深化生产经营类事业单位转制改革的若干对策

卢学晖

2011年3月23日，国务院发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出，事业单位按照社会功能分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，承担行政职能事业单位与从事生产经营活动事业单位2015年改革基本完成。①参见《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中发〔2011〕5号，2011年3月23日。多年来生产经营类事业单位进行了怎样的转制改革，取得何种进展，遭遇什么困难，未来转企改制要采取何种对策，需要进行理论研究。

一、生产经营类事业单位转制改革的绩效

(一)生产经营类事业单位转制改革的历史进程

生产经营类事业单位改制有一个渐进过程。最早可以追溯到20世纪80年代末期的勘察设计单位收支管理改革;90年代以来，相继进行应用类、开发类科研机构的转企改制;近期不同类型的生产经营类事业单位转企改制工作全面展开。

一是转制的探索阶段(1995－1999年)。1995年，建设部在国务院精神的指导下开始探索将勘察设计单位改建为现代企业的途径，并决定将国有的30个大型勘察设计单位改建为现代企业。这个阶段的主要内容是政府明确提出“改企建制”和“转换经营机制”等新的事业单位改革举措，从此，我国生产经营类事业单位的改企转制正式掀开序幕，进入操作阶段。1996年，中共中央办公厅和国务院办公厅下发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》，进一步明确了事业单位改革的指导思想和基本思路，提出一系列具体的改革措施，其中明确提出“根据事业单位的不同情况分类进行改革”。由此，“技术开发类”的科研事业单位率先进行了企业化转制改革，并取得良好效果。

二是转制的实施阶段(1999－2000年)。1999年7月，事业单位的转制工作正式开始实施，到2000年底，大部分转制后的企业基本完成工商注册工作并且形成新的管理体制和运行机制。科研机构转制后焕发出新的生机和活力，主要表现在以下几个方面:转制院所加快了结构调整和机制转变的步伐，一些院所建立了现代企业制度，并完成公司制或股份制改造，实行全员聘任制、企业财务制度和企业效益工资制度;一些进入企业的院所为企业技术进步提供了有力的支撑;科技人员的待遇得到较大幅度的提高，对优秀人才的吸引力显著增强;转制前经营比较困难的院所面貌有了较大的改观。①柏良泽:《中国事业单位分类改革回顾》，《前瞻与思考》，2004年第22期。

三是转制的深入阶段(2000年－至今)。随着技术开发类科研机构企业化转制工作的初步完成，生产经营类事业单位改革工作在全国范围内扩展开来。近年来，一些地方政府陆续开始探索生产经营类事业单位转制改革并取得了较为显著的成效。中央选取了几个具有代表性的省市作为生产经营类事业单位转制改革的试点区域，以试点带动全面改革，进一步推动生产经营类事业单位转制改革走向规范化、制度化的道路。国务院在2012年出台的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中明确提出了生产经营类事业单位转制的总体政策:一是推进转企改制;二是完善过渡政策。可以说，生产经营类事业单位转制改革进入深水区。

(二)生产经营类事业单位转制改革的绩效

1.技术开发类科研机构的转制成效

1999年，国家以技术开发类科研单位转制作为事业单位转制的突破口，一是直接推进技术开发类科研机构转制为企业;二是通过将这类科研机构进入企业的方式实行企业化转制。在政策的指导下，国务院10个产业部门所属的242个科研机构转变为科研型企业、整体或部分进入企业和转变为技术服务与中介机构，并在这个过程进行管理体制改革。2000年，11个部委管理的134个技术开发类科研机构完成企业化转制，截止2002年底，中央和地方共有1200多家技术开发类科研机构完成企业工商登记，转制成为独立的企业法人②参见中央政府门户网站:科技体系，2005年09月23日。。科研类事业单位转制为企业，具有十分重要的实践意义:一是优化了科技体系，促进创新主体多元化;二是提升了科研水平，增强科技创新能力;三是完善了科研机构的管理体制和运行机制。总之，应用科研类事业单位转制取得了巨大的成效，推动了科技管理体制的发展和创新。

