刑事立案监督工作的问题与对策

文◎严奴国

刑事立案监督工作的问题与对策

文◎严奴国*

近年来，随着刑事立案监督工作力度不断加大，检察机关纠正了一批有案不立、有罪不究、以罚代刑的案件，刑事立案监督工作取得了明显的进展。但从实效上来看，刑事立案监督工作仍然面临诸多问题，较突出的有两个方面：

一、侦查机关立而不侦、侦而不结的的现象依然存在

实践中，检察机关监督立案后，侦查机关仍存在立而不侦、侦而不结的问题。究其原因主要有四个方面：

一是因为有关立案监督的规定缺乏保障性措施。检察机关监督立案后，侦查机关出于认识上不同等原因，存在抵触情绪，虽然不得不立案，但怠于侦查，而法律既没有明确规定侦查机关消极侦查应承担的法律后果，又没有赋予检察机关有效的督促手段，导致案件侦查迟迟不能得到实质性进展。

二是因为没有形成有效的协作配合机制。由于侦查的相对封闭性，检察机关监督立案后很难掌握案件的进展情况。而实践中，侦查机关的案情反馈机制、检察机关的提前介入机制、侦检双方的信息沟通机制等或尚未建立，或没有很好地落实，如果侦查机关与检察机关对立案标准的理解存在分歧，或者侦查机关认定的事实与检察机关认定的事实存在差异，可能导致在侦查方向上把握不准，立案后的侦查效果不尽如人意，使案件不能及时侦结。

三是因为检察机关监督立案的重点不突出。实践中，基层检察机关因种种原因，监督立案的案件多为盗窃和偶发性抢劫等轻微刑事案件，由于警力有限，侦查机关对此类案件往往重视程度不够，导致破案效率不高。

四是因为检察机关跟踪监督不力。根据最高人民检察院、公安部《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》，监督立案后三个月未侦查终结的，检察机关可以发出《立案监督案件催办函》，而实践中检察机关很少运用这一手段，多数情况下监督立案后就不再过问，对公安机关办案的督促力度明显不够。

二、检察机关存在片面追求立案监督数量的问题

由于考评机制的不尽科学，加之存在片面的考核观，一些地方把立案监督案件数量的多少当作反映立案监督工作成绩的重要标志，一味追求监督数量，忽视监督质量，影响了法律的严肃性和立案监督工作的权威性。

一是监督立案案件起诉、判决率低。2012年以前，我省的监督立案案件起诉率仅维持在40%左右，判决率仅有20%左右。去年调整了考核办法后情况稍有好转，起诉率提升到了68.1%，有罪判决率上升到了47.6%。截止今年3月底，去年立案监督的1771起案件仅有877件被法院作出了判决，有多达350起案件仍然处在审查起诉和侦查阶段。

二是监督立案案件判处重刑率偏低。2013年我省立案监督案件判处10年以上有期徒刑刑罚的人数虽然同比上升了285%，也仅仅有25人；判处3年至不满10年有期徒刑的人数同比上升了51%，也只有145人，监督立案案件判处三年以上重刑率仅为20.6%。

三是个别地方为应对考核，与公安机关协商产生默契案、协调案，打擦边球，存在“假”监督、不按规定范围和程序监督等现象。

三、对刑事立案监督存在问题的应对措施

改革和完善现行的立案监督机制，是司法改革的任务。但要解决上述问题，我们不能坐等立法和监督机制的完善，而应该从当前的现状出发，充分发挥主观能动性，制定出一套行之有效的对策，最大限度发挥立案监督的作用。

（一）全面、全程使用检察机关统一业务应用系统

检察机关在办理立案监督案件时，应当全面、全程使用统一业务应用系统开展相关工作。在进行立案监督流程创建时，要严格执行《全国检察机关统一业务应用系统使用管理办法》的相关规定，在系统内创建文书、审批、用印。公安机关制作的不予立案决定书和不立案理由说明书等相关工作文书，必须扫描上传，作为附件进行网上归档，任何人不得违反要求脱离该系统办理有关业务事项。这样，一方面可以增强刑事立案监督工作的规范性，一方面可以在一定程度上避免默契案、协调案、擦边球案的发生。

（二）加强与公安机关的协调配合

一是检察机关应当严格遵守高检院侦查监督厅《侦查监督部门实施刑诉法若干问答》的相关规定。对当事人的报案、控告、举报受理后公安机关长期不作出是否立案决定，当事人向人民检察院提出的，人民检察院应当受理并进行审查，认为符合刑事立案条件的，应当将案件线索移送有管辖权的公安机关，并要求公安机关书面回复审查处理情况。公安机关未在合理期限内作出立案或者不立案决定，也未向人民检察院说明情况的，人民检察院方可进行立案监督。

二是建议公安机关内部考核工作要以检察机关立案监督数据为依据，包括接到检察机关《通知立案书》或《通知撤销案件书》后立案或撤案的案件；接到检察机关《要求说明不立案理由通知书》或《要求说明立案理由通知书》后主动立案或撤案的案件以及检察机关发出立案监督案件催办函催办的案件。

三是各级检察机关必须按季度将立案监督案件数字与公安机关进行确认，确认函上必须有公安机关相关办案部门负责人亲笔签名和加盖公安机关公章。未经确认的立案监督数字不能作为考核依据。

这样，既可以使检察机关认真对待刑事立案监督工作，避免工作的随意性，又可以促使公安机关对检察机关监督立案的案件引起重视，主动提高办案质量和效率。同时，还有利于检察机关与公安机关对监督立案的案件达成共识，形成工作合力。

（三）完善立案监督工作考核机制

对立案监督工作的考核应当实现从以数量为重心向数量、质量、效果并重的转变，从年终考核向动态考核的转变。

一是应当设置合理的考核内容，以立案监督案件的生效有罪判决率为引导，坚决遏制不注重案件质量、片面追求办案数量、监督重点不突出的现象，真正实现立案监督工作数量、质量和效果的统一。

二是省级检察机关应当定期对全省检察机关办理的立案监督案件进行检查和分析研判，对于不符合立案监督案件标准的，要求立即纠正，并视情节予以通报批评或者建议有关部门给予纪律处分，实现对立案监督工作的动态监督、过程监督，提高权力运行的合法性、严肃性。

（四）完善立案监督工作机制

一是在侦查机关设立检察官联络办公室。检察机关可以根据工作需要，在公安刑侦大队、经侦大队及派出所设立检察官联络办公室，通过登陆其警务信息平台、列席刑事案件例会、查阅相关案卷材料、定期召开工作推进会等形式，拓宽立案监督案源渠道，增强与侦查机关的信息沟通，介入立案监督案件的侦查活动，加强对案件侦查工作的督导，保证立案监督工作的顺利开展。

二是落实建议更换办案人制度。2011年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布《关于对司法工作人员在诉讼活动中渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》规定了建议更换办案人制度。这一规定，弥补了检察机关立案监督手段刚性不足的缺憾，检察机关应当认真落实，对立而不侦、侦而不结的或确有严重违反法律规定、不依法履行职务、影响公正司法等行为的，及时提出建议更换办案人，确保监督的力度和实效。

三是建立检察官办案责任制。推进检察官办案责任制改革试点工作是正在进行的司法改革和检察改革的重要内容，侦查监督部门要以此次改革为契机，成立主任检察官办案组，明确主任检察官的权力和责任，对立案监督案件实行谁办案、谁负责、终身负责，强化侦查监督人员的办案责任意识，端正工作态度，着力提高立案监督案件质量。

*山西省人民检察院副检察长［030006］