国家主席制度流变考

□ 焦洪昌 马 骁

国家主席制度流变考

□ 焦洪昌 马 骁

现行宪法，即82宪法颁布实施以来，国家主席制度在实际的政治生活中发生了重大的变化，突出表现为由“虚位元首制”向“三位一体”实权元首制的转变。这种转变不仅仅是对建国初年中央人民政府主席制和54宪法的回归，更与古今中外政治历史的常识相暗合。在由“强人政治”向“常人政治”过渡的“宪法时刻”，经由历史常识凝聚改革发展的宪法共识，无论在学术思辨还是政治实践上都具有重大的意义。

国家主席；常识政治；宪法共识

如果将时间切换到60年前，当54宪法的制定者们看到82宪法的国家主席制度呈现出今天的样态，那么他们是会发出“不知有汉无论魏晋”的感慨，还是仿佛“似曾相识燕归来”？

在经历了建国以来历次政治斗争，特别是“文化大革命”的巨大冲击之后，国家机构的重建和完善自然而然地成为制定82宪法的重中之重。而其中一个至关重要的问题，是国家主席的重新建制。经过反复讨论，《中华人民共和国宪法修改草案(讨论稿)》恢复了国家主席的设置。*许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第615、623页。虽然今天的人们普遍认为82宪法在相当程度上基于54宪法，但《讨论稿》中的国家主席同54宪法有着很大的不同。例如，82宪法中的国家主席并未兼任国防委员会主席，相应地，最高国务会议的设置也被取消，并且《讨论稿》中的国家主席“不干涉政府工作，不承担行政责任”。*同上，第626页。这似乎表明，82宪法的制定者们试图“恢复”的，是一个礼仪性、程序性、象征性、不掌握实权的“虚位元首”。但自1993年以来，国家主席同时担任中共中央总书记、中央军委主席，兼领党、政、军大权，形成“三位一体”的体制，2004年修宪更增加了代表国家“进行国事活动”的职权，成为名符其实的实权“国家元首”。论相似度，今天的国家主席显然与54宪法——而非82宪法制定之初——更具亲缘。转了一大圈，人们似乎又回到了起点。有心的人们自然会思考：60年来到底发生了些什么？

其实，故事还应从1949年讲起。

一、1949：肇造主席制

1949年6月至9月，新政协筹备会召开。按照中共的设想，新政权的组织全面贯彻了中共以民主集中制为根本组织原则的设想。*《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年版，第677、1029、1056、1057页。中央人民政府委员会在联合政府中享有优越的地位，居于国家机构的核心，是国家最高权力机关。对《中央人民政府组织法》第七条中央人民政府委员会职权的考察结果发现，中央人民政府委员会更类似于英国议会，拥有“主权”地位。*【英】戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年版，第116-136页。根据第八条规定，中央人民政府主席“主持”中央人民政府委员会会议，“领导”中央人民政府委员会工作。这个条文颇费琢磨：中央人民政府主席居然可以“领导”国家最高权力机关的工作，表明其享有特殊的地位。这种特殊性源自以下三点：

一是中央人民政府主席的产生方式。同中央人民政府委员会一样，“主席”系新政协全体会议选举，而非由中央人民政府委员会互选。这个问题至关重要。选举者不同，赋予被选出者的正当性和实际享有的政治权威自然也大不相同。代表性越广，权威性越高。*【德】韦伯：《学术与政治》，钱永祥、林振贤、罗久蓉、简惠美、梁其姿、顾忠华译，广西师范大学出版社2004年版，第307-313页。新政协的代表性和权威性当然大大优越于中央人民政府委员会。主席由政协全体会议选举产生，表明他获得了全国各个革命阶层的一致拥戴。*蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第15、16页。

二是源自称谓本身。“主席”不仅是“中央人民政府委员会主席”，更是“中央人民政府主席”。根据《中央人民政府组织法》，“中央人民政府”应当理解为众多国家机关的集合，而中央人民政府委员会只是其中一个组成部分。将其称之为“政府主席”而非“委员会主席”，恰恰凸显了“主席”作为新政权总的人格化代表的首要地位。有学者认为，尽管并无法律明文，但中央人民政府主席实质上就是国家主席。*许崇德：《论国家主席在政治生活中的作用》，《法学》，1984年第2期。