2.经营性文化事业单位的转制成效

2003年，为进一步完善社会主义文化体制，国家启动了文化体制改革试点工作。作为文化体制改革的重要组成部分和关键改革目标，国有经营性文化事业单位开始探索转企改制。截止2010年底，中央各部门各单位的出版社基本完成转企改制工作。经过10年来特别是近3年的改革深化，国有文艺院团转企改制已基本完成，面向群众与面向市场有机结合，发展活力不断增强。③刘奕湛:我国国有经营性文化事业单位转企改制成效综述，新华网，2012－09－24 http://news.xinhuanet.com/fortune/2012－09/24/c_113189830.htm。全国基本完成经营性文化事业单位转企改制，经过多年的探索，全国总共核销6900多家经营类文化事业单位，注销近30万人的事业身份。截至2012年9月，全国承担改革任务的580家出版社、3000家新华书店、850家电影制作发行放映单位、57家广电系统所属电视剧制作机构、38家党报党刊发行单位已经全部完成转企改制;全国2102家承担改革任务的文化系统国有文艺院团(不含保留事业体制院团)已有2092家完成和基本完成转企改制、撤销或划转任务，占总数的99.5%。④陈原，王珏:《添活力显效益—经营性文化事业单位转企改制述评》，《人民日报》，2012年09月26日第10版。2012年，国家出台了《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》，《纲要》中明确提出到2015年，全面完成经营性文化事业单位转企改制。

3.地方生产经营类事业单位转制改革的绩效

各地正在逐步探索生产经营类事业单位的转制改革并取得不小的成效，其中以浙江省、江苏省和安徽省的生产经营类事业单位转企改制的成效最为显著。

作为事业单位改革的试点省份，浙江省在全国范围内率先展开事业单位改革工作，其主要特点是以产权制度改革为核心稳步推进生产经营类事业单位转制。浙江省政府高度重视转制工作并出台一系列重要的文件，其中，2002年出台的《关于推进省属事业单位改制的若干政策意见》明确规定生产经营类事业单位转企改制的相关政策和措施，2003年出台的《关于省属事业单位改制有关问题的处理意见》进一步细化了改制政策。2003年，浙江省属事业单位分类工作在相关文件精神的指导下全面推开并基本完成，在转制进程中共审核批复72家生产经营类事业单位。2007年，各市县基本完成事业单位分类认定工作。截止2008年，浙江省批复改制(撤销)的生产经营类、中介服务类事业单位近1600家。杭州市完成500多家，宁波市完成300多家。①浙江省人事厅:《浙江省事业单位改革总体情况》，http://www.zjphis.com/20090202/2009020200041.htm。从局部来看，各地区的事业单位转制工作也在有条不紊地进行中。截止2012年10月，湖州市市属43家事业单位完成转企改制，占湖州市应改制数的90%，各县区完成数占应改制数的96%以上。②浙江省发改委:《湖州完成生产经营类事业单位转企改制》，http://www.zjdpc.gov.cn/art/2012/10/19/art_10_334339.html。

江苏省的转制工作也取得了不少成就，大多数生产经营类事业单位基本实现了既定的阶段性目标。以地级市为例，南京市列入改制名单的146家生产经营类事业单位全部完成改制任务，其中直接注销40家，实行关闭26家，转制80家，实现产权转让收入2.37亿元，共涉及在职职工近万人，已退休职工5800余人(含提前退休职工2600人)。③南京市发改委:《南京市事业单位分类改革情况》，http://tgs.ndrc.gov.cn/dfgg/t20080229_195408。南通市共有108家生产经营类事业单位改制为企业，削减事业编制7474人、职工3466人由事业身份转为企业身份，国有产权转让变现收益支付改革成本后上缴财政2.5亿元。④柏良泽:《中国事业单位分类改革回顾》，《前瞻与思考》，2004年第22期。

