司法行政机关对律师和律师事务所日常监督管理浅议

关永年（山东省司法厅律师管理处）

司法行政机关对律师和律师事务所日常监督管理浅议

十八届三中全会文件决定要建立完善律师违法和违规执业惩戒制度，加强职业道德建设。最近，习近平总书记在听取司法部工作汇报时，要求把律师队伍建设作为司法行政的重要工作来抓，要积极推进，不断取得新的成效。落实好十八届三中全会要求和习总书记指示精神，加强律师队伍建设，司法行政机关有许多工作可做，而履行好《律师法》赋予的对律师和律师事务所日常监督管理职责，则是做好其他工作的基础和前提。

一、 日常监督管理的优势和特征

日常监督管理是司法行政机关对律师和律师事务所进行执业监督管理的重要手段之一。对律师和律师事务所进行日常监督管理是《律师法》赋予各级司法行政机关特别是基层司法行政机关的法定职责，是经常性、基础性工作，是监督管理工作的重中之重。《律师法》第52条规定：“县级人民政府司法行政部门对律师和律师事务所的执业活动实施日常监督管理，对检查发现的问题，责令改正；对当事人的投诉，应当及时进行调查。县级人民政府司法行政部门认为律师和律师事务所违法行为应当给予行政处罚的，应当向上级司法行政部门提出处罚建议。”在目前体制下，全国各地省直、市直所还普遍存在，因此省（市、区）、市、县都有直接对律师、律师事务所的日常监督管理职责。由此可以看出，所谓日常监督管理是司法行政机关特别是基层司法行政机关依照法律法规对律师、律师事务所进行常规性的，无需再安排布置的经常性、连续性监督管理工作。

因日常监督管理任务主要由驻所地的司法行政机关承担，日常监督管理的优势有以下几个方面：一是有地缘优势。监督管理者和被监督管理者在共同的区域工作和生活，“低头不见抬头见”，时间上方便灵活，既可以利用大块的工作时间，也可以利用工作间隙乃至业余时间见缝插针去工作，有利于发现问题苗头，及时及早解决，有效防止“小洞不堵、大洞受苦”现象的发生。二是有人缘优势。监督管理人员大都生于斯长于斯，对当地的社情民意、乡土人情十分了解和熟悉，“人熟是个宝”，良好的人际关系，有利于及时掌握了解被监督管理对象的真实情况，这一优势是那种走马观花式的检查指导不可比拟的。掌握的情况真实准确，不被假象蒙蔽，才能对症下药，药到病除。三是有情感优势。大家语言相通、生活习惯一致，感情上易沟通、交流，思想工作更容易做得通，一些整改措施和意见更容易接受。律师是讲法讲理的人，对他们既讲法讲理又讲情，才能让他们信服，自觉接受监督管理。四是有服务优势。管理就是服务是被大家共同认可的一个管理法则。而对律师事务所人财物不具有直接管理职权的司法行政机关来说，管理就是服务就显得更加重要和实际。日常监督管理的过程实际是指导工作、发现问题和帮助解决问题的过程，说到底，这个过程也就是一个服务的过程，而来自身边的服务理应是最直接、最方便、最贴心的服务。五是有跟踪监督的优势。律师和律师事务所对存在的问题是真改了，还是“水过地皮湿”，应付了事，日常监督管理部门发挥地缘人缘优势，很快就能了解的一清二楚，跟踪监督管理，“不获全胜决不收兵”。

综上可以看出，司法行政机关对律师和律师事务所实施的日常监督管理有以下特征：

1、法定性。行政法学告诉我们，行政权力的取得和存在必须有法律依据，没有法律依据的行政权力从根本上说是一种非法权力，即行政主体的行政职权必须由法设定或依法授予，否则权力的来源就没有法律依据。司法行政机关对律师、律师事务所行使日常监督管理职责是《律师法》第52条的明文规定，是法定职责，应不折不扣尽职尽责地去履行。在实践中，既要防止和反对不依法履职的行为，更要防止和反对越超法定职权的乱作为、瞎作为。

