深化事业管理体制改革的若干重大问题

黄恒学 孔雪琳

全面深化改革是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重大抉择和唯一途径，从广度和深度上推进市场化改革是全面深化改革的核心问题。要推进市场化改革，不断完善市场经济体制，必须要建立与之相适应的现代企业制度、现代事业制度和现代政府制度。在中国市场化改革的进程中，事业管理体制改革也在不断深化，为深刻认识当前事业管理体制改革所面临的问题，找到今后我国事业管理体制改革的正确方向、途径及对策，必须对前期中国事业管理体制改革进行总结，对改革的历程进行阶段划分，概括各个阶段改革的背景、改革的目标、所采取的主要措施，以及取得的主要成就和基本经验教训。

一、中国的市场化改革及其意义

改革是社会体系重构的过程，是在一定社会经济条件下，确立适应社会经济发展阶段的各个社会成员和社会成员组织在社会中的地位、权利、义务以及相互关系等。计划经济条件下，虽然每个人在社会中都有各自的地位、作用，但旧体制的本质特征是体制的一体化。社会的各种组织都遵守同样的规则，政事、政企、企事不分，造成各种社会组织的权、责、利不明，组织之间职能相互重叠，相互冲突，没有也无法进行有效的分工合作，造成社会整体效率低下，腐败滋生蔓延。如同经济领域内的分工带来生产率的提高一样，社会组织也必须进行分工、分化，划清各种社会主体权、责、利的合理界限，促使各种组织在各自的职责范围内从事各自的工作，相互间分工合作，只有这样才能带来整体社会效率的提高。

正是依靠坚持不懈地推进改革开放，社会主义中国的面貌才发生了翻天覆地的变化，中国在国际社会中也赢得了举足轻重的地位。当前，国内外环境都在发生极为广泛而深刻的变化，在这种情况下，发展是中国唯一的出路。中国在发展的过程中面临着一系列突出矛盾和问题，必须通过全面深化改革、不断完善社会主义市场经济体制来解决。市场化改革的成功与否，将会对中国未来的发展起决定性作用。同时，市场化改革也是一个长期的改革，是整体性、系统性的改革，围绕着市场经济体制的建立与完善，需要对整个社会体系进行重建和调整，以建立与之相适应的现代企业制度、现代事业制度和现代政府制度。

二、中国市场化改革进程中的事业管理体制改革历程

中国的市场化改革是分层次、分部门、分地区、分领域、分行业、分步骤递进的，以农村改革、国有企业改革为主要内容的经济体制改革先行一步，而事业管理体制改革则相对滞后。全面深化改革意味着社会组织系统的全面调整，实行政企分开、政事分开和企事分开，明确界定政府组织、事业组织和企业的权、责、利关系，建立规则，各类社会组织在规则下依法从事各类活动。事业管理体制改革是全面改革的重要组成部分，没有事业管理体制改革，行政管理体制改革难以推进，经济体制改革也难以深化。推进事业管理体制改革是当前全面深化改革的当务之急和重中之重。否则，社会结构就不能合理分化，各类必要的社会组织无法组建，组织之间无法进行有效的分工合作，各种权责利关系也就难以明晰。同时，由于旧的事业管理体制与新的市场经济体制和行政管理体制之间存在着严重的冲突，目前已经成为影响政治经济和社会事业全面发展的重要环节，因此关于事业管理体制改革的研究具有非常重要的理论价值和现实意义，对于推动中国改革的全面深化、整体推进与协调发展都具有不可估量的价值。

(一)中国传统事业管理体制的基本模式与主要弊端

1949年新中国成立以后，百废待兴，政府采取了一系列公有化措施，建立了高度集中统一的计划经济管理体制，成为所有领域发展的主导者。在政府的主导下，中国基本形成了三大公共部门，分别是政府部门、事业单位和国有企业，但事业单位的地位并不独立，自从其产生之初，就是作为全国各级人民政府、党派、团体的附属机构出现的。这种事业单位对于政府的依附关系形成于高度集中的计划经济体制，是与计划经济时期的社会政治经济状况相适应的。因此，在这个历史时期，事业单位从无到有迅速发展壮大，几乎涵盖了除政府组织、企业和农民组织以外的其他各类社会机构。在文化大革命期间，社会事业的发展亦遭受重大挫折，各项事业停滞不前甚至大幅倒退。改革开放后，社会事业的发展迎来了新的春天，各项事业蓬勃发展。这个时期，社会事业的发展为支撑新兴政权、稳定社会秩序、满足人民群众在特定历史条件下的各种需求发挥了极其重要的作用，也为今后的事业管理体制改革提供了重要的前提和条件。

