微博时代的政府治理模式转型分析*

徐 琦

（浙江工业大学 浙江 杭州 310023）

一、微博与政务微博的兴起与发展

微博（Micro－Blog）的概念最早来自于美国人埃文·威廉姆斯创建的Twitter网站，是一种即时信息的变种。用户可以通过网页或移动客户终端在微博组建个人社区，基于用户关系以140字为上限，即时分享、传播以及获取信息。因此，微博有简明、即时、互动的特征，给传统沟通模式带来了冲击。公众通过微博表达意见，政府部门也需要回应微博中的公众诉求，政务微博应运而生。

在国内，政务微博尚未有明确的定义。根据上海复旦大学舆情研究中心发布的2011年4月发布的《中国政务微博研究报告》将政务微博界定为政府及公共事务相关的微博的统称。从政务微博的实际用途来看，政务微博可视为“政府部门及其官员开设的主要用于倾听人民心声、诉求排解与政府管理有关的实际问题，传达党和政府的声音、及时公布相关数据和事件，从而进行网上知晓、网下解决问题的相关微博”。［1］从国内各网络平台历年微博报告来看，政务微博可分为党政机构官方微博和公职人员微博两类，界定方式以“V”符号认证，而不以微博内容为区分。综上，政务微博可以认为是由国家和地方各级党政机关和其他公共服务机构，以及各级党政机构中任职的官员在微博平台开设的，经过实名认证的微博的总称。

自2009年第一个政务微博开通以来，根据《2013年新浪政务微博报告》，“截至2013年10月底，新浪平台上的政务微博有100151个，其中包括机构微博66830家，公职人员微博33321位。相比去年同期增长4万余个，增长率超过60%”。［2］政务微博在短时间内快速发展，成为政府信息公开，公民网络问政，官民平等协商的重要平台，在政府治理中承担起越来越重要的角色。

信息技术的发展让微博取代以往的论坛和博客，成为最主要的舆论媒介工具之一。微博及政务微博对现实社会的冲击力不断增强，在我国当前公民政治参与渠道待拓展的形势下，微博尤其是政务微博，被赋予了更多的政治使命。微博时代的到来让原有的权力模式被重新分配，对政府治理而言，既是机遇，也是挑战。如何在新的治理格局下，既扩大公民参与，将更多公众纳入到治理的过程中来;又维持参与社会秩序，把握舆情动向，消减微博平台上部分公众的负面情绪，是微博时代的政府治理要面临的一个现实又迫切的问题。因此，微博时代，政府治理模式该如何转型显得尤为重要。

二、微博对政府治理模式转型的影响

治理理论兴起于上世纪90年代，政府治理研究关注政治过程重心的改变，即如何从统治走向治理转变的研究。政府治理的两种主要观点分别是国家中心论和社会中心论。国家中心论主张国家处于主导地位，治理是政府的核心部门通过与社会互动，从而制定出相互能够接受的决策，［3］达到政府预期的目标。社会中心论则主张政府与整个社会系统成为伙伴关系，治理是“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用”，［4］治理的主体未必是政府。尽管两种理论有所差异，但都强调政府治理的核心是通过和社会其他主体的互动与合作，打造公共事务多元共同治理的目的。而微博平台正以其独有的特征，给政府治理模式转型带来多方面的影响。

1.低门槛准入，治理主体多元化

微博突破社交工具的范畴，在潜移默化中反映和引导着数以亿计的公众的意见表达，这改变了政府与公众间固有的互动模式。微博平台变原有的政府单向单中心的“统治”格局为汇集政府决策、公民意见、第三部门、企业、意见领袖等多方声音的多元主体共同治理的新格局。一方面，140字的限制让微博具备信息碎片化的特征，微博上的政务信息相对传统的新闻和时评更简单易懂，这就“降低了公众对政务微博信息进行解码的难度”。［5］公众对公共事务的关注能力将随之提升，有助于推动公众对公共事务的关注，让更多公众参与治理成为可能。另一方面，公众只需注册账号，即可对有政治议题进行评论、转发，对政务微博进行关注、私信、评论，这些行为都将公众纳入到政治参与过程中来，降低了公民参与的成本。公众通过微博，发掘与评论议题，向政务微博提出自己对公共事件的看法，表达自己的利益诉求，再由微博的裂变式传播传递出去。相近的观点通过微博平台集结，由个体意见表达汇集成舆论力量，公民参与治理的可实现性大大提高。政府、公众及其他社会组织在治理过程中成为博弈关系，共享话语权，形成多元主体共同治理的结构。微博降低公民政治参与的门槛，提高公民对政治参与的兴趣，有利于多元主体共同治理的实现。