2、连续性。日常监督管理的总体要求是不能出现监督管理时间和空间上的盲区，因此连续性是日常监督管理的一个明显特征。对律师和律师事务所的执业监督管理主要包括日常监督管理、年度检查考核、投诉查处和行政处罚等方面。在这些监督管理当中，日常监督管理是贯彻始终的，最重要、基础性的工作，是做好其他工作的基础和前提。年度检查考核虽是每年必搞的一项工作，但具有阶段性。另外，日常监督管理做好了，年度检查考核就会顺利进行，投诉就会大大减少；同时，考核发现问题的整改、投诉的调查处理、行政处罚的落实也需要通过日常监督管理来实现。

3、灵活性。日常监督管理的灵活性主要是指监督管理方式方法上的灵活性、艺术性。首先是时间上的灵活。根据问题性质和监督管理对象的工作安排，时间可长可短，可以用工作时间也可以利用工余时间。其次是地点上的灵活。可以是司法局办公室，还可以是律所或者其他合适的地方。三是工作方法的灵活。根据不同情况，可以实地检查、抽查，还可以采取开座谈会、约谈等方式。

二、日常监督管理的内容

按照《律师法》立法精神和第52条的规定，《律师事务所管理办法》第53条对司法行政机关对本行政区域内的律师事务所的日常监督职责作出了八个方面的规定。《律师执业管理办法》第43条规定司法行政机关对其执业机构在本行政区域的律师的执业活动进行日常监督管理履行五个方面的职责。另外，《律师和律师事务所执业证书管理办法》、《律师事务所名称管理办法》、《律师事务所年度检查考核办法》和《律师和律师事务所违法行为处罚办法》等都对司法行政机关的日常监督管理职责作出了明确规定。

根据法律法规规章规定，司法行政机关对直接监督和管理的律师和律师事务所实行日常监督管理的内容可以概括归纳为以下几个方面：

（一）检查、监督律师及律师事务所在执业活动中遵守法律、法规、规章、行政规范性文件和行业规范的情况，包括： 1、遵守《律师法》、司法部《律师事务所管理办法》、《律师执业管理办法》、《律师事务所名称管理办法》、《律师和律师事务所执业证书管理办法》等律师管理法律、法规、规章和行政规范性文件的情况；2、遵守《中华人民共和国价格法》、司法部《律师事务所收费程序规则》和国家发改委、司法部《律师服务收费管理办法》和省（市、自治区、直辖市）物价部门、司法行政机关制定的律师服务收费管理实施办法、服务收费标准等收费、价格管理法律、法规、规章和行政规范性文件的情况；3、遵守《中华人民共和国劳动合同法》等劳动和社会保障法律、法规、规章和行政规范性文件的情况；4、遵守《中华人民共和国税收征收管理办法》等税收征管法律、法规、规章和行政规范性文件的情况；5、遵守中华全国律师协会《律师职业道德和执业纪律规范》、《律师执业行为规范》等行业规范的情况；6、遵守其他相关法律、法规、规章、行政规范性文件的情况。

（二）检查、监督律师事务所执业和内部管理制度的建立和实施情况，主要包括：1、建立和实施统一接受委托、收取费用制度的情况；2、建立和实施财务管理及分配制度的情况；3、建立和实施利益冲突审查制度的情况；4、建立和实施承办重大敏感疑难案件的集体研究和请示报告制度的情况； 5、建立和实施学习制度的情况；6、建立和实施投诉查处制度的情况；7、建立和实施律师执业年度考核制度的情况；8、建立和实施档案管理制度的情况；9、建立和实施其他执业和内部管理制度的情况。

（三）检查、监督律师事务所保持法定设立条件以及变更报批或者备案情况的执行情况。

（四）检查、监督律师事务所进行清算、申请注销的情况。

（五）检查、监督和掌握律师和律师事务事务所开展律师执业年度考核和上报年度执业总结的情况。

（六）受理对律师事务所及其律师的举报和投诉，对律师和律师事务所违法行为及时进行调查处理。

（七）检查、监督律师事务所及其律师履行行政处罚和实行整改的情况。

（八）依法对没有取得律师执业证书但以律师名义从事法律服务业务的人员进行清理和处罚。

（九）检查、监督律师事务所包括党建工作、评先树优、青年律师培养等队伍建设情况。

（十）履行法律、法规、规章和上级司法行政机关规范性文件规定的其他日常管理职责。

综上，司法行政机关日常监督管理不是可有可无，而是任务艰巨。面对如此重要，又如此琐碎、繁重的日常监督管理任务，监督管理部门必须在树立正确监督管理观念、建立常态化的日常监督管理机制的同时，有所侧重、突出重点，这样才能收到事半功倍的效果。