但是在取得上述成就的同时，这个时期社会事业的发展也产生了一些严重弊端，事业管理体制僵化，事业单位效率低下，人浮于事等，严重束缚了社会生产力的发展。这些弊端的产生是因为在这个历史时期，社会事业是在统包统管的计划经济体制下建设和发展的，不仅事业单位依附于政府部门，政府实际上包办了一切企业经济活动及其它活动，这也是政事不分、政企不分和企事不分的根源所在。在这种政府机构、事业组织、企业一体化的体制下，所有社会产品都是在政府主导下进行生产和提供的，导致了企业单位与事业单位的行政化，混淆了政府机关、事业单位与企业之间的职能界限，因而在社会事业领域，产生了严重的“政府失灵”。

1978年开始了以企业改革为重点的经济体制改革，1982年开始了以政府机构改革为重点的行政管理体制改革，在这种情况下，传统事业管理体制与逐步形成的市场经济体制和现代行政管理体制之间的矛盾加剧，主要造成以下一些突出问题:

一是事业活动的非经济化与市场经济体制之间的矛盾。传统计划经济体制下，国家举办社会事业的目的是为改善社会生产和人民物质文化生活条件服务，产生的价值不用货币表现，不以积累资金为目的，不实行经济核算。这种定位将事业活动排斥在经济活动之外，并将事业发展与经济发展割裂开来。虽然这种定位适应当时的计划经济体制，但是在市场经济体制逐步建立并完善的时期，事业的发展与整个经济社会相互分离、相互脱节。对于事业组织来说，一方面，旧的体制环境已经消失;而另一方面，又无法在新的体制环境中汲取其生存与发展所需的源泉，其结果不仅阻碍了事业活动自身的发展，同时也严重阻碍了需要事业活动来提供支撑的各种经济活动的发展，进而阻碍了国民经济的稳定运行。

二是事业主体的国办化与行政管理体制改革之间的矛盾。在高度集中的计划经济体制下，整个社会经济活动均由政府包办，事业单位成为附属于政府部门的第三类机构。1982年3月8日，五届全国人大常委会第二十二次会议通过了《关于国务院机构改革问题的决议》。从此，中国政府部门经历了从国务院起自上而下历时3年之久的行政管理体制改革。这次改革较大幅度地撤并了政府的经济管理部门。如果说1978年开始的经济体制改革打破了这种政府控制一切资源、包办一切经济活动的状况，那么，1982年开始的行政体制改革更是触动了事业主体国办化的根基，动摇了传统事业管理体制存续的组织基础。

三是事业目标的计划化与市场调节之间的矛盾。计划经济时期，各个事业部门的主要任务就是完成国家事业计划。1982年9月，中国共产党第十二次全国代表大会报告《全面开创社会主义现代化建设的新局面》中提出，“允许对于部分产品的生产和流通不作计划，由市场来调节，也就是说，根据不同时期的具体情况，由国家统一计划划出一定的范围，由价值规律自发地起调节作用。”①《中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1982年版，第24页。虽然这个时期，市场调节和价值规律仅仅是对于部分产品的生产和流通发生作用，但是市场一经引入，就开始显现出强大的力量，不仅重塑了整个经济领域，还对社会事业领域形成了强大的冲击。同时，产品市场的出现，带动了技术市场、教育市场、文化市场、卫生市场、体育市场等整个市场体系的孕育与发展。在这种情况下，社会事业需求就绝非事业单位完成国家事业计划就可以满足的，市场的强大推动力促使社会事业必须实现市场化的转变。

四是条块分割、封闭型的事业发展模式与事业服务需求社会化之间的矛盾。在传统计划经济体制下，国家的各类事业资源是通过行政化手段进行配置和加以利用的，各部门、各地区、各单位纷纷建立各自所属的事业单位和事业发展体系，事业服务的提供呈现出部门之间、地方之间和单位之间相互分割、相互封闭、互不开放的状态。在传统计划经济体制下人人都具有“部门人”、“地方人”、“单位人”身份标识的情况下，传统事业活动在一定程度上满足了人民群众对于社会事业服务的需求。然而1978年开始的市场化改革逐渐将人们推向市场、推入社会，人们普遍成为“社会人”，对于事业服务的需求随之呈现出社会化的趋势，这与传统计划经济体制下形成的部门之间、地方之间、单位之间相互分割、封闭的事业发展模式形成了严重的冲突，事业资源的浪费与事业服务供给不足同时并存。