安徽省的转制工作成效也较为显著。以合肥市为例，市直列入转企改制范围的118家、县区120家生产经营类事业单位转企改制工作基本结束，共收回事业编制8111名，其中市属5049名，县2320名，区742名。⑤屈凤丽:《合肥市“事改企”共收回事业编制8111名》，《合肥晚报》，2008年3月1日。截至2007年上半年，合肥市共完成256户市属企业改革和生产经营类事业单位改制转企工作，涉及职工总数12万人。另外，截止到2011年，安徽省401家生产经营类事业单位转企改制，22000多人转换了身份。

这些省份作为经济发达省份或全国事业单位改革试点单位，较早地开始探索事业单位分类改革，其中生产经营类事业单位的转制取得较大成功，基本上完成生产经营类事业单位的改企转制工作。这些地方的生产经营类事业单位转制实践的主要成效有以下几点:(1)推动生产经营类事业单位的体制转变，进一步推进政企分开。转制工作促进企业自主经营和决策，促进市场机制的完善，进一步推动政府职能转变。(2)进一步增强了转制事业单位的生机和活力，显著提高转制后企业的市场竞争力。新企业通过走向市场化，建立先进、完善、独立、创新的现代公司管理制度，单位发展活力较以往显著增强。(3)实现了转制单位职工的身份转换，充分激发了单位职工的积极性。转制后的新企业建立起全新的人事制度，不仅极大地转变了职工的传统观念，而且充分调动了职工的积极性和创造性，为企业进一步增强效益创造条件。(4)带动了其他领域社会公共事业的改革，促进了公共事业发展。转制工作改变了以往公共事业基本上由政府办的格局，促进多元主体参与公共事业，鼓励并引导社会力量举办科技、教育、卫生等公共事业。

4.生产经营类事业单位转制改革的经验

不同行业和不同区域的生产经营类事业单位在转制改革过程中积累不少成功经验:(1)做好政策宣传与思想教育工作，解决职工的观念问题。(2)明确产权改革的形式和程序，解决资金来源的问题。(3)系统研究并制定职工分流政策和措施，解决人员分流与安置的问题。(4)生产经营类事业单位转制进行成本核算、控制转制的成本，解决转制的成本问题。(5)促进主体资格转换，变事业单位为市场经济的企业主体，解决转制的主体属性问题，彻底改为企业法人资格。(6)做好资产审计与评估，解决生产经营类事业单位转制的资产问题。(7)进行体制机制创新的探索，解决生产经营类事业单位转制后的管理体制与运行机制的问题。

二、生产经营类事业单位转制改革面临的主要困难

尽管生产经营类事业单位改企转制在一些省市和一些领域取得了一定的绩效，但是依然有相当多的改革仍处于徘徊状态。究其原因自然相当复杂，既有观念的、也有利益的、还有改革策略技术的，具体而言主要有如下几个方面:

(一)转制改革的利益障碍

生产经营类事业单位转制是在以往事业单位的框架内进行的，这项转制要求将生产经营类事业单位改为企业并进行转制，必然影响到一些相关单位及其职工的利益，引起他们的反对甚至阻碍。一方面，部分生产经营类事业单位已经形成了“事业体制，企业化运营”的双轨制，这种体制维护了事业单位职工的诸多利益，职工不仅保留了事业单位的待遇，还分享了企业的效益，一举两得。已经形成的既有利益格局使得这些事业单位和单位职工留恋现有体制，不配合转制，甚至阻碍转制。另一方面，改革的障碍也来自生产经营类事业单位的上级行政主管单位。由于其所属的事业单位资源多、垄断性强、效益好，上级行政主管单位都不太情愿所管辖的优质生产经营类事业单位进行转制，成为独立的市场主体。所以，既得利益集团的阻碍直接或者间接地影响到整个生产经营类事业单位的转制进程。当然这个利益集体包涵的主体众多，包括生产经营类事业单位本身现有的领导与职工、转制前参加工作、转制后退休的人员、上级主管行政部门等。

