关于安徽、江西两省刑满释放人员过渡性安置基地建设和无缝衔接工作的调研报告

王学泽（司法部基层工作指导司副司长）

郭恒亮（司法部基层工作指导司）

关于安徽、江西两省刑满释放人员过渡性安置基地建设和无缝衔接工作的调研报告

做好刑满释放人员救助管理工作，是推进平安中国建设的重要方面，是预防和减少重新违法犯罪、维护社会和谐稳定的基础性工作。为认真贯彻落实司法部关于深化司法行政体制改革的意见，推进刑满释放人员救助管理改革，了解掌握第一手资料，增强改革的针对性和科学性，司法部基层工作指导司围绕刑满释放人员过渡性安置基地建设和无缝衔接工作中的重点和难点问题，于近期到安徽、江西两省进行了专题调研。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

（一）过渡性安置基地建设情况

——安徽省截至2013年底，全省由政府投入建设的过渡性安置基地14个，在建基地13个，拟规划建设基地13个；各地依托企业建立安置基地455个。2010年，淮北市委市政府专门成立过渡性安置基地建设领导小组，由市财政投入2400万元专项资金，各区县投入1100多万元配套资金，在全市3区1县全部建成政府投入的过渡性安置基地，4个基地平均面积达750多平米；每个基地均按照“十室一堂一舍一所”标准设立了功能室（技能培训室、心理咨询室、音乐治疗室、沙箱体验室、就业指导与安置室、远程探视室、图书阅览室、志愿者室、档案室、办公室、食堂、宿舍、建设场所）；在制度建设上，制定了业务管理、档案管理等20余项管理制度；在规范管理上，做到基地标牌、标识、制度、流程、台账、档案“六统一”，基本实现工作标准化。

基地建成后，淮北市司法局坚持建设、管理、服务并重，充分发挥基地作用，努力将基地打造成刑满释放人员教育帮扶和就业安置的综合性平台。该局先后与人社、民政、妇联等部门联合开展了“就业援助百日帮扶”、“春风行动”、“就业援助月”等活动，引导帮助刑满释放人员就业创业。2013年，4个基地共开办编织、电焊、烹饪、种植、养殖等培训56期，培训2601人次；开设心理健康教育讲座22次；开展远程探视127次。

——江西省截至2013年底，建成完全由政府投入的过渡性安置基地1个；鼓励支持企业建设安置基地，推动监所、司法局与企业“三方”共建安置基地67个，建立企业安置帮教基地239个，对被认证为安置基地的企业，每安置1名无家可归、无亲可投的刑满释放人员就业满1年的，由县级财政补助1万元；各类安置基地全年共安置刑满释放人员712人。南昌市社区矫正安置帮教管理服务中心，由市政府投入，集食宿、教育、培训救助于一体，总投资740余万元，总建筑面积近3000平米，具备临时安置、教育矫正、心理矫治、技能培训、就业指导、就业安置和信息化监管等功能，每年可为100名以上“三无”等刑满释放人员提供免费食宿。

吉安市吉安县的“吉翔中途之家”，是依托吉安县宏翔精密机械有限公司建设的刑满释放人员安置基地。公司董事长为刑满释放人员，回归社会后在当地县委、县政府和县司法局的大力支持下自主创业。目前公司占地20余亩，固定资产1500余万元，公司近三分之二的员工为刑满释放人员。2012年，吉安市司法局、吉安县司法局、豫章监狱、南昌监狱、吉安监狱共同出资15万元，将宏翔公司建设成吉安市县两级的安置基地。基地内建有6个三人间宿舍、2间心理咨询室、1个技能培训中心和1个食堂，先后安置刑满释放人员260余人，取得良好社会效果。

（二）江西省无缝衔接工作情况

江西省司法厅以刑满释放人员无缝衔接为重点，着力破解部门协作难题，创新信息共享机制，刑满释放人员衔接质量明显提升，重新违法犯罪率逐年降低。全省2009年与2013年相比，刑满释放人员信息衔接率由91%提升至100%，人员接送率由87%提升至99.82%，帮教率达97.98%，安置率达92.19%，重新违法犯罪率为1.5%。江西省无缝衔接的经验和做法可以归纳为“创新三项保障三项机制”。

一是创新信息化保障，搭建无缝对接信息平台。为有效破解安置帮教各成员单位间、监所与社会间信息沟通不畅、工作衔接难问题，省司法厅把信息化作为安置帮教工作发展的前提基础，于2009年9月研发建设了纵向链接省、市、县、乡镇（街道）安置帮教部门，横向链接全省14个监狱和7个劳教所，外部联通公安、民政、工商等安置帮教成员单位的“江西省刑满释放人员安置帮教数据库”专网，建设了13个子系统，117种应用功能，设置了日常使用的136个表格、23种报表。对监所上传的信息实行节点化管理，实现信息的自动比对，确保数据及时完整上传。目前，全省进入安置帮教数据库管理的刑满释放等人员达23.8万余人，各类信息数据达1.7亿条，信息平台日均网上交换数据量超过1G。

