“以稳要挟”下的“人民币维稳”：基于F矿区的个案研究*

曾 明 夏毓刘纪善

“以稳要挟”下的“人民币维稳”：基于F矿区的个案研究*

通过对F矿区的维稳现象的个案研究，发现在矿产资源开采和利用过程中，由于周边村民无法通过合法方式从中获得正常的利益，而同时却有可能承担环境污染等负外部性影响，在当前刚性维稳压力下，矿区会成为周边农民“吃大户”的对象。他们会采取“维稳要挟”的方式，以各种理由从矿区获得利益补偿。而当地政府为了稳定需要，会在这中间采用和事佬方式，要求矿区不管有理无理都要对这些诉求进行补偿。这一发现表明矿区存在着社会稳定中的自然资源诅咒现象，刚性稳定的压力使得人民币解决成为维稳的主要方式。

社会稳定；人民币维稳；自然资源诅咒；以稳要挟

一、问题的提出

自2006年中共十六届六中全会提出要建设社会主义和谐社会以来，维护社会稳定已成为各级政府的重要工作之一。中央也从各种体制机制上对维护社会稳定作出重要部署，2009年发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中，规定了七种对党政领导干部实行问责的情形，其中就有两种与群体性事件直接相关。这标志着维稳问责向明确化和具体化迈进，使本来就是上级关心焦点的综治维稳工作，更受到了各级政府的高度重视，成为基层政府工作的重中之重。当前的社会维稳工作实行属地化管理原则，力求把问题解决在基层，矛盾化解在当地。基层政府由此站在了维稳的第一线。

现有的关于基层维稳形势的研究大多集中在维稳对象的研究上，很多成果着重分析中国基层社会“群体性事件”的发生和发展机制，①于建嵘：《当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征》，载《中国政法大学学报》，2009年第6期。利益分化，②③吴惠芳、朱启臻、朱春阳：《论农村阶层利益结构与农村社会稳定关系》，载《中国农业大学学报（社会科学版)》，1999年第3期。民族发展中的问题，④陈星博：《当前西部多民族地区社会稳定问题的新特点与对策》，载《探索》，2009年第6期。农村精英的流失⑤吴海燕：《当前我国农村精英缺失与社会控制的弱化》，载《理论研究》, 2005第3期。，腐败问题导致的干群关系紧张，⑥钟其：《腐败问题是导致干群关系紧张的主要原因—— 当前干群关系与社会稳定调查报告》，载《观察与思考》，2010第5期。社会矛盾的冲突等。⑦胡联合、胡鞍钢、王磊：《影响社会稳定的社会矛盾变化态势的实证分析》，载《社会科学战线》，2006年第4期。大多数的此类研究都进行了对策探讨。胡荣则通过对上访者与非上访者的比较研究从另一个视角揭示了上访对政治信任的影响。⑧胡荣：《农民上访与政治信任的流失》，载《社会学研究》，2007年第3期。类似的还有Bernstein &Lü⑨Bernstein,Thomas P. and Xiabo Lü,“Taxation Without Representation:Peasants,The Central and the Local States in Reform China”, The China Quarterly, No.163, September 2000, pp.742-763.和Lü⑩Xiabo Lü,“The Politics of Peasant Burden in Reform China”, The Journal of Peasant Studies, Vol.25, No.1, 1997, pp.113-138.等研究上访者存在的对中央政府的政治信任。但是作为维护社会稳定中的另一方的基层政府，特别是乡镇政府受到的学术关注却非常少。在能检索到的仅有几篇学术论文中，肖华主要研究了基层维稳对乡镇政府带来的工作压力和困境。⑪肖华：《建立科学的信访“一票否决”制》，载《秘书之友》，2009第7期。曾明以个案研究的方式分析了当前乡镇政府在维护稳定方面的主要工作法，如包案制等。⑫曾明、陈萍：《乡镇政府财政困境与支出责任—— 基于江西省C 乡的研究》，载《江西社会科学》,2011年第9期。还有一类则关注个体的上访者经历、方式以及由此对社会维稳带来的压力，着重从上访者的角度分析他们的利益诉求和维权方式，如产生了极大影响的“依法抗争”范式⑬O’Brien and Kevin J,“Rightful Resistance”，World Politics, Vol.49, No.1, 1996, pp.31-55.和“以法抗争”范式⑭于建嵘：《当前农民维权活动的一个解释框架》，载《社会学研究》，2004第3期。，前者主要谈的是农民在法律框架或政策支持下的对政府乱收费或违法行为的抗争，后者着重在公民通过法律方式来进行抗争。然而我们也可以看到，在刚性维稳的压力下，一部分基层民众会利用地方政府的维稳压力去谋取利益，有些甚至是不正当或不一定合法的利益。

