领导干部选拔任用初始提名责任制初探

桑玉成 黄 杰

近日，原中国科协党组书记、常务副主席申维辰由于严重违纪被查。从目前透露出来的消息看，申维辰的问题主要发生在主政太原期间。从山西到北京，申维辰是典型的“带病提拔”。类似的例子这几年可谓层出不穷，根据某些学者的研究，在2002年11月至2011年6月里，72名“落马”的省部级官员中，有近八成在其“出事”之后曾得到职务上的晋升。①涂谦:《中国省部级干部腐败现象的实证研究:以十六大以来72名落马省部级官员为例》，载黄卫平，汪永成主编:《当代中国政治研究报告(第9辑)》，社会科学文献出版社2012年版，第222－246页。“带病提拔”已经成为了干部选拔任用过程中不可忽视的突出问题，反映了干部选拔任用工作中责任制的不足，特别是初始提名责任制的缺失。本文正是对领导干部选拔任用初始提名责任制的一个初步讨论，希望能够加深各方对初始提名责任制的认识，进而促进干部选拔任用初始提名责任制的建立和完善。

一、初始提名及其责任制

(一)初始提名的由来与意义

干部提名贯穿于干部选拔任用工作的始终，主要包括:初始提名、考察提名、任用提名。初始提名顾名思义处于开端和源头，是整个干部选拔任用过程的先导和关键所在。目前理论界和实务界对于初始提名尚无统一的界定，在本文中，我们认为初始提名是指从干部动议到民主推荐之前，由各类提名主体向组织部门提出意向性人选的过程。

改革开放以来，党对干部初始提名的认识经历了一个逐步深化发展的过程。1995年，中央印发《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，标志着干部工作开始步入民主化、科学化和制度化的轨道。2002年，中央下发《党政领导干部选拔任用工作条例》，确立了起始于民主推荐的干部选拔任用工作程序，并对各个环节作出具体规定。但对“民主推荐”前实际存在的“初始提名”环节未有涉及。①根据2002年中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，选拔任用党政领导干部包括如下几个环节:民主推荐、考察、酝酿、讨论决定、与任职。长期以来，民主推荐以前实际存在的初始提名环节一直未被纳入干部选任的正式制度规范中。2014年中央颁布最新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，在民主推荐以前加入了动议的环节，但仍未明确提及初始提名。

近年来，随着干部人事制度改革的深入，初始提名责任制逐步受到中央的关注。党的十七大提出要“规范干部任用提名制度”，②胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗:在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《十七大报告学习辅导百问》，党建读物出版社，2007年，第30页。十七届四中全会明确提出了“逐步形成主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度”的改革任务，③《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，《党的十七届四中全会〈决定〉辅导百问》，党建读物出版社2009年版，第15页。十八大和十八届三中全会则进一步确认了规范干部任用提名制度的重要性。

初始提名是干部选拔任用的起始，影响着干部选拔任用的全过程。虽然根据传统的干部选拔任用程序，民主推荐是确定候选人的关键，但在实际工作中，通常在干部动议以后、民主推荐以前，相关领导及组织部门就会提出初步的意向性人选。没有获得初始提名的干部一般很难进入之后的推荐、考察、比选等环节。初始提名的情况，很大程度上决定了最终选任干部的结果。因此，初始提名是提高选人用人公信度的首要环节，牵一发而动全身。完善初始提名制度不仅有利于深化干部人事制度改革，完善选人制度，提高选人质量，而且有利于扩大干部工作民主，从源头防止不正之风，对推动社会主义民主政治建设、促进科学发展和社会和谐具有深远的意义。

(二)初始提名责任制

初始提名责任制是干部提名过程中的责任监督和追究机制。根据“有权必有责，权责须对等”的原则，各类提名主体在享受提名权力的同时也必须对提名的失误和用人失察承担相应的责任。换言之，提名责任是要给提名人戴上预防权力滥用的“紧箍”，让他们在行使提名权的同时不忘提名的责任，减少随意提名和不当提名，防止干部选任过程中的贪腐和其它违规违纪行为。

责任制度是完善的初始提名工作的关键组成部分。为了防止权力的滥用，现代民主政治基本都遵循权责一致的原则，即假如主权者要想有效地掌握控制权力，则对一个机构和个人的任何授权，必须同时课以相应的责任。④张成福:《责任政府论》，《中国人民大学学报》，2000年第2期。对于领导干部选拔任用的初始提名权也一样。没有责任的提名权势必会引致提名人滥用提名权:他们或者不对提名对象仔细考察就任意提名，或者将提名视作个人的特权，仅仅提名那些与自己关系亲密的人员。这些无疑是造成干部选拔任用中“带病提拔”、“任人唯亲”，甚至“买官卖官”等不正之风盛行的重要原因，违背了党的干部选拔的原则，降低了选人用人的公信度。