(二)事业管理体制改革的早期启动和探索阶段(1985年－1995年)

经济领域的改革凸显出传统科技事业和教育事业管理体制的僵化以及科技和教育服务供给的不足，行政管理领域的改革也引发了对于事业管理体制进行改革的迫切要求。在这一背景下，事业管理体制改革的序幕于1985年拉开，但是这一时期的事业管理体制改革并没有完善的顶层设计和路径方案，而是以一种中央放开、部门探索的方式展开的。

自1985年起，中央、国务院、各部门、各地方先后发布了一系列有关科学、教育、文化、体育、卫生等单项事业改革的决定。1985年3月，中共中央发布了《关于科学技术体制改革的决定》;1985年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了文化部《关于艺术表演团体的改革的意见》;1985年4月，国务院批转了卫生部《关于卫生工作改革的若干规定的报告》;1985年5月，中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》;1986年4月，国家体委颁发了《关于体育体制改革的决定》;1988年，国务院批转了《文化部关于加快和深化艺术表演团体体制改革意见》;1993年，国家体委发布了《关于深化体育改革的意见》;1994年，文化部发布了《关于继续做好艺术表演团体体制改革工作的意见》等。

这个时期改革的目标是要加快各项社会事业的发展，解放社会事业生产力，激发活力，使之与中国经济建设和人民群众对于社会事业的需求相适应。着力解决各项事业经费和投资不足，社会事业基础薄弱、数量不足、质量不高、发展乏力;政府部门对事业单位政策上限制过严、管得过死、统包统管，事业单位缺乏自主权和应有的活力;事业单位工作人员缺乏工作积极性，分配关系上存在严重的平均主义，吃“大锅饭”，人员管理缺乏流动制和淘汰制等问题。缓解事业活动的非经济化与市场经济体制之间的矛盾、事业主体的国办化与行政体制改革之间的矛盾、事业目标的计划化与市场调节之间的矛盾和条块分割的事业发展模式与事业服务需求社会化之间的矛盾。

这个时期的事业管理体制改革主要采取了以下几项措施:

一是针对事业活动的非经济化所造成的弊端，采取各种措施引入市场机制，将社会事业与经济建设联系起来。承认事业单位所提供的产品或服务具有一定的竞争性和排他性，并通过市场体现其价值，改变单纯采用行政手段无偿或低价提供事业单位产品或服务的做法，注重解决事业单位产品或服务的商品化和经济效益等方面的问题，鼓励事业单位提供多层次、多级别的产品或服务。

二是针对事业主体的国办化所造成的弊端，采取措施使政府部门逐渐下放、淡出对于事业单位的实际控制，扩大事业单位的自主权，改善政府机构对事业单位的宏观管理。鼓励事业单位成为自主的事业实体，在国家法令规定范围内自主决定经费、人事的管理和内部组织结构等，实行党委领导下的行政首长负责制，或由政府主管部门聘任的行政首长全面负责制，或由政府主管部门公开招聘的行政首长合同承包制等经营方式。打破国有资产兴办事业的垄断权，采取各种措施鼓励非国有资产投资社会事业领域，允许集体或个人建立提供社会事业产品或服务的机构，适于由社会主办的社会服务实行多种所有制形式，交由社会主办。

三是针对事业目标的计划化所造成的弊端，扩大国有事业单位的自主权，并在人事、财务和经营管理等方面给予集体事业机构充分的自主权，集体事业机构实行独立核算、自负盈亏、按劳分配、民主管理的制度。由社会主办的多种所有制形式的社会事业机构，可以在党的方针政策指导下，在国家现行的法律、法规和规章制度允许的范围内，在业务活动和经营活动中有充分的自主权。

此外，还采取多种措施，改革分配机制，反对平均主义，逐步解决事业单位技术人员的合理报酬问题，积极改善事业单位技术人员的工作条件和生活条件，鼓励事业单位人员创收。初步建立人员流动制度。事业单位实行院、所、站长负责制。院、所、站长由上一级任命，或民主推荐上级批准，实行任期制。不胜任工作的，可以调换。其他干部实行聘任制，工人实行合同制。

从总体上看，这个时期的改革，是传统事业管理体制适应中国市场化改革的初步尝试，打破了传统计划经济体制下所形成的僵化事业管理模式，激发了社会事业生产力，探索了社会事业服务市场化的方向和途径。同时，积累了改革经验，创造了良好的改革环境，为继续推进事业管理体制改革打下了基础。