(二)转制改革的观念障碍

前期的实践经验已经表明，落后的思想认识和传统观念，是推进各项改革的最大障碍。①成思危主编:《中国事业单位改革:模式选择与分类指导》，民主与建设出版社2000年版，第71页。在计划经济体制下，人们已经形成了一整套与传统事业管理体制相适应的传统事业观念。②黄恒学:《中国事业管理体制改革研究》，清华大学出版社1998年版，第184页。由于体统体制的承续和传统观念的影响，事业单位的职工普遍认为自己是“吃官饭”的“公家人”，远离市场竞争机制，绝无失业之忧。这些观念障碍主要有以下几个方面:一是单位员工难以接受身份的转变。生产经营类事业单位转制前，职工身份是国家干部，享受国家编制待遇，由事业单位干部变为企业员工的转变令职工难以接受，员工观念上的难以转变成为推进改革的主要障碍因素。即使在部分完成转制后的生产经营类事业单位中，由于观念还没有发生根本性的变革，致使在经营管理上继续沿用转制前的运作模式，其结果可想而知，预期的经济和社会效益等目标不能实现。③唐兵:《我国事业单位转制中的问题与对策》，《集团经济研究》，2005年12月上半月刊。二是转制后的企业发展前景充满着复杂性和不确定性。部分行业资源多、发展潜力好的生产经营类事业单位，基本完成转企改制，但是部分行业资源少、自身经营能力不强的事业单位，转制为企业后的发展前景不容乐观，而且由于事业单位主要还是依靠政府的权力和资源进行公共物品和服务的提供，一旦进入市场参与竞争，其竞争能力的不足可能会凸显出来。所以，生产经营类事业单位担心转企后被甩出“体制”，对发展前景充满担忧，担心收入水平下降，甚至担心转企后破产，所以不愿改革。④易丽丽:《经营类事业单位改革的难点与对策——基于76位省部级、92位厅局级领导干部的观点》，《领导科学》，2012年第7期。

(三)转制改革的策略模糊

生产经营类事业单位转制不仅仅是简单将事业单位转变为企业，更是涉及单位性质的变革，转制成功与否关系到转制后的企业的生存与发展，因此选择正确的转制模式对于转制的成功尤为关键。但是生产经营类事业单位转制中形式单一，转制方法落后，较少考虑到生产经营类事业单位的不同类型，纯粹为转制而转制，相对于事业单位改革来说目标模式缺乏明确性。正是因为缺乏明确的发展方向和改革目标，单凭生产经营类事业单位或其主管部门自主地进行转制，既不能从根本上触动传统事业管理体制的根基，也不能解决事业单位转制和企业发展的难题，甚至带来负面影响，产生新的问题，给转制的全局工作增添新的困难。因此，转制工作应当根据事业单位不同的性质、特点和业务范围，制定相应的转制目标、战略、政策和方法，分门别类、有条不紊地推进转制。

(四)转制事业单位的复杂性

对生产经营类事业单位进行合理分类是转制的前提和基础，但是由于转制事业单位本身存在复杂性，所以这些复杂性就制约了转制的顺利进行。例如一些涉及到意识形态领域等相对特殊行业的生产经营类事业单位就存在一些困难。这些特殊行业中存在一些同时兼有多种性质的复合型事业单位，如广播电视台、出版传媒等特殊单位既具有社会公益性又具有生产经营性，是复合型的事业单位。特殊行业、性质复杂的事业单位职能剥离操作困难，类别不好确定。①易丽丽:《经营类事业单位改革的难点与对策——基于76位省部级、92位厅局级领导干部的观点》，《领导科学》，2012年第7期。这些类型的生产经营类事业单位因其特殊性在转制进程中需要区别对待、认真考虑、精心策划、谨慎实施、稳步推进，所以这也在一定程度上影响生产经营类事业单位转制的全局。

