环保设施运营资质证书管理的变化趋势探析

钟亦明

（浙江省环境保护产业协会，杭州 310012）

环保设施运营资质证书管理的变化趋势探析

钟亦明

（浙江省环境保护产业协会，杭州 310012）

根据国家及行业协会的有关规定要求，环境污染治理设施运营资质认定的管理方式实行改革，资质证书管理已完成了从行政许可到行业自律管理的过渡。阐述了资质证书管理方式转变的意义和重要性，以及具体实行中需要注意的问题和对策。

环保设施；运营资质证书；管理；行业自律

1 引言

2014年1月28日，国务院下发《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2014〕5号），涉及环境保护部的有2项，其中一项就是取消“环境保护（污染治理）设施运营单位甲级资质认定”。2014年3月28日，环境保护部下发了《关于改革环境污染治理设施运行许可工作的通知》（环办〔2014〕31号），要求“各省（区、市）环保部门负责的环境污染治理设施运营乙级、临时级资质许可，不宜再继续实施，应当予以废止。”随后，中国环境保护产业协会于2014年4月11日下发文件《关于进一步做好环境污染治理设施运营管理工作的通知》（中环协〔2014〕24号），明确环境污染治理设施运营管理工作废止行政许可后，将实施行业自律管理，其中甲级资质证书由中国环境保护产业协会负责，乙级及临时级资质证书由各省环保产业协会负责。至此，环境污染治理设施运营资质认定基本完成了从行政许可到行业自律管理的过渡，目前，换证及新证申报工作正在进行。

2 资质证书管理从行政许可到行业自律转变的意义

（1）是向国际化接轨的体现

应该说，环境污染治理设施运营资质证书管理（以下简称：资质证书管理）的这种变化是向国际化接轨的一种体现。市场经济意味着经济领域的民主化，其特点是资源配置由市场决定，即决定经济行为的是影响市场的多数人，而非具有管理职能的少数人。我国目前对行业的管理模式采用的是一种典型的单极化管理模式，政府在行业管理中承担着重要作用，所以，一些本可通过行业自律的资质证书管理也往往被政府部门统包。而在西方国家，通常采用的是一种多极化管理模式，例如在政治体制上，往往是立法、行政、司法三权鼎立，在社会管理上，采用议会、政府和社会团体来共同维护社会秩序，行业规范、行业标准、资质证书管理则多半由社会中介组织完成。

（2）是政府转变职能的需要

资质证书管理的这种变化，也是我国转变政府职能的一种需要。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。《国务院机构改革和职能转变方案》要求：“按照市场主体能够自主决定、市场机制能够有效调节、行业组织能够自律管理、行政机关采用事后监督能够解决的事项不设立审批的原则，最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可”。由此可见，转变政府职能是新一届政府确定的大政方向，其目标就是要给政府“瘦身”，改变过去“大而全”的政府职能。政府转变职能后，重点抓关系到国家安全和国计民生的大事，而将一些事务性的工作下放给社会组织，激发社会组织活力。把一些适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，充分发挥行业协会的作用，同时也为行业协会的发育提供了一个良好的体制环境。

（3）是加强社会管理的需要

资质证书管理的变化，更是加强社会管理的需要。经过改革开放，中国社会获得了巨大的发展，于是，过去那种“大政府、小社会”的管理模式已经越来越不适应社会发展的需要。政府在社会管理中理应承担“裁判员”的角色，如果政府包揽所有的社会管理职能，就难免出现“既是裁判员，又是运动员”的尴尬局面，形成很大的被动。如国内有许多公共环保设施（污水处理厂、垃圾处理厂等）往往都是政府有关部门参与建造，如果同时又是这些部门自己管理运营，就难免会出现政府各部门之间的不协调。国家现在推行环境污染第三方治理的目的，就是为了改变政府管理职能模糊的情况，通过第三方治理或第三方运营，环保管理部门就成了真正的“裁判员”，环保设施运营单位就是“运动员”，这样的监管才会有效。同样，对于环保设施运营资质证书，如果由政府部门承担管理职能，一旦资质证书出现问题，作为管理者也就理应要承担相应的责任，也同样会存在职能不清的问题。

行政许可意味着政府设置前置审批，同时对企业的资质信誉进行背书。行政审批制度改革的原则就是要加强政府的执法监管，减少前置审批，让企业自己承担更多的社会责任，让社会组织分担更多的社会管理职能。因此，加强社会组织管理社会的功能，是为了理顺政府与社会组织的位置，让政府成为真正的“裁判员”。这也是从政府管理体制上加强反腐败工作的需要，使政府机构脱离具体的事务性工作，让具体操作者受到权力的制约。