虽然取得了上述成就，但是由于这个阶段事业管理体制改革尚处于单项推进、局部试点、各行其是的探索阶段，缺乏明确的改革方向和系统的路径设计，这个时期的事业管理体制改革也产生了一些问题，主要有以下几个方面:

一是改革的过度市场化倾向。由于这个时期事业管理体制改革肇始于摆脱长期统包统管计划体制造成的弊端，在一些领域的改革中，产生了过度市场化的倾向，一些事业单位狂热地追求经济利益，忽视了事业服务本应具备的公益性特质，事业单位与人民群众之间的关系趋于紧张。产生这些问题的根源，在于没有清晰地划分事业单位与企业组织的界限，使“市场失灵”的问题产生于社会事业领域。

二是事业单位定位不清、权责利不明。这个时期，各项社会事业部门是在中央放开的精神指导下自主地进行局部、分散地改革探索，虽然改革取得了一定的进展，但是由于对事业单位社会主体地位、机构性质、职能目标和运行方式等关键问题缺乏明晰的认识，因而无法在此基础上重新界定事业单位的职能范围，导致改革不仅没有有效地实现政事分离和企事分离，反而在一定程度上更加混淆了各种不同类型社会组织之间的职能界限，造成了新的体制混乱和组织冲突。而与此同时，旧的矛盾和问题并没有得到彻底解决。

(三)事业管理体制改革的全面展开和整体推进阶段(1996年—2010年)

这个时期，随着中国市场化改革的逐步深入，事业管理体制改革的社会政治经济背景在某些重大方面也发生了一些改变:

二是1993年开始的行政管理体制改革对政企分开、政事分开提出了更明确的要求。1993年3月22日，第八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。根据这一方案改革后，国务院组成部门、直属机构、办事机构大幅度减少。1994年，中央政府机构改革继续推进并力求尽早完成，地方政府机构改革积极推进，重点是转变政府职能，并要做好三个方面的工作:一是把属于企业经营自主权范围的职能切实还给企业;二是把配置资源的基础性职能转移给市场;三是把经济活动中社会服务性和相当一部分监督性职能转交给市场中介组织。继而持续深化的政府机构改革的主要目标是逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。改革的原则之一是按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制。为此，撤销了几乎所有的工业专业经济部门，政企不分的组织基础因而在很大程度上得以消除。然而与此同时，政事不分的组织堡垒也被清除。附属于这些部门的事业单位失去了原有的组织依托，事业管理体制改革可以说是不得不全面展开和整体推进。

在这一背景下，1996年，中央机构编制委员会发布了《关于事业单位机构改革若干问题的意见》(以下简称《意见》)，这是新中国第一个以事业单位这一整体组织类型作为改革对象的文件，也是第一个提出建立和实施事业单位登记管理制度，给予事业单位社会主体地位的文件。由此事业单位的改革进入全面展开和整体推进的阶段，事业单位的发展和管理进入规范化阶段。政事分开和事业单位社会化是这一时期事业管理体制改革的两大主要目标。这一时期的改革的重要特点是在宏观、微观两个层面都积极推进，宏观层面看，各项事业管理体制改革全面展开;微观层面看，事业单位作为一种组织类型，其内部改革逐步深化。

《意见》下发后，各项社会事业管理体制改革主要涉及部门所属学校管理体制改革①《国务院关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》(1998年)。、地质勘查队伍管理体制改革②《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》(1999年)。、卫生管理体制改革③《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》(1997年)、《卫生部关于印发〈关于卫生监督体制改革的意见〉的通知》(2000年)、国务院办公厅转发国务院体改办等八部门《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》(2000年)、卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家计委《关于城镇医疗机构分类管理若干问题的意见》(2001年)、卫生部关于印发《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》和《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》的通知(2001年)、《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(2009年)、卫生部、中央编办、国家发展改革委、财政部和人力资源社会保障部《关于公立医院改革试点的指导意见》(2010年)等。和文化管理体制改革④《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》(2005年)、国务院办公厅《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业展两个规定的通知》(2008年)。等。在各项社会事业改革深入开展的同时，关于事业单位的登记制度⑤《事业单位登记管理暂行条例》(1998年11月6日国务院令第252号发布)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年10月25日国务院令第251号发布)和《国务院关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》(2004年6月27日国务院令第411号发布)。、人事制度⑥中共中央组织部、人事部关于印发《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》的通知(2000年)和国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》(2002年)。、分配制度⑦中共中央组织部、人事部关于印发《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》的通知(2000年)。、资产管理⑧《事业单位国有资产管理暂行办法》(2006年财政部令第36号)。、养老保险制度⑨《国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》(2008年)。等的改革也逐步推进。