(五)转制改革的制度短缺

行政改革是一项巨大复杂的系统工程，它本身包含着政府职能的转变、机构的精简以及人事制度、工资制度、社会保障制度管理方式和方法等方面的配套改革，外部又受到政治、经济、文化环境的影响和制约，必须与政治、经济、文化环境保持动态的平衡。②夏书章主编:《行政管理学》，中山大学出版社2003年版，第381页。近年来，国家高度重视事业单位改革，为了指导事业单位改革的具体操作，国家和地方政府相继出台了一系列事业单位改革的政策和指导性文件，也包括生产经营类事业单位的转制文件和政策。但是许多政策法规与指导文件都是方向性、宏观性、原则性的，大多只涉及指导思想、基本原则和组织保障，较少涉及配套方案、具体和可操作的程序、制度规范等重要内容。具体落实到地方政府，由于种种原因制度很难得到执行，特别是中央政府在转制的具体操作层面尚未出台统一的政策，各地方政府的转制工作只能自己探索，即“摸着石头过河”。具体操作流程不明确，实际操作过程中遇到许多困难与阻力，地方政府改革的动力不足等等也直接影响到生产经营类事业单位的转制进程。同样的，生产经营类事业单位转制不仅仅是政策问题和政治问题，也是社会问题，受到方方面面的影响，相关配套制度的不足也会制约到转制的进程。在生产经营类事业单位转制改企过程中，职工利益保障是转制的重要问题也可以说是转制瓶颈。这些短缺的制度包括社会保障制度、职工分流制度、资产管理制度、新型人事制度等等。

三、深化生产经营类事业单位转制改革的对策建议

(一)加大宣传力度，创造良好的舆论环境

改变社会和职工观念，创造良好环境是转制成功的前提。一是在转制初期，应当充分利用各种新闻媒体扩大宣传范围，提高宣传质量。提高广大转制职工的认知水平和增强广大转制职工的心理承受能力，促使广大职工消除顾虑、理解转制、关心转制、支持转制。二是在转制进程中提高公开透明度，增强政府公信力，争取得到广大群众的认同与支持。在职工分流安置过程中要做到公开公平公正，通过引入竞争机制重新进行员工筛选和聘用。三是重视并积极发挥各级党组织思想政治教育工作的优势，引导职工克服转制的心理障碍，使改企转制真正成为生产经营类事业单位及其广大干部职工的内在要求和自觉行动。必须大力加强有关事业体制改革方面的理论研究，认真总结中国事业单位管理体制的基本经验，并积极开展学术交流和理论宣传，创造改革环境与条件。③黄恒学:《中国事业管理体制改革研究》，清华大学出版社1998年版，第185页。

(二)完善政策制定，保障职工的合法权益

生产经营类事业单位转制是一项由政府主导、事业单位和单位职工共同参与的复杂系统工程，政策制定与执行在转制过程中起到至关重要的作用，直接影响到转制的成功与否。制定转制政策作为政府的重大决策过程，关系到转制成败，不容许丝毫差错。转制的难点之一是协调社会利益的平衡、行为规范与价值观念的冲突。作为一项政策，转制政策必须合理调整好各方面的利益关系。因此，要坚持实事求是的原则、民主的原则，做好调查研究，制定好转企改制的一般政策以及配套文件，对转制相关的人事、工资、福利、补偿等作出制度规范，形成完整的政策体系。尤其要以政策保障职工的既得利益，避免职工的利益遭受损害，保证职工“老有所养、离有保障”。