一是要注重对律师事务所建章立制和基础性管理作用发挥情况的监督管理。没有规矩，不成方圆。要保证一个组织的正常运作和有序发展，当首先从建章立制入手。司法行政机关要把指导、监督律师事务所建立健全管用、好使的规章制度作为日常监督管理的第一任务，抓在手上、抓出成效。律师事务所管理处于管理最直接、最基础的地位，司法行政机关的日常监督管理要督促指导律师事务所设立人切实承担起第一管理责任人的责任，发挥好律师事务所基础管理作用。只有这样，日常监督管理工作才能落到实处，发挥应有的效能和作用。

二是要注重对律师事务所办理重大敏感法律事务的监督管理。重大法律事务和敏感案件等事关社会大局稳定，必须予以高度关注。要监督律师事务所实行重大敏感案件报告制度，指导律师事务所进行集体研究。要建立工作机制，制定工作预案，依法依规进行监督指导。

三是要注重对新设立所、新执业律师和有投诉的律所、律师的监督管理。新设立所、新执业律师处于建章立制和执业道德、执业理念形成的初始期、关键期，来自司法行政部门及时、正确、周到的监督、指导，其受到的督促、启发、教育是长效的和无法替代的。我们在日常工作中也总能听到一些律师所负责人和律师对设立和执业之初来自司法行政部门的及时指导给他们带来的帮助重要性的肯定和感激。有投诉的律师和律师事务所一般有违法违规行为或存在工作上的瑕疵，把其作为日常重点监督管理对象，有利于其执业行为的规范和改进，有利于其违法违规行为得到及时查处和改正。

四是要注重对律所分立、合并和主要合伙人转所情况的监督管理。律师是流动性最频繁的职业之一，分分合合是律师行业司空见惯的事情。但是，司法行政部门要对这种每天都有可能发生的事情保持敏感，对一些可能激化矛盾、影响发展的事情及早介入，与协会一起多做说服劝和工作；不能继续共事的，要帮助研究方案妥善处置，至少保证不发生大的震荡。另外，对律所发生变更和律师转所的，要依据有关规定帮助及时办理变更手续。

三、日常监督管理的原则和方法

（一）日常监督管理应遵循的原则

律师以法为生，是最信奉法律、最讲法律的一个群体。因此，日常监督管理的第一原则理所当然的是依法监督管理原则。鉴于这一原则不容置疑，前面在日常监督管理的特征中又讲到了依法性，这里仅就其他原则作一阐述。

1、计划性原则。科学制定日常监督管理工作计划，统筹安排时间，确保日常监督管理制度化、规范化。在每年年初，司法行政机关要制定详细的监督管理工作计划，包括监督检查的内容、时间、范围、方式和要求等。一般性监督管理和专项活动的监督管理，要提前告知被监督管理对象。监督管理计划制定通过后，要严格按照计划执行，切实解决日常监督管理随意性强等问题。从目前各地实际情况看，一般性日常监督管理以上下半年各安排1次为宜。这样，既保证了适度的日常监督管理频率，又不至于影响干扰律师和律师事务所的正常工作。

2、简约节制原则。一方面，日常监督的法定性决定了司法行政机关对律师及律师事务实施日常监督管理必须受《律师法》及其相配套的规章和规范性文件的约束，不能随意为之；另一方面，律师行业是一个自律性很强的行业，司法行政机关的日常监督管理是在律师个体自律管理、律师事务所基础性管理、律师协会行业管理的基础上进行的，因此司法行政机关必须严格“节制”自己的监督管理行为，不去做不属于自己职权范围、吃力不讨好的事情。另外，司法行政机关对律师和律师事务执业实施日常监督管理，不得妨碍律师和律师事务所依法执业，不得侵害律师和律师事务所的合法权益，不得索取和收受财物，不得谋取其他利益。