基层的乡镇政府为了息访维稳，有时会采用一种息事宁人的维稳方式：人民币维稳。即用政府财政补助的方式去换取上访者息访，消除不稳定因素，如果事件的另一方涉及企业，特别是国有企业，乡镇政府会尽可能做企业的工作，以企业出资的方式来化解矛盾。这一方式有三个显著的特点：一是事件的起因往往和基层政府无关，基层政府并不是事件的当事方；这与农业税取消前因农民负担过重而发生的农民维权事件显著不同，当前的刚性维稳强化了基层政府的无限责任，它们要为很多不属它们职权范围内的社会纠纷和社会矛盾承担维稳责任；二是事件的管辖权也不在基层政府，按照现有的法律法规，基层政府没有权力却有责任去解决此类问题；三是在维稳压力下基层政府往往会用财政资金、优惠政策，或是要求相关企业部门出资等方式去满足上访者的合理或不合理的诉求,即所谓的“人民内部矛盾人民币解决”。我们要研究的问题是，地方政府为什么要用“花钱买平安”的方式去“人民币维稳”？什么情况下会用人民币维稳？本文将以B市BT乡与位处该市的X矿区发生的群体性事件为例，来对此问题作分析。这一案例来自笔者在事发时的实地观察与访谈资料。①下文中所有的访谈信息和资料均来自2012年笔者的现场非介入式观察和与相关人员访谈的结果。

X矿区地处Y市下辖的县级市B市，经过50多年的建设，现已成为一个以煤为主，多种经营综合发展的大型煤炭企业，矿区面积约200平方公里，年生产能力280万吨。2008年以后原由矿务局管辖的所有QJ镇等四镇一乡都划归B市管理。农村税费改革前，企业为了减轻农民负担一直帮村民代缴农业税，给村民发放工资。自20世纪50年代建矿以来，矿区兴建了学校、医院、公路，并且一直担负着为周边村民供水、供电的任务，周边村民一直享受着矿区带来的低价水电。