概况起来，这一时期改革的主要措施和基本经验是:

第一，针对政事不分所造成的各种弊端，采取多种措施，加快转变政府职能。明确行政管理部门职责，理顺行政管理部门与所属事业单位的关系，推进政事分开、政府与市场中介组织分开，实现政府部门由办事业为主向管事业为主转变。推进依法行政，改进管理方式，创新管理手段，实现主要以行政手段为主向综合运用法律、经济、行政等手段管理转变。完善行政许可，加快行政审批制度改革，清理、减少和规范行政审批事项。推行政务公开，规范程序，减少环节，增强透明度，提高公信力。在某些政事不分的组织基础已经消除的社会事业领域，将事业单位划归地方管理，使事业单位的建设与发展融入本地区经济社会发展规划之中。

第二，针对事业单位定位不清、权责利不明所产生的各种弊端，试点进行事业单位分类改革。根据事业单位的性质和功能，区别对待、分类指导，对于一些事业部门中承担基础性、公益性、战略性任务的单位，继续作为事业单位由中央或省级人民政府相关主管部门管理。将其他事业单位统一划归到各省、自治区、直辖市，实行属地化管理并逐步实行企业化经营，开展多种经营和服务创收，使之逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。

第三，针对各部门、各地区、各单位实行的“大而全”、“小而全”的相互分割与封闭型的事业发展模式所造成的各种弊端，采取多种措施打破条块分割、构建科学有效的现代事业管理体制。明确各级相关行政部门是政府依法管理社会事业的职能部门，破除事业单位行政隶属关系和所有制界限，实行全行业管理。积极探索建立权责明晰、富有生机的事业单位管理体制。

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第四，针对事业单位国办化所造成的投入不足等各种弊端，采取多种措施鼓励和引导社会资本发展社会事业。积极促进非公立事业组织的发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的社会办事业体制。制定和完善有关政策法规，规范社会资本包括境外资本办事业的准入条件。鼓励社会资本依法兴办非营利性事业组织。积极引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办事业组织在内的部分公立事业单位改制重组。稳步推进公立事业单位改制的试点，适度降低公立事业组织比重，形成公立与非公立事业组织相互促进、共同发展的格局。

第五，针对事业单位作为政府部门的附属机构而非独立的社会组织所造成的各种弊端，采取多种措施扩大事业单位自主权，深化事业单位内部改革，使其真正成为自主管理的法人实体。实行事业单位登记管理制度，促使行政部门与事业单位之间的关系由单纯行政管理向法制管理转变，由行政依附关系向平等社会主体关系转变。给予事业单位独立的市场主体地位，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇。全面建立和推行聘用制度，由国家用人向单位用人转变。改革事业单位分配制度。进一步扩大事业单位内部分配自主权，积极探索按生产要素分配的改革。建立充满生机活力的用人机制，合理配置人才资源，促进各类人才有序流动。建立健全财务管理制度，加强经济核算，建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的事业单位国有资产管理体制。改革事业单位工作人员养老保险制度。?实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。逐步建立起独立于事业单位之外，资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。

这一时期，各地区、各有关部门积极探索事业管理体制和事业单位改革，教育、科技、文化、卫生等行业体制改革稳步推进，为进一步推进改革奠定了基础。事业单位提供公益服务总量不断扩大，服务水平逐步提高，在促进社会经济发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用，取得了明显成效，积累了有益经验。

但同时，这个阶段的改革也是不彻底的。社会事业发展相对滞后，公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高，支持公益服务的政策措施还不够完善等问题仍较为突出。一些事业单位行政化倾向仍然存在，导致功能定位不清，组织形式不明，管理机制僵化，分配机制混乱，监督管理薄弱。

(四)事业管理体制改革的分类推进与社会管理创新阶段(2011年至今)

在前期改革的基础上，2011年3月，中共中央、国务院下发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，要求坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点;坚持分类指导，根据不同类别事业单位的特点，实施改革和管理;坚持开拓创新，破除影响公益事业发展的体制机制障碍，鼓励进行多种形式的探索和实践;坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化;坚持统筹兼顾，充分发挥中央和地方两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，妥善处理改革发展稳定的关系。到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