三是担任者的身份。毛泽东作为中央人民政府主席，同时还拥有中共中央主席和中央人民政府人民革命军事委员会主席两个重要头衔。这一身份的重要性，超过了中央人民政府主席的产生方式和名称特点。建国之初，百废待兴，国家迫切需要一个强而有力的政治权威来凝聚资源和力量开展各项建设事业。现实政治需要催生了一个“卡理斯玛”式的政治领袖，*【德】韦伯：《经济与历史；支配的类型》，康乐、吴乃德、简惠美、张炎宪、胡昌智译，广西师范大学出版社2004年版，第353页以下。作为中共最高领袖和武装力量最高统帅，毛泽东在指挥历次战争、驾驭党内斗争和处理重大政治事务时中展现出他的雄才大略，在与各民主党派、无党派民主人士的沟通中，表现出强烈的人格魅力。于是，由毛泽东集政府主席、中共中央主席和人民革命军事委员会主席之权于一身，成为一时之选。由于中央人民政府委员会通过召开会议来行使其各项职权，而这种会议客观上只能是临时性、短期性的，所以在休会期间，主席就自然而然成为了权力的中心。开国者的政治实践，创立了“三位一体”国家主席制，并进而影响到了54宪法的制定。

二、1954：“虚实相继”

在54宪法起草委员会第一次全体会议上，《关于<中华人民共和国宪法草案(初稿)>起草工作的说明》中对于国家主席是这样表述的：“我们的国家是集体领导，而以个人形式来表现。根据我国的经验，设个主席有好处。”*许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第186页。这里所讲的“我国的经验”多半指1949年到1954年这五年中中央人民政府主席所起到的重要作用。这五年间，我们度过了建国初期的经济困难，取得了抗美援朝的胜利，初步打破了对外交往的孤立局面，顺利完成了土地制度的改革，整个国家呈现一片欣欣向荣的景象，人们没有理由不对初创的政体满怀“制度自信”。这种自信也体现在54宪法对于中央人民政府主席体制的继承和发展上。

54宪法国家主席的职权特点总体而言可概括为“虚中有实”、“形虚实实”。*许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第325页。国家主席根据宪法第四十一条行使的权力，“虚”的成分居多。四十二条的武装力量统率权则是对政治实践的宪法确认，同时也是遵循了各国的通行做法。至于第四十三条，虽然最高国务会议没有立法权，只有“建议权”，看似好像“绵软无力”缺乏刚性，但由最高国务会议通过的建议显而易见属于“无法拒绝的建议”。*许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第328页。54宪法中国家主席的职权不能仅仅从法律的角度来理解，它还带有浓重的个人色彩。

在起草宪法的全部过程直至最后通过，所有人都对此心照不宣：由毛泽东来担任国家主席之职。因此，国家主席的职权在很大程度上考虑到了毛泽东本人独特的领导习惯和工作方式。国家主席的实质性职权受到宪法和法律的规范相对比较“柔软”，其行使状况在很大程度上取决于担任这一职务的领导人在实际政治生活中的个人权威和影响力，弹性较大。这种个人色彩导致54宪法在实践中形成了“虚实相继”且反差极大的两个阶段：毛泽东担任国家主席的“实君共和”阶段，和刘少奇担任国家主席的“虚君共和”阶段。*申欣旺、王雪：《蒋碧昆：亲历第一部宪法》，《中国新闻周刊》，2011年第16期。二者的职权大有不同。我们可以从三个例子看出这种差别：

首先是最高国务会议的开会频率。在“实君共和”阶段，最高国务会议召开了16次之多，其频率甚至与中共中央政治局的会议相当，平均一个季度一次，大有取而代之之势；而在“虚君共和”阶段，最高国务会议只召开过4次，平均两年还排不上一次。*许崇德：《论国家主席在政治生活中的作用》，《法学》，1984年第2期。一个组织的活跃程度反映了该组织的实际权力和地位高低：活动频繁说明作用较大、权位较重，反之则说明作用较小、权位较轻，活动极少甚至没有活动则只能说明它无关紧要。