3、与服务相统一原则。日常监督管理是以规范律师、律师事务所执业和管理行为为目的的，监督管理的过程实质就是服务律师和律师事务所规范执业、规范管理、少走弯路的过程，是服务律师业健康有序发展的过程。日常监督管理多采用规劝和教化的方法，监督管理者与被监督管理者人格平等，方式缓和，能有效化解矛盾、减少对抗，较好体现人性化管理和监督管理与服务的统一。另外，在律师执业逐步社会化、司法行政部门不再有传统意义上的管人管物权力的情况下，必须进一步更新日常监督管理理念，增强服务意识，寓管理于服务之中，使管理和服务有机结合，构建起和谐的监督管理关系。

4、有效性原则。日常监督管理的计划性、目的性决定了日常监督管理追求有效性、有用性。司法行政机关要把实实在在解决问题作为日常监督管理的价值追求，把是否有成效，是否利于律师和律师事务所规范执业作为衡量日常监督管理的标准。日常监督管理要有工作记录底稿，确保监督管理工作的痕迹化。重要事项的监督管理要有两名以上工作人员进行。

（二）日常监督管理的途径和方法

1、从监督管理时间上，可分为事前、事中、事后监督管理。

（1）事前加强行政指导，引导律师和律师事务所依法诚信执业。事前行政指导，是指司法行政机关在法定的职权范围内依据法律、法规、规章和政策，通过指导、劝告、提醒、建议等柔性的、非强制性方式，引导律师和律师事务所作出或者不作出某种行为，以实现特定行政目的的活动。行政指导可以采取宣传引导、行政提示、行政建议、行政告诫和行政约见等多种方式进行，指导内容包括法制教育、事务提醒、申办执业证书指导、建章立制指导、诚信建设指导、苗头问题警示及轻微违法告诫等。这些措施能使绝大多数律师和律师事务所明确执业规范，看清利害得失，从而增强依法诚信执业的意识和能力。

（2）事中综合运用多种日常监督管理手段，及时发现和纠正律师和律师事务所的不规范做法或违法违规行为。司法行政机关应当通过发挥服务职能与律师及律师事务所进行广泛和深入接触，并通过畅通投诉举报等监督管理信息渠道，准确掌握律师和律师事务所有关情况，进而有效运用监督管理手段实施规范性监督管理，力争把律师和律师事务所的一些不规范做法或违法违规行为控制和纠正在初始状态。

（3）加强事后监督管理，巩固和扩大监督管理工作成果。在事前事中日常监督管理过程中，发现和纠正的一些不规范做法和违法违规行为一般具有反复性，应当针对具体行为实施跟踪监督管理，确保不规范得到规范和改正。同时，对一些带有普遍性的问题，提醒其他律师和律师事务所注意，防止和避免出现类似的情况和问题。

2、从监督管理内容上，可分为一般监督管理和专项监督管理。

一般日常监督管理是指按照日常监督管理工作计划，对律师和律师事务所进行的监督管理。计划性、程序性，是一般日常监督管理的主要特点。一般日常监督管理通常针对所有被监督管理的律师和律师事务所。

专项日常监督管理是指对律师和律师事务所某一方面情况或某个、某几个律师、律师事务所的某个具体行为的监督管理。专项监督管理通常具有阶段性、针对性的特点。专项日常监督管理的内容主要来自三个方面：一是对专项活动开展情况进行日常监督管理，如对司法部组织进行的专项教育实践活动进行监督、检查等；二是对年度检查考核发现的问题的整改情况进行日常监督管理，督促相关律师和律师事务所落实整改措施；三是根据举报和其他监督线索对涉嫌违规违纪的律师、律师事务所进行调查。通过专项监督管理发现、查实的问题，应当对律师、律师事务所负责人进行警示谈话，责令改正；对律师或律师事务所违法行为认为依法应当给予行政处罚的，应当给予行政处罚或向上一级司法行政机关提出处罚建议；认为需要给予行业惩戒的，移送律师协会处理。