二、分析框架：刚性维稳压力与上访要挟

（一）政府间责任划分的压力型体制

按照中国现行宪法的规定，中央政府是最高的行政机关,下级政府服从上级政府领导，地方政府服从中央政府。传统上中央政府一般会把绝大多数事务委托地方政府来具体实施，这一体制使得事权高度集中于地方政府，中央政府离开了地方政府几乎无法独立实施任何事情，中央与地方政府间就内生性形成了合作与利益的制衡关系。②周黎安：《中国地方政府公共服务的差异:一个理论假说及其证据》，载《新余高专学报》，2008年第4期。中央在作出重大决策之前经常向地方政府广泛征求意见，在得到地方政府的广泛支持和理解后才付诸实施。①Susan L. Shirk, The Political Logic of Economic Reforms in China, Berkley and Losangeles: University of California Press,1993, p.399.但在政策的实施过程中，由于中国幅员辽阔，各地区间的政治、经济、文化环境差异巨大，中央政府一般会给予地方政府一定的自由裁量权，因地制宜地制定实施细则来贯彻中央政策。地方政府由于面临着多元化的政策目标，其职责具有多维度、多任务且难以量化的特征。②Tirole,J,“The Internal Organization of Government”,Oxford Economic Papers, Vol.46, No.1,1994，pp.1-29.因此地方政府也会从自身利益出发，选择性执行中央政策。③Lianjiang Li and Kevin J.O’Brien,“Villagers and Popular Resistance in Contemporary China”, Modern China,Vol.22,No.1,1996, pp.28-61.这种选择性的政策执行，如果从自上而下的观点来看，是因为上级政府难以实现对基层政府，尤其是一线官员的监督，④Paul A. Sabatier,“Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation Research”, Journal of public Policy, Vol.6，No.1，1986，pp.21-48.因而一线官员会经常地在执行政策时改变政策。⑤Richard E. Matland,“Synthesizing the Implementation Literature”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.5，No.2，1995，pp.145-174.但是对于中国的基层官员来说，他们对上级政策的实施是基于某种标准去取舍的，这种选择的标准很大程度上取决于中央或上级政府的考核任务目标或考核强度。⑥曾明：《财政转移支付政策效应研究》，中国社会科学出版社2010年版。

由中央到地方的各类政策环环相扣，逐级下达，以致越是基层，被动性就越显著。而乡镇政府作为我国农村基层政权，位于决策系统的末梢，其最主要的职能就是上级政策的执行落实。而在财政上，自分税制改革之后，特别是取消农业税后，乡镇政府财政支出主要来源于上级转移支付，增加了乡镇政府对上级的依附性，也在一定程度上削弱了乡镇政府的行政权力。财政状况的窘迫，使得乡镇政府实施工作本身就困难重重。乡镇作为国家政策的最终执行者，处于一个权力有限与责任无限的尴尬境地。⑦周黎安：《转型中的地方政府—— 官员激励与治理》，上海人民出版社2005年版。要使得他们有着执行上级政策的激励，就需要有制度性的合适激励机制。从委托—代理理论的角度来看，中央政府是各项公共政策的委托人，而地方政府则成为代理人。中国的五级政府体制使得中央与乡镇政府间的代理链条非常长，为避免代理人产生道德风险，中央政府实行层层的委托代理体制，通过干部管理体制上的“下管一级”，促使下级政府接受直接上级的领导和监督，有利于控制信息劣势和不利影响；同时，通过民主集中制原则，建立“一把手”负责制和问责机制以及“政绩考核”的晋升机制，实现自上而下的干部控制，从而使得下级政府必须执行上级的政策。由于政府官员的“锁住效应”，⑧荣敬本：《经济社会系统的进化理论对我国改革的启示》，载《经济社会体制比较》，1998第1期。在政界存在着一场官员晋升锦标赛，官员要想在这场竞赛中胜出，完成上级下达的任务和目标，做出政绩是前提，尤其不能触碰“高压线”的一票否决指标，一旦触碰，政府的整体绩效也就会被“一票否决”，从而影响到自己的政治前途。这样的考核制度给下级政府施加了巨大的压力，下级政府实际是在这些压力考核体系的高压下开展工作的，这样从中央到地方就形成了一种“压力型”的目标任务体制。①吴理财：《农村税费改革与“乡政”角色转换》，载《经济社会体制比较》，2001第5期。

（二）压力型体制下的刚性维稳

乡镇政府的日常运作就是在“压力型体制”下进行的。“压力型体制”通过将政府确定的目标任务、指标层层分解下达，从县到乡镇，再到村。这些任务和指标的主要评价、考核结果都与每个组织和个人的“政绩”、荣辱、升迁 “挂钩”，有些甚至是采取“一票否决制”的方式。在这种体制中，上级只关心下级任务和指标的完成结果，却不管下级采用何种方法、何种途径，合理的或不合理的，合法的或不合法的，来完成这些任务和指标。②饶静、叶敬忠、谭思：《“要挟型上访”—— 底层政治逻辑下的农民上访分析框架》，载《中国农村观察》，2011第3期。