(三)规范审计评估，保护单位的国有资产

国有资产属于国家和全民所有，对其进行审计评估有利于保护本单位国有资产的安全。生产经营类事业单位在转制过程中，国有资产的处置关系到国家国有资产的稳定与人民的根本利益。对国有资产的审计评估应该本着避免国有资产流失和兼顾企业职工利益的原则，通过引进独立的第三方评估机构，对转制的事业单位的国有资产进行专门、专业的审计和评估，转制的主管部门有责任规范并监督管理审计评估过程。规范评估机构的资产审计和评估行为要求政府联合第三方机构将相关评估机构的审计与评估结果在单位内部进行公示，广泛征求单位职工的意见与建议，接受单位职工的监督。

(四)稳妥推进改革，做好分类的事业转制

生产经营类事业单位转制应当遵循有所为，有所不为的原则。根据生产经营类事业单位改革的目标，其中相当部分的组织和人员要逐步实现社会化，但要实现社会化，首先需要对事业单位进行分类。①朱仁显:《公共事业管理概论》，中国人民大学出版社2003年版，第83页。政府在对公共事业组织进行管理时，要避免“一刀切”的倾向，即按照一种单一的模式，将公共事业组织局限在一个特定的范围内进行活动。②冯云廷、陈静:《中国公共事业管理体制改革研究》，东北大学出版社2003年版，第99页。各地行政机关和事业单位及职工对转制存在认识上的差异，而且事业单位转制外部的环境和自身改革的难易程度不尽相同，具体到各个生产经营类事业单位，自身情况和转制目标也存在不同。所以，应积极支持和鼓励各地研究制定符合当地实际的政策，较好地调动各地、各部门的改革积极性和创造性，使事业单位转企改制工作积极、平稳、有序推进。③浙江省编办:《适应市场经济发展要求，积极稳妥推进生产经营类事业单位转企改制》，《机构改革与管理》，2012年第1期。生产经营类事业单位的主体性质也有所不同，大致可以分为以下几类，一是依靠自身经营取得良好效益的生产经营类事业单位，如营利性教育机构、营利性医疗单位等，应尽快彻底摆脱政府的控制与管理，加快改企转制的步伐。二是一些性质特殊的生产经营类事业单位的转制要谨慎推进，如关系到国计民生、国家战略、国家意识形态等类型的事业单位。总之，生产经营类事业单位的转制要充分考虑本单位的实际情况的具体的分类，坚持分门别类进行转制，以市场化为取向，勇于探索和敢于创新，努力探索生产经营类事业单位转制的办法和途径。

(五)健全管理制度，完善公司的治理结构

生产经营类事业单位转制完成后必须重新建立现代企业制度，完善新公司的法人治理结构。第一，建立严格规范的国有资产管理制度。尽快明确转制后的国有资产管理主体，对国有资产实行统一监督管理;同时还应明确规定，将非经营性资产转为经营性资产使用时，必须坚持有偿使用原则，其收益须纳入事业单位的统一预算。④朱光明:《关于政事分开的几点思考》，《中国行政管理》，2005年第3期。第二，健全企业的财务制度。虽然转制的事业单位推向市场变为企业，但是企业的原有资产和资金是国有的，应当顺应市场化趋势，积极向现代企业会计管理制度靠拢。第三，建立规范的收入分配资金管理制度。在合理控制工资总量的同时，通过加强收入分配资金来源管理、规范工资支付形式、简化工资与福利费种类、制定岗位等级工资参考标准、强化收入分配秩序监管等方式，完善企业分配收入和工资增长的宏观调控体系。⑤阳松谷:《出版集团转企改制和股份制改造策略分析》，《出版发行研究》，2008年第11期。第四，建立新型的人力资源管理制度。实行科学民主的领导制度，加快推行聘用制，建立科学合理的分配制度，建立社会化的就业、医疗、退休养老等社会保障制度。⑥朱仁显:《公共事业管理概论》，中国人民大学出版社2003年版，第68页。另外，建立股份制企业并建立董事会和监事会制度也是未来转制后的企业进一步实行市场化和社会化的发展方向。