上述原理同样适用于国防委员会。依54宪法，国家主席至少还是名义上的武装力量最高统帅。但是否“名实相副”，则完全取决于国家武装力量统率制度的实际运行状况。1954年9月28日，中共中央重新在中央政治局和书记处之下设立军事委员会，负责领导整个军事工作。中央政治局、书记处和军委有关军事工作的决定，由军委的名义向内部系统下达，需要公开发布的命令和指示，则以国务院和国防部的名义下达，国防委员会从不介入。*黄钟：《宪法视角下的毛泽东与刘少奇》，《炎黄春秋》，2013年第7期；另见何立波：《中央军委的历史沿革》，《中华魂》2007年第8期。至此，国防委员会纯粹变成了名义上的军事统率机关，而实际行使统率权的则是中共中央军委。国防委员会从其成立直到最后被撤销，唯一一次具有实质意义的活动，就是在成立大会上，全体成员穿戴齐整地跟毛主席合影留念。*许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第607页。

国防委员会的组成为：主席1人，副主席15人，委员81人，其中还包括了众多的党外人士。*许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第412页。而反观中共中央军委，它由12人组成，全部为中共党员。*何立波：《中央军委的历史沿革》，《中华魂》，2007年第8期。可见，国防委员会从来就不是一个强调效率和保密的决策机关，不过是个统战机构而已。此外另有一则旁证。1954年1月15日，中共中央发出通知，决定增加七位军委副主席和一位军委委员。通知是对党内和军内发出的，内中有一句话：“这一决定，尚待提交中央人民政府委员会通过，再行公布。暂只在党内、军内通知。”落款为“中央”。刘少奇在通知后加了一句批示：“书记处会议通过，照发。”随后，1954年6月25日中央人民政府委员会第三十二次会议按中央的计划顺利通过了所有名单。*中共中央文献研究室、中央档案馆：《建国以来刘少奇文稿》第六册，中央文献出版社2008年版，第17-18页。可见，中共对国家和军队的领导并不以宪法制度的变动为转移，而这恰恰是54宪法实施后“两个阶段”产生的根本原因。

1958年，中共八届六中全会同意了毛泽东本人的建议，不再推荐他作为下一届国家主席候选人。决议做出了如下解释：“毛泽东同志是全国各族人民衷心爱戴的久经考验的领袖，在他不再担任国家主席的职务以后，他仍然是全国各族人民的领袖。”*中共中央文献研究室、中央档案馆：《建国以来毛泽东文稿》第七册，中央文献出版社1992年版，第634页。换言之，毛泽东的领导权并不取决于他是否在国家机构中担任领导职务，即便是在1969年刘少奇逝世之后也是如此。所以，在“虚君共和”阶段，国家主席的实际政治地位与“实君共和”阶段相比，逊色不少也就不难理解——国家主席的地位同领导人的政治权威高度正相关。当这种政治权威的两大主要支柱——党权和军权——被分离出来后，国家主席就位尊而权微了。

三、1982：虚位元首

82宪法中国家主席的重新设置，既是“恢复”，更是“新创”。

首先，人们对是否重新设置国家主席，就存在两种相反的意见。邓小平明确支持重新设置国家主席，但同时也屡屡在不同场合公开表达了他不任此职的意愿。有许多人认为，如果邓小平不愿意担任国家主席，那么就没必要重新设立这一职位。75宪法和78宪法就是不设国家主席的，这与“文化大革命”期间政治生活极不正常，以及“极左”倾向未能清除紧密相关。1977年修宪时，有人就曾以“毛主席说过不设国家主席，所以不应当设”为理由，成功地使“多数派”立即“哑然”。*申欣旺：《82宪法：推开宪政之门》，《中国新闻周刊》，2011年第24期。然而“文化大革命”所造成的混乱的政治局面，给国家政治生活带来权力高度集中和人治化两大弊端。中共党内精英在“文化大革命”中受到的巨大冲击，使他们亲身感受到严重的体制性缺陷，从而能迅速达成政治体制改革的共识，集中体现为恢复法制和健全政治制度这两项重要举措。*沈士光：《八十年代政治体制改革共识的形成》，http://www.zhongdaonet.com/NewsInfo.aspx?id=5892，2012-10-16。所以，“因人设职”自然会遭到邓小平的明确反对。*李桂华：《新中国国家主席制度的变迁》，《北京日报》，2010年9月6日。于是，是否设置国家主席的争论遂告停止。

