浅谈抽象行政行为与具体行政行为

赵惠东

【摘 要】抽象行政行为与具体行政行为的区别是长期困扰行政法理论界和实务界的一个难题。《行政诉讼法》第12条规定，人民法院不受理行政相对人对“行政法规、规章或者行政机关制订、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼，而在实践中有时也会出现抽象行政行为与具体行政行为同时在一个法律文件中出现的情况。关于此的诉讼也时有发生。

【关键词】抽象行政行为；具体行政行为；乔占祥；铁道部；火车票涨价

1.基本案情

1999 年 11 月，国务院领导批准了国家计委《关于对部分旅客列车运价实行政府指导价的请示》。2000 年 11 月 8 日，国家计委作出《关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》（以下称为“国家计委批复”），同意对春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日部分客运繁忙线路列车票价实行常年上浮；对部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价实行常年下浮。2000 年 12 月 21 日，铁道部依据国家计委上述批复，向有关的铁路运输企业发出 《关于 2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》（以下称为“铁道部通知”）， 规定2001年承担春运任务的14个铁路局中，节前（1月13日至1月22日）自广州铁路（集团） 公司、北京、上海铁路局始发，节后（1月26日至2月17日）自成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分列车部分时间段浮动票价。铁道部的理由是：实行票价浮动，可通过价格杠杆对客流削峰平谷，引导旅客在时间或各种交通工具之间合理分流，缓解高峰期间铁路的沉重压力。2001 年 1 月 4 日铁道部通过媒体向社会公布了春运票价上浮方案。河北三河时代律师事务所律师乔占祥，获悉铁道部票价上浮通知后，认为铁道部出的春运期间部分列车实行票价上浮的行政行为侵犯了他本人及广大旅客的合法权益 ，其行为是违法的。2001年1月18日向铁道部申请行政复议，请求铁道部：（1）撤销春运期间部分旅客列车票价上浮的行政行为。（2）审查铁道部作出春运期间部分列车实行票价上浮的行政行为的依据——“国家计委批复”的合法性。铁道部接到申请后，于1月22日发出《行政复议受理通知书》，3月19日，铁道部作出《行政复议决定书》。决定书指出：（1）申请人乔占祥在行政复议申请书中，没有提供其合法權益受到被申请人行政行为侵犯的事实和证据；在审查过程中，其先后提供的证据相互矛盾。（2）国家计委报请国务院批准、下发的“国家计委批复”是合法的。（3）铁道部根据“国家计委批复”作出的“通知”，依据正确，程序合法，内容适当。因此作出维持“铁道部通知”的行政复议决定。乔占祥对铁道部的《行政复议决定书》表示不满。2001 年 3 月 31 日，乔占祥以铁道部为被告，向北京市第一中级人民法院（以下称 为 “北京市一中院”）提起行政诉讼，请求法院判决：（1）撤销铁道部的 《行政复议决定书 》，并责令被告依法履行对“国家计委批复”的审查及转送的法定职责。（2）撤销“铁道部通知”。北京市一中院于 2001 年 11 月 5 日作出一审判决，维持铁道部对2001年春运期间部分旅客车实行票价上浮的行政行为，驳回乔占祥的诉讼请求。乔占祥对一审判决不满，认为北京市一中院未对铁道部票价上浮行为的合法性进行全面审查， 在事实认定和法律适用方面存在严重错误。2001年11月16日，乔占祥向北京市高院提起上诉，请求依法改判，撤销被上诉人发布的票价上浮通知；依法判决确认被上诉人未履行转送职责违法。2002年2月28日，北京市高级法院作出终审判决，驳回上诉，维持原则。

2.本案争议焦点

本案争议的焦点是，铁道部 《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》是抽象行政行为还是具体行政行为？这一争议也是其他争议的基础。这一争议的意义在于：如果铁道部的《通知》属于具体行政行为，该复议及其诉讼即具有存在的前提；反之，如果铁道部的《通知》属于抽象行政行为，那么，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，该复议及其诉讼即不具有存在的前提，所以引发人们的深思。

3.关于具体行政行为和抽象行政行为的区分

通说认为，所谓具体行政行为，是指行政主体对特定的对象，就特定的事项作出的处理决定。具体行政行为与抽象行政行为相比，具有特定性和直接性，对于特定对象的权利义务直接发生影响。

关于具体行政行为和抽象行政行为的区分标准，通说认为有以下三个：

第一，调整范围不同。抽象行政行为一般调整不特定的多数人以及多件事项，但是，具体行政行为仅仅针对特定的人和事。

第二，能否反复适用不同。抽象行政行为一般以规范性文件的形式表现出来，执行规范性文件不仅适用一次，在有同样条件的情况下，会反复适用，即规范性文件在其效力期间内，一直有调整和约束力；具体行政行为仅仅对于本次事项的处理有效，对于其他事项则不适用。

第三，影响相对人权利义务的方式不同。具体行政行为对于相对人的权利义务直接作出决定，直接影响相对人的权利义务；抽象行政行为一般表现为规范，并不直接导致相对人权利义务的变化，只有通过具体行政行为的实施活动，才能实现抽象行政行为的目标和作用。

如前所述，在理论上，将具体行政行为与抽象行政行为作出区分是相对比较容易的，而在现实生活中，要将具体行政行为与抽象行政行为作出明确的区分则存在着一定的难度。本案即属于这种情况。

我们认为，在实践中，区分具体行政行为与抽象行政行为，有以下几个问题需要注意：

第一，对象的特定性与不特定性问题。具体行政行为与抽象行政行为都是针对特定的对象作出的，而并不是具体行政行为有特定的对象，抽象行政行为没有特定的对象，事实上，两者都有特定的对象。它们区别在于，利益的联系性是否是直接的。如果某人与行政机关作出的某个行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），该行为无论是针对谁作出的，该行为均是具体行政行为；而如果没有人与行政机关作出的行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），只是存在着利益受损的可能性，该行为就是抽象行政行为。

第二，相对人的范围问题。相对人是行政法学上的概念，而非行政法规范上的概念。在行政法学上讨论相对人的概念，就存在两个范围的相对人概念：

一个是行政机关行政行为所直接指向的对象；另一个就是虽不是行政机关行政行为直接指向的对象，但其合法利益受到行政行为影响的对象。就行政复议和行政诉讼的主体资格而论，属于第一个范围的相对人具有原告主体资格，这是不言而喻的；属于第二个范围的相对人是否具有原告主体资格呢？根据行政复议法关于行政复议申请人资格的规定，以及行政诉讼法关于原告资格的规定，也是不言而喻的。 [科]

【参考文献】

[1]行政诉讼法.

[2]关于对部分旅客列车运价实行政府指导价的请示.

[3]关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知.

[4]违法具体行政行为研究.

[5]行政行为的撤销研究.