从政府分级管理的角度来看，维护社会稳定是中央和地方都要承担的政府责任，特别是对中央政府而言，频繁发生的社会不稳定现象会影响执政基础，动摇政权的稳固，影响国家的长治久安。因此在中共十六届六中全会上，中共中央把社会和谐作为中国特色社会主义的本质属性，强调要把构建社会主义和谐社会作为贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务和全面建设小康社会的重大现实课题③详见2006年10月11日新华社发表的《中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议公报》。，维护社会稳定自然是建设和谐社会的应有之义。而要解决社会矛盾冲突引发的社会不稳定因素，主要靠基层政府，中央强调要“把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”④同上。。为落实这一决定，在当前的政府关系框架下，维护农村社会稳定的最直接责任就落在了乡镇政府身上。虽然中央强调的是要分解、化解、处理好矛盾，但乡镇政府有时却很难去做到化解矛盾，特别是对一些不属于自己职权范围内的事情。

维稳工作在考核中属于“一票否决”的考核范围，换而言之，一个年度内只要在乡镇辖区内发生了一起综治维稳事件，则该年度内该乡镇综合考评为零分。目前上级政府对乡镇政府的维稳考核指标主要关注群体性事件的发生频率、上访率，尤其是越级上访率，包括赴京访、赴省访和赴市、县访都有不同的考核分类。一旦发生多次的越级上访，特别是上京访，乡镇政府将面临着比“一票否决”还要更严厉的处罚。然而有很多访民的直接利益诉求与乡镇无关，对这些诉求的处理有时会超越乡镇政府的职权，甚至不在它们的职责范围内。在维护稳定的压力下，他们仍得去维护社会的稳定。

（三）农民的维稳要挟与人民币维稳

在“属地化管理”的刚性维稳考核下，有些上访群众也非常了解地方政府因考核压力而害怕上访的心理，并以此为要挟，来迫使地方政府解决他们的问题。与维权抗争研究范式不同，在“要挟型上访”中，政府没有直接损害上访群众的利益。①于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》，人民出版社2010年版。据于建嵘对632位进京上访人员的调查，有88.5%上访者承认是为了给地方政府施加压力。②黄冬娅：《比较政治学视野中的国家基础权力发展及其逻辑》，中央编译出版社2008年版。地方政府决策的随意性和行政权力“一权独大”也为访民要挟政府提供了条件。通过信访渠道获得领导人指示、签字比制度文本包括法律都更为有效，使得访民获得极强的上访激励。在这种压力下，乡镇政府为了“稳定”的出路只有二个：一是以暴力方式来防控不稳定因素，包括运用专政力量，甚至黑社会；但这种处理方式的政治风险非常大；另一种则是花钱买平安，花钱或是提供一些并不合乎政策的社会保障优惠，如解决低保指标等方式，即“人民内部矛盾人民币解决”—— 人民币维稳。这种方式相对要安全得多，毕竟这部分经费并不是政府官员自己的收入，而是财政资金或是其他来源的资金，如果这类资金能够来自企业，用它们来解决维稳问题，完成考核目标更是上选。

这一分析框架从理论上解释了地方基层政府为什么要用“花钱买平安”的方式去用“人民币维稳”。同时在这一刚性维稳压力的情境中，一些村民可能也会以此作为手段要挟乡镇政府来谋取并不一定合理或合法的利益，从而产生“人民内部矛盾人民币解决”的维稳方式。