事实上，当前干部选拔任用过程中的许多问题的“病根”也正出在提名责任制上。没有一个科学、合理的责任问责、追究制度是干部选拔任用初始提名工作的一个关键性的缺陷，是导致用人失察失误的重要原因。就此而言，规范干部初始提名工作的核心在于建立和完善一套公开透明、责任明确的提名问责制度，以保障提名人能够切实地对所提人选担负起一定程度的责任。这符合干部选拔任用的基本规律，是规范党的干部选任工作的必然要求，是从源头上预防和治理选人用人不正之风的有力武器。

可喜的是，中央已经意识到了建立科学、合理的责任制度在规范初始提名工作中的重要性，并已将建立和完善初始提名责任制视作干部人事制度改革的重要内容。在中央精神的指导下，各地在初始提名责任制上也做了一些有益的尝试。典型的如安徽宣城在2007年出台了《党政领导干部选拔任用初始提名责任制实施办法》，初步明确了初始提名责任的基本内容和究责方式，强调提名主体在提名过程中对提名人选任用前的德才表现负有举察责任。这些尝试无疑有利于防止干部“带病提拔”，提高选人用人的质量和公信度。然而，也必须看到，目前的地方性尝试仍存在许多问题和不足，在责任主体的认定、责任的内容、究责方式等方面仍然具有相当的模糊性。加之监督和配套机制的缺乏，初始提名责任制仍是干部选任工作中的一个薄弱环节，需要制度上进一步的改革与创新。

二、干部初始提名责任制的功能与问题

(一)提名责任制的功能与经验

干部提名、人才荐举，并非今日中国所独有。我国历史上以及近现代西方资本主义国家都有许多类似的实践，并积累了许多有益的经验。认真研究、借鉴这些经验无疑有助于我们建立一套责任明确、科学合理的干部选任制度。

在领导干部的提名问题上，中国古代经验中最值得我们关注的是提名连带责任制。仅以传统中国人才选拔机制中的荐举为例，在职的官员、社会贤达等向皇帝推荐、保举人才，其核心是推荐人才，非常类似于今日的干部提名。为了防止举荐人不负责任地提名，甚至是掺杂个人偏好和利益，传统的荐举一般都有连带责任的设计，即被举荐者获职后如被发现并不具有推荐人所言的品格、不能胜任工作或者有贪污受贿等恶行，举荐人需要承担连带责任。“所贡贤者有赏，所贡不肖者有罪”，“异时贪浊畏懦，职务旷废者，举主连坐”，“所保不当，罪及保官”等都是这一制度的反映。①有关中国古代的荐举及其连带责任制，可参见吕思勉:《中国制度史》，上海教育出版社1985年版;阎克步:《察举制度变迁史稿》，中国人民大学出版社2009年版。在具体程序上，举荐人需要“具结保证”，即提交署有自己姓名的书面推荐材料，口头举荐通常是不被采纳的。正如一些学者已经意识到的，这种提名连带责任制是在举荐人、被举荐人和政府之间存在明显信息不对称的情况下理性的制度设计，较大程度地避免了举荐的舞弊和贪腐，保证了被举荐人员的质量。②张维迎，邓峰:《信息、激励与连带责任:对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释》，《中国社会科学》，2003年第3期。

除了中国古代的提名连带责任制，西方的经验也是值得关注的。西方一些民主国家的人事提名可分两部分:一是党内人事提名，另一是政府人事提名。在党内重要人事提名上，提名权是高度分散的，党组织、党的领导、普通党员及竞选者个人都可参与提名。党内人事提名的过程相对公开、透明，普通党员可以监督提名过程③美国是这一类党内人事提名的典型，具体可参见何思因:《美英日提名制度与党纪》，台北:理论与政策杂志社1993年版。;在政府人事提名上，西方国家则倾向于提名权的集中，即提名权掌握在少数民选官员的手中。最典型的情况是议会制国家的内阁成员由政府首脑提名，议会只有复核的权力。之所以将提名权授予政府首脑是因为作为内阁第一负责人，他对内阁工作负全面责任，其他阁僚是辅助他管理政府事务的。政府工作的好坏很大程度上受政府首脑与阁僚合作好坏的影响，因此有必要赋予政府首脑提名阁僚的权力。同时，这种政府首脑垄断提名权是以内阁集体责任制为前提的，即对于内阁成员的贪腐、渎职或重大政策的失败，内阁首相负连带责任，有时甚至需要内阁集体辞职才能平息。④有关西方议会制国家的内阁集体负责制，可参见田为民:《内阁集体负责制及其例外:英国宪政习惯研究》，《中国政法大学学报》，2004年第3期。这种人事提名方式在给予主要领导相当的自主性的同时，又施加了有效的责任制约，较好地实现了“权责对等，失责必究”，提高了提名的质量和可信度。

