新形势下戒毒工作的顶层设计与底线思维

张 祎（上海市戒毒管理局副局长）

杨 杰（上海市戒毒管理局）

新形势下戒毒工作的顶层设计与底线思维

顶层设计和底线思维是近期经常听到的词汇，寓意深刻，而且现实针对性很强。目前，上海戒毒工作正面临着转型发展的关键时期，新形势下怎样把握机遇、迎接挑战，迫切需要我们的决策者居安思危，守住底线，从统领全局的高度进行科学的顶层设计和决策，这应该成为决策部门和戒毒场所基本的执法理念和思维模式。

一、顶层设计与底线思维的理论解析

当前，我国逐渐走进经济社会发展的关键时期，国际经济环境变得更为复杂，国内发展中的一些不平衡、不协调问题也日显突出。同时，改革也步入深水区，诸多问题和矛盾也逐渐增多，这样顶层设计和底线思维就成为当今中国社会改革转型中所关注的焦点。

（一）顶层设计的内涵和特征

“不谋全局者，不足谋一域。”党的十八届三中全会的召开，再度引发我们关于诸多领域顶层设计的无尽畅想，成为群众关注的焦点，预示着中国改革事业进入了新的征程。

顶层设计源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念。它是针对某一具体的设计对象，运用系统论的方式，自高端开始的总体构想和战略设计，注重规划设计与实际需求的紧密结合，强调设计对象定位上的准确，结构上的优化，功能上的协调，资源上的整合，是一种将复杂对象简单化、具体化、程式化的设计方法。它不仅需要从系统和全局的高度，对设计对象的结构、功能、层次、标准进行统筹考虑和明确界定，而且十分强调从理想到现实的技术化、精确化建构，是铺展在意图与实践之间的蓝图。

近年来，顶层设计理念引起了国内理论与实务界越来越多的重视，已成为在众多领域制定发展战略的一种重要思维方式。从其理论内涵的特征来看，主要体现在以下四个方面：一是顶层决定性，顶层设计是自高端向低端展开的设计方法，核心理念与目标都源自顶层，因此顶层决定底层，高端决定低端；二是整体关联性，顶层设计强调设计对象内部要素之间围绕核心理念和顶层目标所形成的关联、匹配与有机衔接；三是实际可操作性，设计的基本要求是表述简洁明确，设计成果具备实践可行性，因此顶层设计成果应是可实施、可操作的；四是方向正确性，设计必须符合客观规律，在实践中如果出现问题，要追根溯源，在最高层次上寻求问题的解决之道。

（二）底线思维的内涵和特征

什么是底线思维？习近平总书记给了我们一个很好的答案：凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。这是对底线思维最好的诠释。如何运用好底线思维，对于戒毒工作具有重要的指导意义。

底线思维不仅是一项至关重要的改革方法论，也是深化体制改革转型的一个重要思维取向，对于我们研判与把握当前的局势与任务具有很强的针对性、实效性。底线思维有三个鲜明的特征：第一，它是一种后顾性思维取向，注重危机、风险、底线的界定与防范，对于困难和挑战估计得大一些、足一些，特别是对不利因素作更加充分的估计和准备，确保“守底”；第二，它强调勇于面对事实并接受出现的最差情况，让人充分认识到，一旦处于底线的位置上，如何坚定信心、从容面对，有助于克服恐惧心理；第三，立足全局、突出重点，善于取舍，看到事物的远景并作出相应的对策，对各种替换方案和解决办法保持更加开放的思维。