当前时期事业管理体制改革的背景是中国改革的全面深化。2013年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。①《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2013年版，第3页。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。②《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2013年版，第5页。同时，要求推进社会事业改革创新，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求。③《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2013年版，第42页。

三、全面深化中国事业管理体制改革的宏观顶层设计与微观组织设计及其依据

(一)当前中国事业管理体制改革进程中所面临的主要问题

尽管前期我国事业管理体制改革已经全面展开并逐步深化，并在外部管理体制改革和内部组织改革上都取得了一定的进展，积累了较为丰富的改革经验，但是总体上看，由于事业管理体制改革缺乏必要的宏观顶层设计，事业单位内部改革缺乏必要的微观组织设计，配套的改革环境和改革条件还不完善，这个时期的改革也产生了一些问题，主要有以下几个方面:

第一，对各类社会事业所适用的不同的管理体制缺乏清晰的分类宏观顶层设计。传统计划经济体制下，我国对于各类社会事业采取的完全同一的管理体制，然而，事实上，各项事业虽然同属于社会事业这一领域，但由于其所提供的服务具有本质上的差异，不宜使用完全相同的管理体制。目前，在这方面，我国还欠缺适当的顶层设计。

第二，对现代公益事业组织的法律地位、组织结构、领导机制、投资与补偿机制、财务管理机制、约束激励机制和评价监督机制等方面缺乏明晰的微观组织设计。也正因为如此，事业组织定位不清、权责利不明的问题仍然没有得到有效解决。一些事业单位的过度市场化倾向与另一些事业单位的过度行政化倾向同时并存。

第三，事业管理体制改革与事业单位内部改革缺乏必要的政策环境与配套条件。由于对事业单位的地位、性质、功能、目标、隶属关系、组织形式、投资渠道、运营方式等缺乏明晰的认识和设计，必然导致改革存在一定的盲目性，也无法有针对性地创造事业管理体制改革的政策环境和配套条件，事业管理体制改革和事业单位内部改革处于迫切需要推进而又必须等待观望的关键时期。

(二)未来改革的若干重点

针对上述问题，在中国全面深化改革的背景下，在分类推进事业单位改革的迫切要求下，深化中国事业管理体制改革应着重做好以下工作:

第一，首先要深入分析不同类型的社会事业活动的性质、内容和形式等基本理论问题，研究不同类型社会事业活动的主体、目标与功能，分析我国现行社会事业管理体制的利弊及其改革历程的经验教训，对世界各国事业管理体制进行比较研究，在此基础上，重新界定市场经济条件下，我国各项社会公益事业职能的基本范围，明确各项社会公益事业管理体制的改革方向，并相应设计出现代社会公益事业管理模式及其改革对策。

第二，在深入研究现代公益事业组织的地位、性质、功能、目标、组织形式、投资渠道、运营方式等的基础上，对于现代公益事业组织进行微观的组织设计。首先要认识到，现代公益事业组织不同于传统的事业单位，也不同于企业和政府机构。政府应以提供公共产品为主要组织目标，企业应以提供私人产品为主要组织目标，而现代公益事业组织应以提供准公共产品为其主要组织目标。由于组织目标的不同，现代公益事业组织在地位、性质、功能、组织形式、投资渠道、运营方式等方面与企业和政府组织均有差异。因此，首先要分析传统事业单位的利弊及其改革历程和主要经验教训，对世界各国非政府、非企业、非营利组织进行比较研究，辨析现代公益事业组织与企业和政府组织的异同，在此基础上，对于适应我国国情的现代公益事业组织进行微观组织设计，以明确事业单位内部改革的方向，并相应设计出其改革对策。主要内容包括健全的事业法人制度、多样化的事业组织模式、多元化的事业投资与经营补偿制度、科学民主的事业领导制度、充满活力的事业人事制度、规范化的财务管理制度和有效的事业监督管理制度等。

第三，创造事业管理体制改革和事业组织内部改革所必须的政策环境和外部配套条件。正因为缺乏必要的事业管理体制改革宏观顶层设计和事业单位内部改革微观组织设计，因而无法创造出事业管理体制改革和事业组织内部改革所必须的政策环境和外部配套条件。因此，必须在深入研究的基础上，为事业管理体制改革和事业组织内部改革创造所必须的政策环境和外部配套条件，关键问题是解决社会资本投入以及人员流动和社会保障等问题，否则，事业管理体制改革和事业单位内部改革就难以从根本上继续推进。