三、X矿区个案：维稳中的人民币解决

（一）个案发生的背景

X矿区长期以来一直向周边乡镇、村庄供应水电，最早在1984年矿区开始对ML村委会进行供水供电，矿区给ML村委会、CY村委会优惠电量，每年免费提供给ML村委会140万度电，超过140万度的也只收0.26元/度,远低于0.6元/度的全省统一价。由于企业电价负担过重，国家农网改造时矿区一直很想把供电、供水移交给国家电力部门，但由于矿区供电能让乡镇享受更多优惠，各个乡镇都不愿意、不同意移转。矿区的农网改造也就搁置了下来，仍然由矿区低价向周边乡镇供电。为防止产生不必要的纠纷，矿区坚持“谁用电，线路归谁管理”的原则，将供电线路管理权、使用权、维护权归属用电单位，在乡村的就归属于村委会管理。

（二）事件缘起

2012年8月8日，B市BT乡胥GC驾驶着一辆满载煤渣的后八轮货运车停靠在QJ镇ML村委会公路旁，在给车上煤渣盖帐篷时，触及到汽车上方的高压线路，造成其本人当场遭遇电击死亡。8月9日上午死者家属一行近20人先来到B市QJ镇供电所要说法，在得知这条高压电线是由矿区转供电给QJ镇ML村的情况后，就来到矿区电力公司，要求矿区对死者触电死亡负责，赔偿死者家属300万元。电力公司认为由于ML村的专用供电线路管理权、使用权、维护权均属ML村委会，电力公司对胥CG死亡事故没有责任。

在做解释工作的同时，电力公司给ML村委会书记报告了相关情况，后来还赶到QJ镇恳请镇党委杨书记出面协调解决此事。杨书记认为死者是BT乡的，由BT乡出面解决为好，于是他打电话给BT乡张书记，请他们派人来X矿区电力公司协商解决。下午3：50分左右，BT乡综治办主任和死者家属所在的村委会干部一行4人以及QJ镇综治办主任一行3人来到电力公司参与协商。由于X矿区认为自己没有责任，而且死者家属提出的条件也较为苛刻，双方一直僵持着，未能达成一致意见。直到当晚7：30分左右，在B市公安局X矿区分局局长的劝解下，死者家属才同意离开电力公司。

（三）家属“闹大”对矿区形成维稳压力

由于事件未能得到解决，死者家属开始采用过激的方式。8月10日上午，死者家属一行近30人再次来到X矿区电力公司，在双方意见仍无法达成一致时，他们开始冲进办公楼对各个办公室门拳打脚踢。在这种冲突中，一般是由相对弱势的中老年妇女冲在前面，她们在打砸办公室的同时，扬言要去电力公司总经理、书记家里烧了他们的房子，又说自己有高血压，出了事你们要负责等等。同行的男亲属既不做声，也不上办公楼，只是任由女亲属哭闹。事后，家属们又来到了X矿区的局办公大楼门口大哭大闹，并冲到局领导办公室撞门，后经X矿区公安分局公安干警劝解，家属才离开。

在下午的协商会上，矿区相关工作人员十分希望家属能够通过法律途径，向法院诉讼获得赔偿，这些工作人员劝导家属走法律途径告X矿区，并承诺可以预先支付给家属3万元，如果法院判决属于矿区责任，一定按照法院判决赔偿。“走法律程序这样的话我们都说了上万遍了，家属一直不听，一直认定是矿区的责任，要得到赔偿。”①武保处副处长访谈原话。但可能是出于对司法的不信任，也有可能是自己也认为没有很正当的理由，死者家属一直不愿意走法律途径，只是一味要求矿区电力公司直接给予补偿。为形成对矿区的压力，最初家属答应只去5个人，最后来了十七八个人，他们认为矿区是有钱的国企大户，又不是私人企业，不在乎那点钱，更有要挟的可能。因为电力公司仍然坚持死者死亡与矿区供电无关，无法协商，接待家属的武保处处长就被家属围住了。“大概下午从三点半开始，家属都围着我不让我走。还拿走我的手机，不让我跟别人联系，也想自己翻我手机里的电话号码，后来把我的手机摔散了。僵持了一个小时，我一直没有手机（与外面联系）。到下午四点半家属把我拖到局办公大楼，死者的母亲就一直拉着我的裤腰带。一直拉着有二十多分钟，然后就跟着我，一直跟到晚上十二点半，直到答应明天早上十点半在酒店谈判我才脱身。”②武保处处长洪某访谈原话。括号内的话为笔者所加。