但在随后的讨论中，委员们对于国家主席统率全国武装力量的规定与“不干涉政府工作、不承担行政责任”在文本逻辑上的矛盾提出异议。于是，在重新修改的草案中，删去了国家主席统率全国武装力量的规定，另设中央军事委员会，从根本上避免了这一矛盾，*许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第647、652、669页。而这也与邓小平“对国家主席的职权可以规定得虚一点，不要管具体工作，不要干涉具体政务”的意见相一致。*李桂华：《新中国国家主席制度的变迁》，《北京日报》，2010年9月6日。并且，新设立的中央军委主席与国家主席实行分任制，这样既能够在“双峰政治”时期维持众元老间的均势，*徐庆全：《中国六十年政体的嬗变》，《炎黄春秋》，2009年第12期。又能够使元老中的核心人物通过掌握军权来确保对政治问题的最后决断权，*一个对于军事问题有发言权的人在政治上绝对不可能是无足轻重的。可参考曹操《让县自明本志令》，陈寿撰、裴松之注：《三国志·魏书·武帝纪》，裴松之引《魏武故事》。另外亦可参考“枪杆子里面出政权”的著名论断。进而保障改革开放事业的顺利进行。至此，开国者们创立的“三位一体的”国家主席制演变成为“虚位元首制”。

探究其中的原因，可能与中共当时决心改革“文化大革命”以来形成的党政不分、高度集权的体制性弊端有关。1980年，邓小平在著名的《党和国家领导制度的改革》讲话中，集中剖析了权力过分集中的弊端，并特别强调：“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”*《邓小平文选》第二卷，人民出版社1993年版，第328-329页、第339页。可能正是出于这种考虑，82宪法不仅在文本上坚持党政分开、虚位元首的原则，也在实践中遵循着这一原则。

除此之外，或许还有另外一个原因。“文化大革命”之后，国家政治生活逐渐向正常化方向转轨。在过渡时期，接班人问题可谓中共的头等大事。无论如何，老一辈的革命元勋必须考虑在建立一种规范化的国家政治体制，即使是自己退休后，也能保证国家权力的正常运转。可后来发生的事情证明，分任制无法确保国家权力的安全交接。为之奈何？

四、1993：“三位一体”

也许后人永远也无法知晓当时的人们对于国家未来政治体制究竟如何设计，我们只能从已经发生的事件来判断决策者的主观意图。1989年11月，在中共十三届五中全会上，邓小平辞去了中共中央军委主席之职，转由党的总书记江泽民接任；1993年八届全国人大一次会议继续选举江泽民担任国家主席。

重新确立“三位一体”的实权主席制，似乎便是中共寻得的解决之道。

在此体制下，中国的政局保持了相对的稳定，实现了经济社会的长期稳步发展；在此体制下，国家能够在突发政治事件和重大自然灾害中，充分调动各方面资源成功加以应对，并没有因为这些突发性危机导致80年代那样的非常态人事更迭，更没有出现文革式动乱；在此体制下，中国成功地实现了国家“一号首长”和平、有序的交接，法治建设取得了重大进展。至此，82宪法确立的“虚位主席制”被悄然改变，“三位一体”的国家主席已经成为拥有实质性权力和巨大政治权威的国家元首。*政体科学相对于意识形态应当具有一定的独立性，对国家元首没必要过于政治敏感。参见杨凤春：《论我国国家元首制度的演变及其未来发展》，《当代中国史研究》，1997年第6期；许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第323页、第583-584页、第825-826页；朱应平：《现行国家主席制度刍议》，《法学》，2000年第11期。更令人意想不到的是，“三位一体”的体制还催生了一个“副产品”：适用于国家主席的连任限制，约定俗成地同时适用于党的总书记和军委主席，从而间接地确立了“一号首长”的限任制。这是中国几千年来的政治体制所经历的前所未有的重大变化。*参见刘军宁：《从终身制到限任制：盘点三十年的政治体制改革》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_492d06fb0100cfxf.html，2009-12-12。