所谓“为政之要，首在得人”。得人之要，则很大程度上在于提名、举荐。如何保证所提人选的质量，一直是古今中外各类统治者十分关注的问题。虽然，国内外在初始提名责任制上的作法有许多的差异，但许多有益的经验是共通的，这些共通的经验可以给予我们很好的启示，并可资于今日问题的解决。概括起来，中西方在干部提名责任制上的主要经验是:第一，权责一致，有权必有责。所有拥有提名权力的主体，须承担相应的提名责任，即对所提人选获任前的德才表现负举察责任。一旦推荐对象在获任后被查出“名实不符”或者“带病提拔”，推荐人通常是要受连带处罚的;第二，权责对等，给予某些与空缺岗位有密切联系、担负相当责任关系的官员、一定程度的提名自主权。这背后的逻辑在于主要领导对相关部门的工作富有全面管理、协调的责任。一旦部门工作出现重大失误和失败，主要领导通常是第一责任人，难辞其咎。而工作的好坏往往是集体协力的结果，并非主要领导一人能够完全决定。为了避免主要领导担负超出其权能的责任，有必要给予主要领导一定程度的人事提名自主权。第三，提名过程要规范，并尽可能公开、透明。一套相对标准、固定的提名程序是减少提名人“上下其手”、任意举荐的重要前提。同时，提名的程序应当尽可能公开、透明，接受各方的监督。对于初步提名的人选要向相当范围内的人公开，以听取不同的意见，这可以有效减少由“暗箱操作”引致的人事贪腐，进而有效提高被推荐人员的素质。

(二)初始提名责任制的现存问题

就各地的实践看，当前干部选拔任用初始提名工作和提名责任制普遍存在提名主体不明确、提名对象标准不明晰、提名程序不规范、监督机制不完善等问题。这方面问题的关键是，对于领导干部的初始提名，各地尚没有一个确定性的制度规范，因而在相当多的情况下，非正式的初始提名起到了决定性的作用。这是导致干部选任过程中一把手专权、任人唯亲、带病提拔、买官卖官等问题的主要原因，已经成为深化干部选任制度改革的主要障碍。建立和完善提名责任制度必须对这些问题有充分的认识。

第一，提名主体不明确，少数人垄断并滥用提名权。虽然，按照党的干部工作的一向原则，组织、个人和群众都应当有权力参与初始提名的过程。但是，由于长期以来初始提名一直未被纳入干部选拔任用的正式程序中，中央对初始提名工作缺少具体的制度性的规定，在提名主体的范围上并无明确的说法，导致初始提名工作在源头上出现了失序状况。而在实际工作中，一把手和主要领导往往利用这种“提名主体的模糊性”垄断着初始提名的权力，经常出现少数取代多数、个人取代集体和组织的情况。

第二，提名对象标准不明确，少数人提名少数人。与提名主体相同，目前党内关于初始提名对象标准的规定也是十分模糊的。现行德才兼备的用人标准过分宽泛、不易量化操作。标准的弹性空间为一部分人实现其利益和特权创造了可能。更为重要的是，由于初始提名的保密性很强，在候选人标准不明晰的情况下，提名主体的提名行为往往随意性很大，那种倾向于提名与自己关系亲密人员的情况就在所难免，导致提名对象限于一个狭小的范围。甚至在实际操作中经常出现一把手和主要领导在干部动议之初就已确定了人选，提名以及其它所有的过程仅仅是“走过场”。

第三，提名程序不够规范，提名的随意性较大。不同地方的提名方式经常不同，即使是同一地方的不同领导之间，同一个领导对不同岗位，以及同一岗位在不同时期都有差别很大的程序，有的甚至还掺入了个人的一些偏见和利益考量，极大地影响了提名的规范性和严肃性。具体说来，提名程序的不规范包括:何时动议及与其它环节的衔接尚无统一的规范，难免受到“临时动议”的质疑;空岗预告与开展提名时间安排偏紧，缺少适当反馈提名结果的环节，影响提名主体知情、参与、监督;署名推荐执行不严，部分领导干部以口头推荐或组织名义推荐代替署名推荐;初始提名办法尚未上升到制度层面，没有形成长效机制。

第四，提名监督不完善，提名责任缺失。一方面，目前的初始提名过程中并不存在有效的监督机制，特别是对一把手缺少有效监督。实践反映，在选人用人上，一把手通常具有很大的发言权。经一把手认可的人选基本上都会获得提拔任用。可以说，目前状况下，一把手在初始提名时几乎是不受制约或者受到的制约很少，这难免引起权力的滥用和人事贪腐。另一方面，目前的初始提名普遍存在权责不对等、有权无责的问题。由于缺少明确的责任追究机制，即使被推荐人查出获任前腐败、“带病提拔”，甚至在提名过程中存在权钱交易等违规行为，提名人也往往会借集体决定的名义规避责任，而较少受到处罚。这实际上使提名人只享受提名的权力而不承担提名失误的责任，随意提名与用人失察也就在所难免了。