下午5：30分左右，死者家属近30人再次聚集到X矿区的局办公大楼，有的是家属，还有的是家属请来的B市社会人员（被矿区职工和公安认出来），邀请社会人员也是对政府和企业相关人员施压的一种方式。他们在办公大楼门口哭闹、跪拜、放爆竹、烧纸钱、设置灵堂，限制矿区办公人员进出。死者父母更以死威胁，扬言要陈尸矿区办公大楼大门口。情绪激动的死者家属认为“电力公司不送电，就不会打死人”、“你不供电，没电就不会死人”③职工转述的死者家属原话。。对于阻拦试图冲进办公大楼死者家属的矿区职工，死者家属对其进行辱骂，并且向阻拦死者家属冲进办公大楼的矿区职工们扔爆竹，拉扯。“自己打人还说别人打人，我们的人又不敢打人，只要我们一动手他们就会马上躺在地上，喊职工打人啦。家属要么就指着你，要么就打你。不能跟他们说什么，一说什么家属就开始叫打人啦，打人啦”④武保处副处长访谈原话。。也许是公安在场的震慑作用，当天死者表弟请来的社会人员并没有正面参与到事件中去，只是在外围观看着。整个过程公安人员虽然一直都参与在现场，对于死者家属扯烂矿区职工衣服、弄伤职工以及用爆竹袭击职工，都没有进行制止。这样的僵局一直持续到晚上11点多钟，围在办公楼大门口的家属们才渐渐离开。

（四）政府协调下的人民币解决

11日又是一整天的谈判，一直僵持到晚上11点多也没有结果，12日平静了一天。看到并没有有效的进展后，13日一早， “8·8”事故死者的直系亲属5人来到电业公司，先是拍打每个办公室的大门，在对二楼电业公司总经理的办公室大门一通拳打脚踢之后，一行人离开了电业公司。之后死者家属又重新聚集了二十人左右，围堵在矿务局办公大楼门口，还拉起了印着“违章架线，致人死亡，天理难容”的横幅。

在这种再三发生“闹访”事件的情况下，为避免产生更不好的影响，乡镇政府开始直接介入，只求快速处理矛盾，并不去调解明晰孰是孰非。QJ镇委书记找到X矿区局领导，说明赔偿可以从46万元降到36万元，其中矿区赔偿26万元，QJ镇赔偿5万元，ML村委会赔偿5万元。X矿区考虑到今后的工农关系，这次如果驳了镇党委书记的面子，以后的工作怕很难进行，只能答应赔偿。这也“得到了政府的理解和支持，在稳定上他们（政府）不能出事。BT镇的党委书记、QJ镇的党委书记，对死难家属表示同情，（对他们）给了警示（警告）和安慰，认为矿务局在赔偿上仁至义尽，也不要要太多，同时（矿务局）也要对社会在和谐上作让步（原话如此），结局虽不尽如人意，（但总算有转机）。”①矿区涂总访谈原话。括号内的话为笔者所加。在矿区办公大楼外守候的死者家属得知能够得到矿区26万赔偿时，“他们好高兴啊，赶紧把横幅一收”②电力公司书记李JM访谈。。这一事件最终以政府、矿区的赔偿妥协而画上句号。