（三）顶层设计与底线思维的辩证关系

在实际工作中，顶层设计与底线思维的关系通常可理解和比喻为上层决策与基层工作、领导指挥与群众实践的关系。简言之，顶层设计就是自上而下的层层设计，也就是领导阶层的决策和上层的设计，决策成效的高低考验着顶层的集体智慧、执政水平和协调性、领导力。底线思维也就是基层组织的工作思路和一线群众认知思维，工作程度的好坏取决于基层群众对上层决策的思维方式、风险意识和认知度、执行力。为此，顶层设计时要紧扣时代脉搏，运筹帷幄，注重基层经验，汲取群众智慧，善用底线思维，这样的设计才会合理、科学、有效，顶层设计的关键是科学设计、民主决策；底线思维时对顶层设计要有正确的认知和领悟，执行中注重细节和各环节之间的互动与衔接，底线思维的关键是把握全局、守住底线。为此，只有上层的战略设计加上基层的实践探索，上连“天线”，下接“地气”，凝聚共识，才能把人民群众中蕴藏的巨大力量引导到改革开放中去，才能做到正确决策和规范运作。

二、顶层设计与底线思维在戒毒工作中的实证推演

要做好上海戒毒工作，在顶层设计和底线思维方面，首先要明确戒毒工作定位。即明确吸毒者身份定位、吸毒行为定位、戒毒工作定位和戒毒工作四个梯级目标的定位。其次要把握戒毒工作规律。戒毒场所具备有利的先天条件，便于以实证研究的方式长期跟踪观测，探究吸毒者、吸毒行为、吸毒环境背后具有普遍性、必然性的内在联系，挖掘那些影响戒毒成效的关键要素和客观规律，促使戒毒工作的体制、机制朝着科学、系统、长效的方向发展。再次要有序推进戒毒工作发展。基于对戒毒定位的认识和戒毒规律的把握，从上海的区位特点、社情毒情、场所结构、外部环境等出发，从宏观上思考布局，在微观上分步实施，积极、稳妥地推进。

（一）顶层设计的实务内容

1、积极构建科学完善的戒毒工作体系。进一步推进戒毒工作管理、教育及康复体系建设，是当前戒毒工作发展的需要，是推进上海戒毒工作朝着科学、规范轨道前行的必然要求。要积极顺应改革要求，在实现全面转型的基础上，紧紧围绕“以人为本、科学戒毒、综合矫治、关怀救助”的原则，遵循戒毒规律，探索戒治方法，创新戒毒模式，做到戒毒管理模式由安全型向安全性、康复性并重转变；激励措施由刚性管理要求为主向柔性戒毒需求为主转变；康复措施由疾病治疗向多种康复手段的综合运用转变；工作重心从所内的脱毒、脱瘾向面向社会的生理、心理、社会功能的全面康复转变；教育方式由灌输式说教向全科医生、心理咨询师、个案管理民警为团队的循证戒治转变，助推上海戒毒工作走在全国前列。

2、着力推动“2361”上海戒毒模式。根据戒毒工作规律和戒毒人员违法者、受害者、病人身份定位，围绕戒毒的四个梯级目标，继续推进“两个三分、六大手段、一个诊断评估平台”的“2361”强制隔离戒毒模式。即第一个“三分”是根据戒毒人员的个体情况，在管理形式上采取分类戒治、分级管理和分别教育。第二个“三分”是指遵循戒毒规律，将两年戒毒期分为生理脱毒期、身心康复期和回归社会期三个戒毒期，并按照不同阶段设定不同的工作重点。“六大手段”，即管理、教育、康复、医疗、习艺和帮扶六大手段，实现综合戒治。“一个平台”，即以诊断评估工作为平台，检验场所戒毒工作与戒毒人员戒治两个成效。

3、倾心创办循证戒治个别化特色。当前，我局在教育矫治个别化取得阶段性成果的基础上，针对戒毒人员的现状和特点，积极引入循证法的先进理论和方法，综合形成循证戒治个别化的概念和方法。即在戒治康复过程中，民警针对戒毒人员个体戒治中遇到的生理、心理、人格等方面的需求和问题，通过各种技术手段多渠道寻找并选择与其现实表现相关的最佳证据（信息、方法、措施等），结合实践经验，在充分考量戒毒人员个体心理行为特点的基础上，拟定和采取科学有效的教育戒治措施，并定期对戒治效果进行评估反馈的教育戒治新模式。循证戒治个别化以其理念的科学性、方法的精确性、措施的实用性和效果的显著性，必将对戒毒工作带来根本性的变革和创新，将凸现上海戒毒工作特色。