2.打破身份界限，治理结构扁平化

传统大众媒体作为政治沟通的必要工具期间，发表政见几乎是政府部门单方面的“特权”。这种壁垒的存在让公众难以具备与政府平等对话的资格。加上长期以来官本位的思想根深蒂固，政府与公众社会地位悬殊的心理，在治理结构上呈现从政府到公众自上而下的科层制结构。公民在这样的环境下，出于对自身利益的考量，在政务议题上缺乏直言的勇气。微博半匿名的方式，一定程度上降低了公众在发表政见时的风险，公众政见真实表达的意愿大大提升。同时，微博的转发功能将相似观点的公众的观点集结，形成“草根”力量向政府喊话，造成舆论话题。公众和政府间在话语权上的差距缩小，民众对于公共事务阐发的意见引起政府更多的重视。微博推动打破了原有的治理等级，政府与公众由“统治——服从”变为“合作——互动”，治理结构变得扁平化。公众将自己置于与政府更平等的位置，以平等对话的形式与政府互动，政府就能根据公众的声音来有针对性的开展、调整和改善治理工作。

3.信息相互交互，治理决策科学化

信息的交互性是微博的一大特征，通过微博平台的“评论”“转发”和“私信”功能实现。微博平台通过“关注”和“粉丝”的功能，将政府在政务微博里发布的政务信息和公众个人微博单方面的政见表达整合起来。公众已不再是政治信息传播的终端，“转发”功能让信息在各个社交圈之间的传递。微博平台打破马克·格兰诺维特（Mark Granovetter）弱连接理论中的强弱连接的界限，让过去的弱连接变为强连接。政府也可以通过政务微博得到公众对公共事件、政府方针、公共行政等政府工作过程与结果的反馈。在“传递—反馈”的循环过程中，信息沟通原有的单一主体单向线性传播发展为多主体多向网状传播。自媒体时代的去中心化让公民通过微博表达的个人见解与其他用户、意见领袖及政府政策相互影响、相互作用。政府决策不再仅由政府单方面决定，微博平台上的多方舆论能帮助政府汇集民智，民主决策，并依据民意开展治理工作。

4.互动的即时性，治理过程公开化

微博即时性的特征，让公众可以不受时空限制就政治议题开展讨论。政府的治理过程因为“有图有真相”的微博平台变得更公开、透明。原来从事件发生到信息传递的时空界限被打破。微博平台推动治理过程向公众开放，公众对正在发生的公共事件不仅有实现知情权的保证，还能够即时评论，充分发挥公民的监督力量。政府部门也能通过微博获取公众的信息反馈，从而了解公众对政府治理每个环节的看法以及对政府工作的期待。“双向互动传播模式改变了政府形象塑造的方式”，［6］在治理过程公开透明的时代，政府有能力及时回应和解决公众最关注的焦点问题，这无疑有利于塑造良好的政府形象，提高政府公信力。

三、微博时代政府治理的困境分析

微博经过近几年的发展已进入常态运营期，政府在治理过程中，在采纳公众建议，应对公共事件，回应公众互动等方面也积累了丰富经验。但微博在给政府治理带来转型机遇的同时，也让政府治理面临新的困境，主要表现在以下四个方面。

1.政府在治理过程中的权威性被消解

在扩大公民参与的同时，政府不再是治理的唯一主体，微博的使用可能消解了政府在治理过程中的权威性。微博内容碎片化的特征，容易导致关键信息的缺失使受众对信息错误解码，微博的内容在传播中产生的歧义，并以讹传讹。另一方面，微博不仅存在失窃和冒用的风险，还可能有近似微博名来混淆视听，任何微博用户在转发时候可以使用“@”加上用户名的方式冒充政府言论。这些做法无疑危害到政府的公共形象，影响政府信息发布的权威性。在过去政府以“统治”为主的环境下，政府通过传统大众媒介过滤掉大部分谣言，为社会舆论创造一个良好的空间。但在微博时代，微博的匿名性、便捷性、即时性让在微博平台发布虚假消息和谣言成本低，流传快，影响大。而部分地方政府在公共事件发生后，由于担心政府形象受损，对事情真相进行遮掩，反而为谣言滋生提供了温床，引发公共信任危机，加剧社会矛盾。如果政府针对公众关注的公共问题上不能做到公开、透明，无法及时给出公众所期待的回应。公众就可能从微博平台的海量信息中自己找答案或盲目推断答案，谣言喧嚣尘上，致使政府在社会治理中的权威性和公信力被消解。在多主体共同治理的环境下，政府要考虑如何保证政府形象的权威性和公信力，减少谣言对社会治理的不利影响。