自那以来，受到宪法连任限制约束的“三位一体”国家主席制不仅逐渐为全体国民所接受，也在国家领导层中达成了重要的政治共识。

值得注意的是，早在中共十三届五中全会之前，邓小平就提议由总书记来兼任军委主席：“第三个问题，我退休时的职务交代。军委要有个主席，首先要确定党的军委主席，同时也是确定国家军委主席。……五中全会上我辞职后，要有新的军委主席……我提议江泽民同志当军委主席。”*《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第317页。简单的几句话，勾勒出邓小平对国家体制的思考和决策：党的中央军委同国家军委实行“一个机构、两块牌子”。但更重要的是后面的一句话：“江泽民同志是合格的军委主席，因为他是合格的党的总书记。”*同上，第334页。这句话出现的时机与场合值得注意。请注意这其中的逻辑关系：因为是合格的总书记，所以是合格的军委主席。这句话从形式逻辑上似乎看不出什么道理来；可我们要明白，这是一位饱经沧桑的政治家在告别政坛时最后的“政治遗嘱”。所以，将两者串联起来同时推出，绝没有随便说说而已这么简单。这其中包含了对既往历史经验的总结，和对未来政治体制的构想两个方面的意义。另外，从2004年权力交接时卸任领导人的讲话中，我们也可以回溯当年这一体制性安排的深远意义。由于这段话是如此地重要，以至我们除了原文照录外，别无选择：

“我诚心诚意地把党的总书记、国家主席、军委主席这个班交给锦涛同志。……锦涛同志任军委主席是完全合格的。锦涛同志是党的总书记、国家主席，接任军委主席的职务顺理成章。党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式，对于我们这样一个大党、大国来说，不仅是必要的，而且是最妥当的办法。党中央和小平同志当年决定我当党的总书记、国家主席、军委主席，也是从大局考虑的。”*《江泽民文选》第三卷，人民出版社2006年版，第603页。

这里有几个颇具宪法意义的问题：何谓“顺理成章”？为什么说不仅“必要”、“妥当”，而且是“最”妥当的办法？所谓“大局”又是指什么？这里的“也”字表达的是什么意思？话说得这么满，与“诚心诚意”之间究竟存在何种联系？如果我们将上述问题与2012至2013年的“代际交替”过程中，首次实现的“裸退”联系起来，或许能够得到一些启示。*蓝调：《前国家主席因哪三件事定将“名垂青史”？》，http://news.ifeng.com/history/zhongguoxiandaishi/detail_2013_10/24/30614319_0.shtml，2013-10-30。据报道，“裸退”是胡锦涛本人主动提出的，外媒也认为这是本届党代会最闪亮的“看点”之一。这一举动确实“带来了一股新风，具有不同凡响的历史意义”。

五、常识中的共识

黄仁宇先生在其《〈万历十五年〉和我的大历史观》一文中这样说道：“个人能力有限，生命的真意义，要在历史上获得，而历史的规律性，有时在短时间尚不能看清，而须要在长时间内大开眼界，才看得出来。……将历史的基点推后三五百年才能摄入大历史的轮廓。……所以叙事不妨细致，但是结论却要看远不顾近……”。*【美】黄仁宇：《万历十五年》(增订本)，中华书局2007年版，第243页。