四、进一步的讨论：弱势的“强者”与村民的策略

（一）维稳中弱势的政府与企业

相对于农村居民而言，政府和国有企业无疑是强者。然后在X矿区个案中，我们发现，在有些时候，乡镇政府和国有企业反而成了“弱势群体”。乡镇政权是属于国家的基层政权，处于国家行政管理链条中的底层，无论指示是来自国家、省市还是县，乡镇政府都必须严格执行、落实到位，可谓是“上面千条线，下面一根针”。然而上级在向乡镇政府下放任务时，仅仅下放了任务却无法配套下放相应的权力，导致了乡镇政府在实际的执行过程中出现问题时，并没有最终“拍板”的权力。具体到维稳方面，当前维稳采用“一票否决”的干部考核机制，以上访人数打分，每年只要该乡镇有一次越级上访记录，就意味着该乡镇干部的考核分数为零；而发生超过五人次以上的群访即是“一票否决”，即该乡镇的干部就无资格参加年度内的综合考评。用乡镇干部的话说是“年初出事（发生越级群访或赴京访）白干一年，年底出事一年白干”。③BT镇负责信访工作的副书记的谈话。维稳工作严格按照属地化管理原则开展，给了乡镇政府极大的维稳压力。乡镇政府对一切可能地社会稳定风险都显得谨小慎微，希望尽可能地平息任何造成社会不稳定的事件。即使村民们提出无理的谋利要求，出于“多一事不如少一事”、政绩考核等因素的考虑，乡镇政府时常会选择“花钱买平安”。更何况在资源丰裕的X矿区周边乡镇，村民闹事的矛头往往是指向矿区而不是政府本身，政府更会选择“人民币维稳”。当自然资源开采的确损害了村民们的正当利益，政府会以维护村民权利的使命要求矿区做出赔偿。而村民们针对矿区的无理谋利型上访行为，如果不发生群体性事件，特别是不出现越级访，政府宁愿“睁一只眼闭一只眼”，既不偏袒矿区也不支持村民的行为，以防止事件矛头蔓延向政府，使得政府成为当事方；但当村民的谋利行为进一步扩大可能影响到社会稳定、而且开始不受控制时，政府则不能继续充当旁观者的角色，而是要成为事件双方的协调人。政府一方面会警告村民无端闹事是违法行为，会受到法律制裁；另一方面劝说矿区息事宁人，在赔偿上“意思下”将事件了结。

（二）村民基于维稳压力的要挟策略

政府与企业的弱势境地也使得通过法律途径解决纠纷的正常渠道被弱化。X矿区案例中，村民们不愿意通过法律解决也缘于此。一是村民们认为法律无法使他们得到公正判决，而且采用法律手段成本很高。因此与法律诉讼相比，对村民们来说信访的门槛无疑更低，因为都是周边村民，在矿区上访不需要产生很多费用。村民们只要组织几十个人，到受访单位门口制造一些舆论、社会压力，相关单位也许就会妥协，即使真的不解决上访者的问题，对上访的村民来说也没有很大的损失。而法律程序一旦启动，就要缴纳诉讼费、律师费等，而且一审二审下来，时间拖得很长，村民们认为法律的成本比信访要高出许多。二是村民们也知道自己在进行的是“谋利型”上访，并不会得到法律的支持。在“8·8”事件中，无论矿区怎样劝说，即使表明可以支付3万元作为预先赔偿，并保证一定会按照法律判决赔款的态度后，家属们仍不愿意通过法律途径。因为他们很清楚，他们无法通过法律得到他们想要的赔偿，在法律上死者的死亡跟矿区关系不大，他们所要求的巨额赔偿无法得到法律支持，诉诸法律他们无法谋取到更多的利益。所以无论矿区如何劝说，自知理亏的死者家属始终回避使用法律，而是咬定一点“线是你们架的，不架线就不会死人”。