2.政府在治理中由主动地位变被动地位

在“统治”中，政府在治理中处于主动地位。而多元主体的共同参与治理后，可能导致政府在治理中反应滞后，处于被动地位。政府在治理中应该“扮演着统合治理各方的角色，是管理社会公共事务的“元治理主体”，承担着建立指导行为主体行动的共同愿景和行为准则的职责。”［7］但目前，政府通过微博平台扮演的却是处于相对被动的角色。政府在政务微博上发布的信息集中体现为对公共关注事件的回应，缺少主动公开。同时，政府部门对公众关注的公共事件反应往往不够敏感，在谣言形成规模后才开始关注和介入公共事件，错过了妥善解决的最佳时机，此时再要与公众沟通，政府将要付出更高的成本。传播学理论研究表明，受众在接受相互冲突信息后，更倾向于接受先接收到的信息，信息接收的顺序对受众的接受产生影响。这意味着，政府如果在信息扩散的初期，不能通过政务微博等形式及时发布公众关心的重点问题的官方解释，以客观、真实的内容打消公众疑虑，就可能在治理过程失去主动权，只能被动地根据事态的发展做补救，这将降低公共事件解决的效率。

3.易宣泄非理性情绪，加大政府治理难度

微博在为社会提供多元化治理机会，拓宽公民政治参与渠道的同时，由于用户素质的良莠不齐，加上微博监管方式的不成熟，也成为部分民众宣泄非理性个人情绪的通道。在面临重大或突发性公共事件时，公众在微博的评论与转发中常带有个人情绪，这些情绪会在微博传播过程中与内容一同扩散。如果公众带有的是非理性或负面消极的情绪，那么这些负能量就有可能在转发中不断发酵。越来越多的质疑和诘问会降低公众对政府的信任感，导致公众对政府过程中的不满情绪被放大。在这种情况下，正面信息不是被淹没，就是为负面情绪所利用，这会导致政府和公众产生分歧。一旦这些非理性情绪超过网络能够负荷的最大量，将导致公众政治参与的非理性化，非理性由虚拟世界带入现实的后果将可能导致公共危机事件的出现，影响了正常的社会秩序。

4.缺乏长效机制，轻视现实问题解决

政府部门在微博管理方面，对政府主要的平台——政务微博缺乏长效管理机制，导致政务微博在政府治理中发挥的作用不如预期。不少由政府部门开设的政务微博在内容上“不走心”，在表达上“不接地气”，在沟通上“不平等”，没有建立统一的规范制度和监督机制对政务微博进行科学管理，也无法激发公众的表达意愿，公众与政府的微博互动不如预期，微博的功能未被政府有效利用。政务微博在开启后，一旦“遇冷”，很少有政务微博从自身入手主动寻求改善的途径，也很难通过外界监督来保持更新频率和微博质量，大量政务微博“昙花一现”后终被抛弃。即使是在使用中，不少政务微博的功能也仍停留在线上阶段，轻视公众诉求的现实解决。政务微博通过“心灵鸡汤”“有奖转发”等方式来吸引“粉丝”关注，但并未考虑线上与线下的功能对接，导致只有微博，没有“政务”的情况出现。政务微博并非政府部门用来“作秀”笼络人心的工具。只重视线上的虚拟参与，轻视现实的解决，在这个信息透明的时代，将最终导致政府公信力缺失，影响政府治理。

四、善用微博助推政府治理转型的途径

微博成为公民参与的重要渠道。伴随公民政治参与意识的提升，微博给政府治理带来的新难题也不容忽视。政府在治理过程中，应该善用微博这一新兴工具，引导和把握舆论方向，增加政府与公众之间的相互信任与合作，真正实现多元主体共同治理。