以上这些问题的根本在于缺乏一套科学、合理的提名责任制度以使提名人能够切实地对所提人选担负起一定程度的责任。提名主体不明确、标准不明晰、程序不规范、监督和究责缺失导致出现提名失误、用人失察之后也无法合理地认定责任人，更无法进一步对责任人采取相应的处罚。长此以往，容易使得初始提名沦为了少数人的特权，他们在享受提名权力的同时基本不承担提名的责任。这实际上正是目前领导干部选拔任用过程中频频出现贪腐和失察问题的根本原因。因此可以说，明确提名主体的范围、清晰提名对象的标准、规范提名程序、以及完善提名监督机制和问责机制无疑都是建立和完善科学、合理的提名责任制的“题中应有之义”。对此，我们不可不察。

三、完善初始提名责任制的相关思考

规范干部初始提名工作是深化干部人事制度改革的重要组成部分。规范初始提名的关键在于建立和完善一套科学、合理的提名责任制。结合现实的问题和国内外的经验，我们认为，建立和完善干部选拔任用初始提名责任制须在以下几方面着力。

首先是扩大并明确提名主体。顺应党代表常任制和党内民主的要求，适时将各级党代表、用人单位党委、普通群众纳入提名主体。改变长期以来一把手和主要领导垄断初始提名的状况，使得各类主体一起参与初始提名，提高提名工作的民主性。并且，一个关键性的问题是，要在制度层面明确规定哪些人具有哪一层级领导岗位的提名权。

当然，在扩大提名民主的同时，也应尊重岗位所在单位主要领导在干部提名工作中的发言权。这些主要领导熟悉本领域、本系统、本单位工作情况和干部状况，尤其是，主要领导对本单位的工作负重大责任，工作的好坏离不开班子成员的配合，因而对身边的领导岗位选拔什么样的干部自然应有一定发言权。可以借鉴国内外经验，按照权责对等原则，给予那些与空缺岗位具有密切联系的主要领导一定的干部推荐权，但这种权力是以连带责任为基础的。

其次是明晰提名对象的标准。在满足党的干部基本条件的前提下，提名对象的标准应当根据空缺岗位的特点与要求而确定。具体而言，在初始提名之前，组织部门须明确公布提名对象的基本要求，使得提名人对此有基本了解。同时，组织部门应充分利用好干部考核的记录，将符合岗位基本要求的干部筛选出来、编列成册发予提名人。客观、明晰的要求可以有效减少提名人自由裁量的空间，使提名人必须在满足岗位基本要求的人选中选人，保证选出的人能够胜任新的工作。

再次是规范提名程序，公开提名过程。程序公平是结果公平的保障。要努力规范干部动议，完善空岗预告制度，充分落实提名主体的知情权。在提名方式上，明确所有提名须书面署名推荐，口头推荐不予接受。组织部门须对书面推荐材料作认真审核，并归类存档，以备将来查用。所有提名过程和结果要向社会公开，主动接受普通党员和社会的监督，提高初始提名的公信度。

最后是建立健全提名责任追究机制。按照“谁提名谁负责”的原则，实行“首提责任人制”。个人提名，个人对推荐提名行为承担相应责任;党委集体提名，书记是第一责任人;组织部门提名，组织部长是第一责任人。党委和组织部门负责人、署名推荐人对提名人选任用前的德才表现负有举察责任。荐人失误的，区分不同情形，按权责对等追究相应的失察责任。对于长期以来推荐人选不佳的提名人，可降低其提名信誉度直至取消其提名权。违反干部政策规定的，按党纪处理。

当然，责任的追究应是适度的。因为，一方面，这毕竟还只是初始提名，整个干部选拔任用过程还有许多环节，它们对所提名的人才都负有相应的筛选和评估的职责，不能把所有用人失误失察的责任归罪于初始提名环节;另一方面，提名人的责任是尽量全面地考察所提人选任用前的德才表现。但由于人的行为和态度是会随时间和环境的不同而发展变化的，因此提名人对所提人选担负的责任不应是无限度的，而应限于合理的范围和时间内。这自然要求制度上对提名人所负责任的内容和时限作具体的规定。一般说来，将提名人的责任主要限于考察所提人选获任前的德才表现、廉政状况是比较合理的。

总而言之，规范领导干部选拔任用初始提名工作的关键是坚持权力和责任相统一，权责明确，失责追究，建立和完善一套公开透明、责任明确的提名问责制度，以保障提名人能够切实地对所提人选担负起一定程度的责任，进而整饬选人用人上的不正之风，减少用人失察失误。