循此“大历史观”，当我们纵向考察中国历史，就会发现但凡国家统一、政治稳定、国泰民安之时，无一例外地，都有一个强有力的中央政治权威相伴；当我们横向考察世界各国的宪法体制，会发现但凡统一的多元族群、多元文化、人口众多、幅原辽阔的大国，大都建立了大体类似的实权“总统制”，至少也是在相当程度上集权于政府首脑的“议会制”；而当我们放下意识形态羁绊，认真审视自1912年《中华民国临时约法》以至1947年《中华民国宪法》中，有关总统制的规定在现实世界中的命运起伏，以及今天我国台湾地区“总统制”的运行状况，会发现“虚位元首”的外表之下，“实权元首制”那不可遏制的生长力。我们也不妨回忆一下邓小平在论及中共革命和执政经验时，曾经反复强调“领导核心”的重要性，*《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第310页、第318-319页。而这恰恰与我们考察的结果相暗合。

于是在不经意间，中国政治生态中的一个关键问题浮出了水面：一个合法且具有权威和能力的国家权力，对于国家的转型和发展，有着至关重要的意义，甚至在某种程度上具有先决性。*【美】胡安·J·林茨、阿尔弗莱德·斯泰潘：《民主转型与巩固的问题：南欧、南美和后共产主义欧洲》，孙龙等译，浙江人民出版社2008年版，第16-20页。另见该书第103页对于西班牙民主转型成功经验的总结：“我们认为，西班牙之所以能够通过成功的授权来解决国家性问题，完全是由于它首先建立了具有合法性的国家权力(我们已经分析过这一进程)，它有权威和能力来重构政体。”上述那些“颇具宪法意义”的问题，至此得以回答。

但思考并未止步。之所以会提出上述问题，其动力恰在“强人政治”向“常人政治”过渡的“宪法时刻”的召唤。历任“一号首长”无疑是“宪法时刻”的主角。毛泽东是典型的卡理斯玛式领袖。*【德】韦伯：《经济与历史；支配的类型》，康乐、吴乃德、简惠美、张炎宪、胡昌智译，广西师范大学出版社2004年版，第353-355页。他的军政才略及其自身魅力，使以他为首的中共在1949年立国后成为“全体民族仰视的灯塔”。*徐庆全：《中国六十年政体的嬗变》，《炎黄春秋》，2009年第12期。毛泽东的意志，决定着宪法体制的变革。例如1970年修宪时在同周恩来的谈话中，毛泽东就表述了他对中西方政治制度长期观察后形成的见解：在中国，主要还是“要紧紧地抓住一个党、一个行政机构”。*许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第449页。75宪法完全可以被视为毛泽东版国家学说的忠实体现。*王人博：《被创造的公共仪式——对七五宪法的阅读与解释》，《比较法研究》，2005年第3期。

较之毛泽东，邓小平显然不再拥有一言九鼎的权威，但他的“强人”色彩毋庸置疑。这点可以从82宪法结构变化的决策程序得到印证。修宪草案起草过程中，人们对于“总纲”之后接“国家机构”还是接“公民的基本权利与义务”产生了分歧，几次讨论未果。时任宪法修改委员会秘书长胡乔木指示王叔文广泛搜集世界各国宪法中权利义务一章的资料，形成汇报材料后第二天一早即呈送中央常委和书记处阅。当天下午，邓小平召集彭真、胡乔木、邓力群等人商议宪法修改问题，明确表达了对将“权利与义务”章置于“国家机构”章之前(“胡乔木方案”)的支持，宪法结构问题的讨论遂到此停止。*程中原：《胡乔木对一九八二年宪法修改的贡献》，《中共党史研究》，2011年第8期。

但“卡理斯玛支配只能存在于初始阶段，它无法长久维持稳定。它最终会被传统化或法制化，或两者的连结所转化。”*【德】韦伯：《经济与历史；支配的类型》，康乐、吴乃德、简惠美、张炎宪、胡昌智译，广西师范大学出版社2004年版，第363页。正所谓“无可奈何花落去”，“强人政治”必然会随时间流逝以及政治人物的自然更替而逐渐淡出，取而代之的必然是执政者和执政方式双双“例常化”的“常人政治”。在邓小平之后继任的“一号首长”们必然会受到“权威代际递减律”的无情支配。我们可以留意一下20年来对“一号首长”的称谓变化：江泽民时代，因为邓小平的作用，还勉强可以用“以江泽民总书记为核心的党中央”这样的语汇，而到了胡锦涛时代，就只能变成“以胡锦涛同志为总书记的党中央”了。语汇上的差异，说明“常人政治”时代已经悄然降临。*徐庆全：《中国六十年政体的嬗变》，《炎黄春秋》，2009年第12期。因此，确立“三位一体”的国家主席制，确保国家核心权力同时具备权威和能力，乃是自然而然的制度安排。