4、实现科学戒治流程再造。首先，确定生理脱毒期流程。戒毒人员的生理脱毒在生理脱毒区进行，工作任务重在脱毒治疗。生理脱毒期重点以医疗戒护为主要手段，辅以心理辅导、适度身体康复活动、吸毒违法危害教育和习艺劳动技能培训等，重在引导戒毒人员认同强制隔离戒毒是成功戒毒的有效措施，认识吸毒违法危害性，适应戒治环境，减轻逆反心理，增强戒毒动力，实现戒毒人员平稳度过脱毒期。其次，确定身心康复期流程。戒毒人员的身心康复在身心康复区进行，工作任务重在康复。身心康复期通过针对性医疗、规范性管理、康复训练、启发式教育、功能性习艺、帮扶救助等六大手段，使戒毒人员在无毒环境下，接受行为矫治和心理磨练，消除和减轻对毒品的心理依赖，提高戒毒能力。第三，确定回归社会期流程。此阶段在社会适应区进行，工作任务重在适应。通过社会心理康复强化训练和拒绝毒品能力训练，以及健康生活方式教育等，使戒毒人员在思想上心理上实现与社会生活衔接，在行为方式上实现与社区康复对接，增强社会适应能力，更好地融入社会，形成戒毒持久力。

5、打造“四位一体”社区戒毒康复动态管理模式。戒毒工作是一项系统工程，必须在社会大系统里进行思考谋划，积极吸纳政府、社会、企业、家庭等各方力量支持、参与，努力形成所社协同戒毒的工作机制。要在市司法局和市禁毒办的指导下，加强对社区戒毒康复工作的研究和探索，稳妥实现与社会各方的有效衔接。重点加强与社区戒毒工作力量的衔接，划清与市禁毒办、区县司法局、街道的职责，明确派出民警承担的工作目标和任务；加强与公安机关执法的衔接，对社区戒毒、社区康复和强制隔离戒毒之间的变换，进行严格、规范、有效管理；强化司法行政机关在公安、司法、禁毒办、街镇“四位一体”管理体系中的定位，落实社区戒毒康复动态管理模式。

（二）底线思维的实务内容

底线思维是一种思维技巧，引导人们认真计算风险，估算可能出现的最坏情况，并且主动接受这种情况，注重对危机、风险、底线的重视，是一种典型的后顾性思维取向，是公共管理行为中的一种重要思维方式。为此，弄清戒毒工作的底线，可以从五个不同维度入手，即：场所安全底线、政策法律底线、首要标准底线、服务大局底线、队伍管理底线，由外而内、层层深入，这样才能更好地明晰戒毒工作的属性，厘清戒毒场所的功能，探究戒毒工作的使命。

1、场所安全底线。确保戒毒场所的安全稳定是戒毒工作的硬任务、第一责任，是确保戒毒工作取得进展的基本条件，是戒毒场所的永恒主题。没有戒毒场所安全，其他工作均无从谈起。也就是说，民警要增强政治敏锐性，从服务大局的角度出发，在严格执行“四防”和“五个不发生”的同时，把防范毒品流入、打造无毒环境列为场所安全的硬性指标，坚持抓好“五项机制”、“四防一体化”和“三个常抓”等有效机制，做到树立底线意识、恪守底线标准、强化底线之责，确保场所安全万无一失。

2、政策法律底线。戒毒工作内容是由法律法规和政策确定的。没有执法者内心对法治的信仰、崇尚和敬畏，就不会有严格执法、公正司法的外在表现；没有执法者的严格执法、公正司法，也不会在全社会形成法治精神、法治文化。戒毒工作要守住法律、政策的底线，必须坚持依法行政，不断提高工作质量，既要通过严格执法赢得公信力，更要通过自身行动向社会传递正能量。

