提升并重。

（二）城镇化发展模式：从黑色发展为主向黑色发展与绿色发展并重转型

中国城镇化的发展模式与工业化进程高度相关。在进入工业化中期阶段以后，我国工业重型化趋势越来越明显，而快速推进的重型工业化对我国城镇化的发展会产生不利影响。一些地方城市经济发展严重依赖重化工业和资源产业，造成了一系列黑色发展问题。近年来，频度越来越高的雾霾天气，使城市空气质量问题成为中国决策层和普通民众最为关心的问题，水污染、土壤污染、生态环境破坏等问题也在城市层面日益突出。面对这些问题，我们首先必须正视我国城镇化进程中传统产业和现代产业将长期并存的趋势。作为一个发展中国家，中国相当一部分转移人口为缺乏教育培训的农民和中低收入城市居民群体，其需要构建与之相匹配的就业空间和就业结构，这也就在一定程度上决定了相对低端的劳动密集型和资源密集型产业在短期内仍然不能完全被替代。而大规模城镇化进程所引发的一系列生产生活需求，也将大幅提高能源和资源消费水平，也还会促使我国城市能源和资源消费经历一个刚性的高增长阶段。但是，长远来看，绿色发展是当今世界发展的潮流与趋势。而绿色发展与城镇化具有内在的一致性，城镇化经济本质上是空间集聚经济，强调空间投入产出的合意比例，具有降低资源消耗、实现绿色发展的内在要求。目前，联合国自2008年以来，就把绿色发展放在了最重要的位置上。2014年6月首届联合国环境大会再次重申了成员国在“里约+20”成果文件《我们希望的未来》中做出的承诺，强调绿色发展是全球发展的主流和当代人不可推卸的责任，国外发达城市正在积极推动城市绿色发展，纷纷把发展新能源、新材料、节能环保、低碳技术等作为新一轮产业发展的重点，制定绿色产业发展路线图，推进绿色经济发展，我国城市绿色发展浪潮也正在逐渐展开。可以判断，在现阶段，尽管城镇化黑色发展模式并不会很快退出历史舞台，但绿色、低碳、集约的城镇化发展模式将会越来越被中央和地方政府重视并在实践中推广与实施。

（三）城镇化发展动力：从经济驱动为主向经济发展和改革创新并重转型

过去一段时间，我国城镇化的快速发展主要依赖于地方政府的经济驱动。分税制改革之后，粗放式土地经营给各地政府带来了巨额级差地租，成为了一些地方政府推进城镇化建设的重要目的。但与此同时，单纯追求经济利益的“土地财政”也给城镇化可持续发展留下了许多“后遗症”，限制了城市未来的经济增长潜力。而与经济驱动相比，制度创新对我国城镇化发展的支持作用则长期不足。改革开放前，国家通过计划体制和城乡分割，构成了城乡之间的壁垒。改革开放以来，以政府力量主导的自上而下的城镇化制度创新逐渐向以市场力量为主导的自下而上的城镇化制度创新转变，为人口迁移、非农产业发展提供了较大的空间。但影响城镇化发展的关键性制度约束仍然存在。例如，中国的土地制度藩篱仍未从根本上得以突破，农民没有成为农地的主人和平等的市场主体，在土地交易中还没有完全的自由定价能力。此外，影响城镇化发展的配套制度也还不完善。例如，从行政管理制度来看，中国不同规模和级别的城市存在着发展权不平等的问题，各类资源流向会偏向于高行政等级城市，而高行政等级城市也会利用行政权力优势来集中资源，这往往使得大量城镇间流动人口的城际转移，同农村转移人口一样，也难以享受与所就业和生活城市的本地居民同等的公共服务。因此，现阶段，适应高水平城镇化发展需要，以改革促发展，实现城镇化发展动力从经济驱动为主向经济发展和改革创新并重转型，将是我国城镇化发展的一个重要特征。

（四）城镇化发展影响：从本土贡献为主向本土贡献与全球融合并重转型

中国的城镇化使中国不仅在相当长的时间内保持着相对较低的劳动力成本优势，也为国民经济的长期持续发展提供了坚实的国内需求支撑和广阔的发展空间。同时，中国城镇化不但为中国经济社会发展做出了巨大的本土贡献，也具有广泛而深远的全球价值。中国城镇化是世界经济发展的重要组成部分，并日益深刻的影响着世界经济格局。当前，全球经济总供求失衡的局面在短期内难以改变，在缺乏新的重大技术突破的条件下，世界各国的经济刺激计划和措施在缓解短期危机的同时，在长期内还有将会加剧全球性产能过剩并引发世界性通货膨胀的可能。在这一背景下，对世界经济体系而言，中国城镇化的规模扩张与结构调整将会形成庞大的财富积累与市场空间，有效应对全球市场需求的萎缩问题，为全球经济持续增长提供动力和更多的发展机会。当然，中国仍然是发展中国家，尽管中国城镇化转型发展不可能照搬欧美发达国家的模式。但欧美发达国家作为世界城镇化建设的先行者，仍然有许多值得学习和借鉴的地方。英国在工业革命完成后的1851年，城市人口已超农村人口，到1881年，城市人口已是农村人口的两倍，而美国城市人口在1950年就达到64%，1990年达到了75%。欧美城镇化发展过程中积累的经验与教训对中国具有很大的参考价值和借鉴意义，中国城镇化特别需要在开放的环境下实现经济、社会、文化的自由交流，使得城镇化经济运行机制更加国际化，立足全球视野推动转型发展，发挥中国城镇化的价值和作用。