由此可见，伴随“常人政治”时代一并到来的，必然还有“常识政治”。

在“常识政治”时代，公共生活的一些基本原则和价值被普遍性地接受，以至成为全社会不言而喻的宪法共识。“这些原则和价值在我们的法律与政治秩序内是如此根本，以至于被普遍认为是治理正当性所不可缺的条件，同时也是沟通我们的政府体制的逻辑中枢”，因此“这些原则的有效地位”，不会因“没有见之于宪法文本”，或“无法由文本合理地推出而遭到破坏”。*【美】劳伦斯·却伯：《看不见的宪法》，田雷译，法律出版社2011年版，第35页。

在“常识政治”时代，宪法共识的形成有赖于公民权利的实现和公民社会的逐渐成熟，从而不可避免地会同普世主义的价值理念内在一致。2004年修宪将“国家尊重和保障人权”写入宪法，更加凸显了这一趋势。与此相应，近年来对于公民权利的研究日渐丰富。但另一方面，这也在某种程度上背离了古典宪法观对于自由权利的基本认识：保障人权的根本方式并非通过司法审查，而在于政治审议——周期性的选举过程(有利于多数派)和日常性的表达自由(有利于少数派)，能够有效地防止对公民权利的严重侵害——健康的政治程序本身即是保障人权最基本的宪法途径。*姜峰：《权利宪法化的隐忧——以社会权为中心的思考》，《清华法学》，2010年第5期。这一“古希腊城邦政治的现代遗迹”未因沧海桑田而物是人非，反因物换星移而亘古常新。

在“常识政治”时代，民主机制对各权力分支之间分工协作和相互制衡的驱动力，不仅能够促进政治肌体的开放和审慎，*姜峰：《违宪审查：一根救命的稻草？》，《政法论坛》，2010年第1期。还能够使政府在“管理被统治者”的同时有效地“管理自身”；*【美】汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第264页。不仅能使政府继续保有维护秩序所需的统治权威，*郭成康等：《康乾盛世报告》，中国言实出版社2002年版，第13-24页。还能够使其通过对民意的不间断吸收，减少、乃至消除决策的“民主赤字”；不仅能够使政府摆脱因追求绩效合法性而陷入迷恋短期效应、侵害公民权利的魔咒，更能从根本上杜绝一切对执政合法性的透支。

推进改革需要权威，没有权威就只能等着被改革；当“强人”淡出，改革权威的唯一源泉，就只有自由的人民。这是被古今中外几千年的政治实践所反复验证的历史常识。同常识和解，是自由与权威达成妥协的唯一出路。*参见习近平当选中共中央总书记后，在政治局常委见面会上的讲话中，对“人民”这一字眼的反复强调。“三位一体”国家主席制的确立，恰恰为这种妥协创造了一个虽不显眼但却至关重要的制度性平台。尽管这个结果未必体现了制宪者的主观期待，但却与当初人们对“美好生活”的憧憬逻辑一致。如果我们能从这些常识中不断地凝聚改革的宪法共识，那么我们今天对于宪法实施和民主法治的一切反思，都将免于“冠冕堂皇”与“隔靴搔痒”的辛辣讽刺，而同时兼具学术思辨与政治实践的历史意义。□

(责任编辑：严国萍)

2014-01-06

焦洪昌，中国政法大学教授、博士生导师，法学博士，中国宪法学会副会长，主要研究方向为中国宪法、宪政哲学、人权理论、港澳基本法等；马骁，中国政法大学博士研究生，主要研究方向为宪法学。

D

A

1007-9092(2014)02-0115-07