村民们已经熟练掌握了上访的技巧，也充分了解了政府官员们和矿区管理人员的心态，并能熟练地利用维稳相要挟。“8·8”事件中言辞激烈的死者家属全部都是妇女和老人，他们运用“表演式上访”的技巧，如扬言跳楼、坐在地上大哭大闹、拉横幅、故意大喊“工人打人了”等，以制造不稳定来要挟，迫使地方政府直接介入企业与村民之间的纠纷。这种上访策略效果明显，即使是毫无道理的谋利型诉求，政府都会迫于维稳压力对其妥协。而且由于与政府并无直接利益相关，政府为了避免事态的扩大，相关政府部门一般也不会采取过激行动，甚至是正当的执法方式也不敢多用。“8·8”事件中虽然公安机关全程参与，死者家属在上访过程中也的确存在过激、不当行为。但由于使用过激行为的都是妇女和老人，公安机关顾忌如果对上访的妇女以及老人实施抓捕会引发其他社会影响，引起公众愤怒，因此也只是旁观。这也进一步强化了部分村民的要挟心理，最后政府只能去做双方工作，要求企业进行赔偿，用人民币解决问题。

四、结论： 刚性维稳下的挟持与妥协

X矿区的个案分析表明，在维稳的刚性考核压力下，一些群众会利用乡镇政府害怕群体性事件、害怕越级访的“维稳压力”，提出一些并不合理的利益诉求，以稳定来要挟地方政府，产生要挟型的上访行为。而乡镇政府和同样有维稳任务的国有企业经常被如此挟持，通常会采取息事宁人的方式，用人民币补助的方式满足他们的谋利诉求。如果当事双方不涉及到地方政府，这些补助的资金并不会由政府来支付，这时候为避免事态的恶化，乡镇政府更容易被挟持，倾向于做“和事佬”，说服企业单位尽可能“花钱买平安”。

农民上访与乡镇政府维稳工作的开展，已成为现今许多基层政府与群众博弈中经常上演的剧目，在有些民众看来，通过“闹大”来要挟乡镇政府，迫使政府直接干预，似乎比正常求助司法更加便捷，更能获益。在当前的行政集权体制下，农民们更愿意相信政府而非法律，即使问题不能在乡镇政府得到解决，还能上访到县市、省里，甚至是中央。一旦将问题“上交”到了省里或中央就涉及到了干部考核问题，这样一来县乡政府主要领导就不得不“妥协”。

从这个意义上来说，当前中国社会不稳定现象的频繁出现最重要的改革路径是因应这种客观变化进行政治参与体制的改革，扩展公民参与的渠道，增加不同阶层间流动的途径。一味强调社会的刚性稳定只能起到“堵”的作用，暂时抑制社会矛盾。正如本文所揭示的，为了刚性维稳而形成的一系列维稳制度，反而塑造了部分基层群众以制造不稳定事端来要挟政府的心理。正是由于农村民众对基层稳定考核工作的了解，基层干部心态的准确把握，在一定条件下，有些村民会有意利用信访政策挟持乡镇政府以满足自己不合理的利益诉求。在众多上访案例中，虽然不排除有些上访者确有“冤情”，但是村民利用国家信访政策挟持乡镇政府来获取一己私利的情况也时有发生，导致许多本该通过司法程序解决的民事案件，演变成了由地方政府处理的政府事务，无形中使得基层政府责任无限化。

2013国家社会科学基金项目“财政转移支付均等化与社会稳定中的‘资源诅咒’现象研究”（13BGL120）。2012香港特区大学教育资助委员会研资局优配研究基金(GRF)“资源、发展和治理：资源诅咒的中国经验评估”（456712）。江西省社科十二五（2012）规划重点项目“县域收入分配结构中的转移支付效应—— 江西省的经验”（12GL03）。江西省研究生创新专项基金“社会稳定中的‘资源诅咒’现象研究”（YC2012-S007）。

** 曾明，博士，南昌大学廉政研究中心研究员、公共管理学院教授，研究方向：公共财政、地方治理。夏毓，南昌大学公共管理学院2010级研究生，研究方向：公共行政。刘纪善，南昌大学公共管理学院2011级研究生，研究方向：政治学理论。