1.加强微博言论监管

政府加强微博微博言论监管，应从简单言论封锁转向舆论监管。政府可以从以下几方面入手。第一，通过推行网络实名制，推进网络言论的立法进程，让微博用户在发言时更加审慎，减少虚假信息的传播。2013年9月9日公布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》就以法律手段划清网络言论的法律边界，在规范网络秩序取得了一定成效。第二，政府在发布政务微博信息时，对遣词造句应更加谨慎，并通过长微博、链接、视频、图片等辅助方式来注解微博正文，减少公众误读。第三，要扩大宣传，提高公众政治参与的素养，培养公众网络发言的责任意识与自律能力。

2.引导公众舆情方向

在治理过程中，尤其是在面对公共事件时，政府需要在谣言滋生之前快速反应，首先解答与解决在舆论中公众最关注的焦点问题。同时，政府应该建立全面的舆情监测和预警机制，对公共事件展开主动公关，而不是等待被动地问答或是采取鸵鸟的态度。通过微博和其他媒体收集信息，正确把握舆情方向，剖析公众的利益诉求。随后，利用主流媒体和政务微博的影响力，有针对性地发布权威的官方言论，由政府来让新闻真相更快速更真实地还原在公众面前，占据舆论的制高点，传播正能量，引导舆论走向。这样一来，就能有效遏制谣言的产生与传播，减少公众非理性情绪的出现，有利于公共事件的妥善解决。此外，政府还应该加强对具有高粉丝量的微博意见领袖的监管，利用他们的影响力做好微博舆论引导。政府在治理过程中，要始终担当“元治理主体”，主导整个治理过程。

3.确保政府主动公开

微博时代，政府治理的过程变得公开化，透明化，因此政府更应该主动公开政务信息。对治理中出现的问题，政府要做到主动将公众纳入到公共决策的过程中来。与公众沟通在先，让决策过程更民主，保证政府决策的公开性、透明性。与公众利益切实相关的问题，政府要逐步转变单向的“统治”作风，广泛征求公众的意见，尊重公众的利益诉求，充分考虑公众需求后再做决定。面对已经爆发的公共危机事件，政府部门要保证官方信息能通过政务微博等途径在第一时间发布，针对网友最密切关注的问题，主动公布真相来回应社会质疑，不刻意隐瞒，不说谎欺骗，不敷衍了事。政府在治理过程中将政务信息及时公开透明的做法，能够打消公众的疑惑和猜测，消解负面情绪，缓和社会转型过程中的不稳定因素。

4.建立长效运营机制

政务微博是政府在微博平台上的权威象征，因此，政府在运用和管理政务微博时，要在观念和机制上借鉴新媒体的模式，建立起政务微博的长效运营机制，发挥政务微博在治理中的作用。首先，成立政务微博专门管理小组。制定针对政府机构的政务微博管理办法，对政务微博工作进行定期监督和考评，保证政务微博更新频率和微博内容的质量，避免出现开启后就弃用的“空壳微博”和“短期微博”，确保政务微博能长期运作。其次，要实现政务微博线下线上工作对接。将现实中公众关注的政务工作，关心的政治议题，在政务微博平台上发布，推动政务信息公开透明;重视线下解决，避免政务微博只是作秀或“摆设”，及时在现实中解决线上网民提出的要求。再次，加强政府各级各部门之间的合作。利用微博在沟通上能够打破空间界限的特性，加强联系政府部门间的分工合作，将立体的政府机构功能扁平化。以跨级跨部门分工协作的方式，减少推诿扯皮的现象，提升政府处理政务的效率和能力。让公民体会到在微博平台上的参与能够推动问题的现实解决，赢得公众的信任，保持公民参与的热情。政府也能通过微博这一媒介，收集民意，汇集民智，服务民生，赢得民心，达到多元主体共同治理目标的转向。

［1］崔实敬.我国政务微博的现状、问题和对策［J］.党政干部学刊，2011，（11）.

［2］人民网舆情监测室.2013年新浪政务微博报告［EB/OL］.http:∥yuqings.people.com.cn/n/2013/1226.

［3］［美］盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.中国人民大学出版，2001.

［4］［美］詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理［M］.江西人民出版社，2001.

［5］汪青云，刘玥琪.突发事件环境下政务微博的政府形象修复策略探究［J］.新闻知识，2012，（10）.

［6］车佳益，赵泽洪.政务微博中的政府形象塑造［J］.理论导刊，2012，（10）.

［7］陆欣瑜，政府治理转型——美国进步时代的经验及对中国的启示［D］.东华大学，2011.