3、首要标准底线。“首要标准”是新时期戒毒工作的重要命题，就是要求戒毒工作必须切实把教育人、挽救人放在第一位，把提高教育矫治质量作为戒毒工作的中心任务，进一步解决戒毒工作中存在的“重生产轻教育”和“以管代教”的问题。其实就是更新观念，把教育矫治作为戒毒工作的本质职能和首要追求，以法律要求为基准，以塑造健康人格为出发点，促进戒毒者生理康复、心理修复和社会功能的恢复，顺利回归融入社会。

4、服务大局底线。社会和谐要求整个社会系统的各部分、各要素都处于协调有序的状态。新时期戒毒执行机关开展戒毒工作不再是封闭、独立的，而是积极参与社会事务、紧密联系社会发展、广泛开展社会合作，服务党和国家工作大局。这是戒毒工作必须始终坚持的正确政治方向。因此，在和谐社会构建过程中，戒毒工作不能被动地以关得住、不出事为最高目标，而是应主动解放思想，使戒毒工作体现时代性、把握规律性、富于创造性，以期在服务和谐社会建设中大有作为。

5、队伍管理底线。当今社会诱惑多、陷阱多。对于民警来说，底线更像是一道防守线、一条警戒线、一个分水岭，不能搞变通，不可打折扣，更不能“闯红灯”。事实证明，底线的突破是最致命的突破，一些民警走上违法违纪的道路，大都是从突破党性原则、道德规范的底线开始的。因此，要始终牢记“从善如登，从恶如崩”的古训，守住廉洁执法的底线，始终保持道德操守；守住队伍管理的底线，不断加强队伍建设，着力提升戒毒工作整体质量，树立良好的民警队伍形象。

三、戒毒工作中顶层设计与底线思维的理性思考

当前，在加强顶层设计与底线思维时，要特别在努力实现上层决策与基层实践有效对接上花力气、下功夫，应突出体现或把握以下三个方面：

一是上层决策要始于基层实践，避免“空中楼阁”式的“闭门造车”。社会形势的发展，使戒毒工作的形式和内容日渐丰富性、多样性、挑战性。因此，要充分反映基层工作的现状，进行始于基层实践的顶层设计，就要摒弃高高在上、闭门造车、主观臆想，要善于深入基层开展细致的调查研究，既要倾听基层一线的意见、建议，问政、问计于民，还要有倾听基层“发牢骚”、“说怪话”的雅量，从中研究、分析、提炼出真情、真意和真实问题，使大量真实的、来自一线的第一手资料信息成为顶层设计之源泉、设计之灵感。

二是上层决策要高于基层实践，避免“头痛医头”、“脚痛医脚”式的就事论事。面对戒毒工作实践的丰富性、多样性，要避免“囫囵吞枣”式的“消化不良”，就必须做去伪存真、去粗存精式的过滤与筛选，使高于实践的顶层设计，建立在对调查研究资料、正反两方面经验教训等内容进行汇总、提炼、提升之上。在戒毒工作与社会发展规律的有效结合上，进行源于实践，但又高于实践的整体设计，在“医头痛、治脚痛”的过程中，突出对“痛之源”的“寻找”和“治疗”，真正做到从个案中寻找规律，从事务中抓住本质，在全局、长远和更高的层面上发现问题、研究问题和解决问题，并有效地上升为法律法规或政策，既引导基层实践，又体现宏观性、规范性。

三是上层决策要指导基层实践，避免“两张皮”式的上下脱节。实践是检验顶层设计科学性、可行性的唯一标准。解决实践中面临的工作问题、职能承接的困惑等，既是基层的现实需要，也是对顶层设计的期望与期待。因此，始于指导实践的顶层设计，要解决“上”与“下”之间的脱节，谨防“两张皮”，就必须既要有基层工作的实践和探索；又要通过明确定位、赋予职能，给基层改革和探索创造条件，给予强力的支撑，让顶层设计的成效尽可能地体现在对实践指导的有效性上。

（责任编辑 张文静）