促进中国城镇化转型发展的对策建议

（一）协调城镇化发展速度与质量，全面推进人的城镇化

中国城镇化集中体现为人的城镇化。虽然现实中许多的农村转移人口并没有得到与城市居民同等的待遇，广大的城市居民也并没有完全享受到高质量的城市生活，但这些问题的存在并不是城镇化发展的必然结果，而恰恰是城镇化发展速度与质量不协调的表现。未来，我们应正确认识城镇化速度与质量的关系，避免盲目加快城镇化发展速度，片面追求城市人口数量增长，而要在保持城镇化速度稳定的基础上，把握好城镇化的力度和进度，既要实现“量”的转变，更要注重“质”的提升。一方面，以提升城市自身发展质量为基础，依据城市的经济实力和基础条件，不断推动城市经济发展，健全公共服务体系，夯实城镇化发展的基础条件，以满足包括外来人口在内的广大居民对城市生产和生活服务日益增加的多层次、多元化的生存与发展需求。另一方面，以促进转移人口能力提升为重点，以实现转移人口“迁转同步”为核心，加大对农村基础教育投入，积极开展职业技能培训，提升转移人口的知识水平、技术水平、财富水平和观念水平，促进转移人口从职业、地域的“两维转移”向职业转换、地域转移和身份转变的“三维转换”。

（二）推动产业绿色化与城镇化融合，促进城镇化绿色发展

中国城镇化发展不能走“黑色发展”的老路，但也不能脱离国情，一蹴而就实现绿色发展。应在绿色发展的总体框架下，不回避城镇化推进阶段能源和资源刚性需求的特征。在确保关系到城市民生建设等相关产业的能源和资源保障的基础上，以产业绿色化为核心，从“要素推动”转向“创新驱动”，大力倡导集约、绿色、循环、低碳的先进模式和技术，通过技术进步提高能源和资源的利用效率，推动传统产业改造升级，形成结构优化、技术先进、安全清洁的现代产业体系，使城镇化发展始终建立在稳固的产业基础之上。另一方面，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，积极推动人口密度适宜、自然生态优美的绿色城市建设，构建与城市绿色发展需要相匹配的绿色政策制定、执行和评估体系，加强精细化的城镇绿色管理，实现城市发展从单纯追求经济增长向人口、资源、环境多元进步的目标转变，实现城市经济社会的绿色转型发展。

（三）统筹全面综合改革和重点领域改革，推进城镇化制度创新

中国城镇化发展要进一步提升城市经济实力和综合竞争力，通过推动城市经济发展为改革创新提供基础和空间。而更重要的是，要加快改革步伐，以城镇化凝聚改革共识，以创新体制机制为动力，由过去的单项改革突破向全面综合改革转变，尽快形成全国统一的城镇化改革方案，明确我国城镇化改革发展的总体思路，进行利益深度调整和资源优化配置，通过制度变革使得城市之间、城乡之间人口、技术、资本、资源等要素进一步相互融合。与此同时，要充分利用目前正在推进的国家新型城镇化综合试点进行试验和示范，重点推进城镇化发展关键领域的制度创新。在户籍制度方面，从根本上剥离福利因素与户籍身份，形成与迁移自由理念相适应的、开放性的户籍管理模式。在土地制度方面，要进一步使土地成为可以产生财富和利用价值来表现的生产生活资料。同时，要加快配套制度改革步伐，通过行政管理体制改革，根据城市人口聚集程度和经济发展水平设置城市和确定城市的等级，强化不同层级，特别是低层级地方政府在推进城镇化发展中提供公共服务的动力和能力。

（四）立足本土融入世界，凸显中国城镇化的全球价值

中国城镇化发展要充分体现国情，坚持走有自己特色的发展道路，不断发挥城镇化对国家经济社会发展的推动和支持作用。同时，面向世界，推动全球融合也是中国城镇化转型的必然选择。首先，要立足全球凸显中国城镇化的核心价值理念。要让国际社会知道，中国城镇化不是在封闭的系统中自我发展，而是倡导和谐包容的价值观，强调和平、合作的发展理念，展示和传播中国城镇化发展的智慧、思想和善意。其次，需要学习和引进世界发达国家在城镇化发展方面的先进理念、技术和管理经验，积极探索扩大城镇化国际交流合作新的体制机制，在城镇化战略研究、规划设计、城市治理等诸多方面开展合作。再次，应充分发挥我国自身大规模城镇化所创造的市场优势，抢占新一轮全球城市发展的制高点，积极培育能够参与全球竞争并体现国家竞争力的若干世界城市和城市群，使我国城市能成为全球城市经济网络的重要节点和中枢力量。最后，根据全球城市的经济结构和地域分工，在有形的方面加强网络化基础设施建设，促进国际城市之间交通运输网络、通讯网络等基础设施的互通互联，在无形的方面通过市场和规则一体化建设在全球范围内实现城市人流、物流、信息流的融合，推动中国城镇化高水平开放发展。