二是创新制度保障，健全完善工作规范。2009年，省司法厅针对刑满释放人员接送比例低，部分刑满释放人员出监所后去向不明，对社会治安构成潜在隐患的问题，会同省刑满释放人员安置帮教工作领导小组成员单位，出台了《关于建立监所与社会无缝对接机制 加强预防刑满释放人员重新违法犯罪工作的若干意见的通知》，建立了监所与社会无缝对接机制。此后，又相继出台了《关于加强刑满释放人员安置帮教衔接工作的补充意见》、《江西省刑满释放人员接送工作补助经费和生活补助费及企业安置工作补助经费管理办法（试行）》、《江西省司法行政机关刑满释放人员衔接工作暂行规定》、《关于无缝对接实行电子交接单的通知》等文件，为构建无缝对接工作体系奠定了制度保证。

三是创新工作经费保障，着力解决衔接经费难题。江西省在全国率先解决了刑满释放人员衔接工作经费，每接回1名刑满释放人员，按照市内每人300元、省内每人500元、省外每人1000元的标准给予经费补助，补助经费由省财政承担70%，市级财政承担30%。每年年初财政进行预拨，年终根据实际结算。2013年，省司法厅与省财政厅联合开展了2012年度专项补助经费管理使用情况绩效评价工作，公众满意度达99.45%，刑满释放人员满意度达99.48%。

四是创新衔接工作机制，做实无缝衔接。江西各地按照衔接工作有关规定，做到全员必接必送。刑满释放人员出监所时，由其户籍所在地村（居）委会或司法所派员陪同其亲属将其接回；对无亲属的刑满释放人员，由村（居）委会或司法所干部负责接回。2014年除夕当天，基层司法行政工作人员仍坚守工作岗位，将全省监所当天刑满释放的25人全部接送回家，衔接率达100%，行程最远的达1000多公里。对回归原籍的刑满释放人员，在3天内由村（居）委会干部陪同其到当地公安派出所、司法所报到，逐一进行登记注册，采录相关信息，并落实安置帮教责任和工作措施，有效防止了刑满释放人员出监所后漏管失控。

五是创新帮扶机制，完善临时救助措施。江西省建立了覆盖全省所有监狱和市、县两级司法局的服刑人员远程帮教会见系统，安装远程视频帮教会见设备172套，家属和社会志愿者在家门口就可以与服刑人员视频通话，极大方便了会见、帮教，节省了时间，减轻了负担，提高了教育改造和帮教效果。完善临时救助措施，刑满释放人员出监所6个月内，按照当地城乡最低生活保障标准发放生活补助费，经费由省、市两级财政按7∶3比例分摊，每年划拨经费近1000万元。

六是创新督查督办机制，强化责任意识。省司法厅建立健全以刑满释放人员出监所接回率、补助经费发放率、“三无”人员安置率和重新违法犯罪率等四大“核心指标”为主的量化考核指标，制定了《安置帮教无缝对接工作责任查究制度》，并坚持每月一督办，每季度一通报，督办结果作为日常考核的重要内容，纳入年终综治考评，对不认真履行职责的，追究相应责任。自2010年8月以来，已开展督查督办46次，下发督查督办工作报告和情况通报52期，召开工作协调会17次，落实、处理、回复各地无缝对接工作问题1500余人次。

二、主要做法及需要注意的问题

（一）在政府投入的过渡性安置基地建设方面

安徽省淮北市政府投入的刑满释放人员过渡性安置基地建设做到了组织领导落实、经费保障落实、工作制度严谨规范、建设标准起点高、标识形象统一，在全国基地建设中处于领先地位。尤其值得其他地方学习借鉴的是，淮北市通过三项措施着力将基地打造成综合管理服务平台：一是将基地与司法所建设相结合，基地建设选址时即已考虑在司法所附近建设，便于司法所工作人员参与基地日常工作；二是将基地与社区矫正管理教育中心功能相结合，将成立的县级社区矫正大队设在基地内办公，既解决了安置“三无”、老弱病残等刑满释放人员管理服务问题，也满足了开展社区矫正工作的需要，做到了人员队伍、场所设施的力量整合，提高了基地使用效果；三是将基地和安置就业相结合，淮北市有2个基地（包括南昌市的基地）或位于工业园区或离开发区较近，企业多、就业需求大，便于基地开展就业服务，刑满释放人员就近择业就业相对容易。

但总体来看，刑满释放人员过渡性安置基地建设推进存在难度。受项目立项、土地指标、规划审批、建设资金、人员编制、运转经费等方面的影响，过渡性安置基地建设在推进中存在诸多制约因素，推进难度较大，需要地方党委、政府的高度重视和相关部门的大力支持。企业作为安置基地缺少扶持政策，没有专门的税收减免、金融支持等政策，现有政策在有些地方执行中还存在脱节情况，造成企业接收刑满释放人员的积极性不高，这些都限制了企业安置基地进一步发展。此外，有种现象也值得注意，即少数过渡性安置基地建设在定位上存在偏差，部分功能用房被司法局及其下属单位占用，成为“第二办公楼”，基地作用没有得到很好发挥。