3、从监督管理方式上，可分为传统的监督管理方式和现代监督管理方式。

传统的日常监督管理方式主要有：通过报表等方式统计律师及律师事务所的基本情况、基础数据、基本信息，及时掌握了解所辖律师、律师事务所基本情况，同时为上级机关决策提供依据；定期召开会议，传达、贯彻上级文件和指示精神，通报本行政区域内的律师业发展情况；组织开展律师事务所及其律师的执业监督检查；通过召开座谈会，走访当事人、司法机关，了解、掌握律师及律师事务所执业状况等。

现代监督管理方式主要是指利用现代信息技术，对律师、律师事务所业务办理、内部管理等进行网上日常监督管理。司法行政机关、律师协会建立起功能强大的信息综合管理系统，是律师工作发展的大势所趋，对提高监督管理效率、降低监督管理成本、改善监督管理者与被监督管理者关系都大有好处。司法部颁发的《律师事务所管理办法》、全国律协颁布的《律师事务所内部管理规则》均对律师事务所信息化、规范化建设作出明文规定，并在各种律师事务所的评比中加以体现。在日常监督管理中充分利用现代化信息技术，可以实现对律所和律师执业人员执业情况的动态化、规范化管理，增强日常监督管理的能力和水平。

无论传统还是现代的监督管理方式都只是监督管理的手段而已，最终目的是要追求达到理想的监督管理效果。在实际工作中，只有两者综合利用，互为补充，才能相辅相成，相得益彰。

四、做好日常监督管理工作需要注意和把握的几个问题

日常监督管理是法律性、政策性都非常强的一项工作。要做好这项工作，除要求监督管理者政治素质高、业务能力强之外，还要注意工作方法和技巧，做好三个方面的结合文章。

一是直接监督管理与间接监督管理相结合。司法行政机关除直接行使日常监督职责外，还可通过监督指导律师协会、律师事务所的工作，达到间接监督律师事务所和律师个体的目的。《律师法》赋予律师协会八项职责，规定的明确而具体，而且随着政府职能的转变 ，律师协会的职能和作用会得到不断加强，行政管理人员要适应这种发展变化的情况，学会和善于间接管理和“两结合”管理。

二是与专项活动和年度检查考核、投诉查处、行政处罚相结合。专项活动是行政部门习惯和善于运用的一种方式，能在较短时间内解决一些长期积累的带有普遍性的问题。但是专项活动只能是阶段性的，在一个预定的时间内进行。同时，专项活动的成果需要靠日常监督管理来巩固和保持。年度检查考核、投诉查处和行政处罚工作是司法行政机关做律师管理工作的重要抓手，是日常监督管理工作的组成部分和延伸，同时日常监督管理工作也是上述执业监督管理的基础性、保障性工作，日常监督管理工作做好了，年度检查考核就会有一个好的结果，被投诉的律师和律师事务所才会越来越少，行政处罚决定才会得到有效执行。日常监督管理与专项活动和年度检查考核、投诉查处、行政处罚各具职能和优势，将其互相结合，互为补充，能有效增强各种执业监督管理措施效能。

三是与评先树优相结合。靠典型引路，用事实说话，是被实践证明了的行之有效的工作方法。在目前社会大众对律师业普遍认知不高的情况下，加强日常监督管理的同时，树立正面典型，加大宣传力度显得尤为重要。要探索构建项目适度、覆盖广泛、程序科学的律师行业评先树优体系，将律师纳入人力资源和社会保障部门及工青妇残系统表彰范围，培养、树立和推出一批政治坚定、社会责任感强、人民满意的先进典型。要加大宣传工作力度，充分利用广播电视、报刊杂志、互联网络等各种媒体，大力宣传律师在落实依法治国基本方略、维护社会公平和正义、促进社会和谐稳定、服务经济社会发展、保障人民群众合法权益中的突出事迹和典型做法，充分展示律师队伍的良好社会形象和精神风貌，增强社会各界对律师群体的认知度和认同度，营造全社会关心、支持律师工作的良好氛围。

（责任编辑 张文静）