（二）在无缝衔接工作方面

江西省通过确立刑满释放人员必接必送制度，落实了人员接送机制、半年生活困难补助和企业过渡安置补助经费，构建了一套行之有效的无缝衔接工作体系，真正做到让刑满释放人员出监所时有人接、困难有人帮、就业有人扶、生活有着落。安置帮教数据库建设应用近5年来，改变了过去纸质化、静态化、人工化的管理模式，实行全过程动态跟踪、实时更新、动态流转、网上管理，并将涉及安置帮教工作的相关部门、工作环节全部纳入了信息化管理渠道，用信息化手段解决了各部门分散独立的问题，实现了出监所评估、衔接管理、教育帮扶、安置就业等工作的无缝对接。特别是，江西省在全省实行人员衔接电子化制度，监所与地方交接刑满释放人员时，必须在释放当日16时前办理衔接手续，当场将接送人员情况、交接人信息等录入数据库，数据库自动生成刑满释放人员电子交接单，并随机产生12位电子编号，从而确保交接的真实、准确。同时，还在全省推广人员接送“兜底”机制，即成立由县司法局局长、分管副局长和负责安置帮教工作科室组成的“兜底”工作小组，当基层组织或司法所因故无法接送的，监狱及时通知县司法局“兜底”工作小组，由工作小组指定人员接送，并督促司法所做好后续工作；有的地市司法局在各县区组成“兜底”工作小组基础上，在市司法局也成立了相应工作小组，确保不漏管一个人。

目前看，无缝衔接工作也存在一些问题。基层在落实必接必送政策过程中，经常会遇到一些刑满释放人员出监所后，或不愿回原籍或不愿暴露自己曾经受到刑罚处罚的经历，不配合工作人员工作；特别是他们刑满释放后是正常人、自由人，即使衔接上，也会出现脱管现象。各地在人员对接、出监所交接手续等具体操作上各不相同，如江西省与安徽省在工作程序、工作形式、工作要求等方面存在差异。在经费保障上，江西省已出台了衔接经费保障政策，但安徽省仍未解决衔接经费，全国也仅12个省（区、市）解决了衔接经费保障问题。江西省安置帮教工作信息化建设基于专网专线，与公安机关直接互联互通，而全国刑满释放人员信息管理系统基于互联网，与公安部科技信息化局的数据仅能实现每月交换，资源共享受制于网络平台和技术条件。此外，近年来国家出台了一系列促进就业、安置救助政策和措施，但政策操作性不强，缺少具体实施办法，特别是在税务、金融等方面的政策缺少明确规定，优惠政策落实难。

三、对策建议

（一）积极推进刑满释放人员安置基地建设。充分发挥中央和地方积极性，积极向有关部门汇报沟通，力争试点建设国家投资的过渡性安置基地。大力宣传推广部分省（市）加大政府投入力度、建立过渡性安置基地的做法和经验，指导各地在基础条件较好的大中城市建设一批刑满释放人员过渡性安置基地。加强对已建成的过渡性安置基地的规范化管理，确保安全稳定、运转有序。同时，充分调动社会帮扶力量，积极鼓励和支持各类有安置意愿和安置能力的企业建立刑满释放人员安置基地，吸纳刑满释放人员就业；加大与财政部、国家税务总局、人民银行等有关部门的沟通协调力度，进一步细化安置基地的税收减免、金融支持等扶持政策。

（二）建立全国性的无缝衔接工作体系。借鉴江西等地的有益经验和做法，制定全国统一的衔接工作制度，涵盖信息核查、工作对接、无缝衔接、就业安置、教育谈心等各个环节，明确必接必送对象、程序、责任主体、责任追究机制等，从政策落实和经费保障层面对部门或地方的责任加以明确界定，重点解决“三无”、“三假”、老弱病残等刑满释放人员的衔接工作，推进安置帮教工作规范化发展。完善全国刑满释放人员信息管理系统，升级相关功能，努力提高安置帮教工作信息化水平。

（三）进一步完善救助政策。按照国务院《社会救助暂行办法》的相关规定，研究完善对符合条件的刑满释放人员落实相关救助政策的实施细则或办法，及时帮助解决困难和问题，努力减少因生活困难导致的重新违法犯罪。在制定具体的救助政策时，注意规范程序，提高操作性，建议在办理刑满释放人员救助申请时，可规定司法行政机关亦有审核申请权限，经审核后交主管部门复审，从而减少部门间协调难度，避免刑满释放人员因顾忌自己受过处罚的经历而不主动提出申请的情况。

（四）多种形式增加安置帮教工作人员力量。在新一届政府不再增编情况下，引导各地通过地方行政编、事业编等多种形式解决人员力量不足问题，特别是可以借鉴安徽省通过政府购买公益性岗位，给全省司法所增加工作人员933人的做法。同时，探索以安置帮教工作协会或社会志愿者协会等形式，动员社会各方力量，参与到对刑满释放人员的教育帮扶工作中，真正构建政府引导社会、社会引导大众的关怀帮扶体系，共同做好安置帮教工作。

（责任编辑 张文静）