3 行业自律进行资质证书管理的实践

行业协会通过行业自律形式管理资质证书，既是社会发展过程中的“新鲜事物”，也经历过社会实践的检验，具有旺盛的生命力。

以浙江省为例。浙江省环保产业协会自2009年8月实施《浙江省环境污染防治工程专项设计认可证管理暂行办法》及《浙江省环境污染治理工程总承包资质证书管理实施暂行办法》，经过多年实践，在行业协会通过自律形式管理资质证书方面积累了丰富的经验。在上述两项暂行办法实施初期，也曾面临过法理依据不充分、同行业有不同意见、社会认可度不高等困境，但通过几年的实践，这些发展过程的困难已经逐渐被克服。通过对该两项暂行办法的修改，2013年9月1日，浙江省环保产业协会正式发布了《浙江省环境污染防治工程专项设计认可证书管理办法》和《浙江省环境污染治理工程总承包资质证书管理办法》，新的管理办法通过资质证书的分级，希望达到“鼓励规模企业发展壮大、规范并扶持小微企业成长、给新兴企业搭建进入市场台阶”的目的，并标志着环境污染治理工程设计与总承包通过行业自律进行资质证书管理逐步走向成熟。

法理依据不充分曾是浙江省环保产业协会开展这项工作之初面临的难题。事实上，直到现在，资质证书管理大多还是以行政审批为主。通过行业自律的形式进行资质证书管理是现阶段社会管理制度的一种创新，初期缺乏法理依据也在所难免。我国的法律原则是“法无禁止即可为”。资质证书管理也不是强制性的行政许可，而是基于会员自愿的一种行业自律行为，目的是通过会员之间的比较与行业水平对比，对环境污染治理能力的一种技术评估和鉴定。同时，浙江省环保产业协会的工作完全遵守《浙江省环保产业协会章程》（简称：章程）进行，章程的内容则是全体会员表决通过，是会员认可的纲领性文件。协会出台的资质证书管理办法也以章程为依据，获得了理事会的认可，所以，协会开展资质证书管理的工作具有充分的依据和保障，尤其是在目前的管理体制下，社团组织的章程及管理办法的实行都需要经过行业主管部门的认可，并报社团组织的管理部门备案，所以，行业协会对开展这项工作的底气也很足。

当然，任何新事物的出现都难免受挫折。如，行业协会颁发的设计与总承包证书与建设部门就有过碰撞。但浙江省环保产业协会颁发的资质证书之所以得到社会认可，并且还显示出旺盛的生命力，关键是行业协会找到了市场需求，并且切合了环保工作的实际情况。环保是一门边缘科学，技术含量很高，环保又涵盖了所有的社会活动，不同的生产过程会排放出不同的污染物，往往需要不同的技术处理方法，很难找到一种简单有效的标准化处理手段。环保工作量多面广，污染治理市场需要培育大量的小微环保服务型企业，而这偏偏又是建设部门设计与总承包资质证书的覆盖盲点，因此，行业协会的资质证书原则上不是建设部门的重复，而是建设部门的有益补充。因而该项工作在获得社会认可的同时，也得到了建设部门的理解。

目前，浙江省环保产业协会的颁发资质证书已越来越多地得到了社会各方的认可。曾几何时，不少单位经常要求行业协会在颁发的证书上加盖环保行政主管部门的公章，以显示证书的权威性。但由于盖上了行政部门的公章就意味着是一种行政许可，所以，这种要求不可能给予满足。但这种情况现在已经越来越少，说明协会通过行业自律进行资质证书管理已经得到了普遍认可。一个明显的例证是：目前行业协会颁发的证书已经获得了大多数环保项目招投标单位的认可，可以作为环保治理工程招投标的资质依据，这表明行业协会推荐的证书单位得到了环保界的普遍认同。当然，这一成果与行业协会近年来不断规范资质证书管理是密不可分的。浙江省环保产业协会新的资质证书管理办法在资质类别、等级设计、申报条件等方面都更加符合市场需求，申报程序更加规范，证书质量更有保障，在浙江省环保界获得了普遍好评。

4 资质证书管理中需注意的问题

在一般人看来，开展这项工作具有一定的权力，所以往往被社会所追捧。但笔者认为，开展这项工作并不是在行使一种权力，即使是一种权力，权力也是一把双刃剑，该如何正确看待这份权力是每一位从事这份工作的人必须深思的。

客观地说，我国行业协会目前也存在一些问题尚待改善，主要表现在：缺乏健全的内部管理制度；服务会员的意识比较淡薄，服务手段陈旧；从业人员中多为离退休、下岗分流和兼职人员，专职人员少且普遍素质不够高。这无疑会直接影响行业协会工作的质量和效率，也影响了行业协会的形象和威信。

由于社会组织的职能通常不是法定的，所以对于行业协会，树立威信也许比获得权力更加重要，树立威信应该成为协会工作的核心目标。现在的政府推行“权力清单”制度，权力是法定的，但权力必须进入清单，权力需要受到约束。资质证书在现阶段依然具有存在的价值。尽管未来许多资质证书将会逐渐退出强制性的实施范畴，但其对维持市场秩序、避免无序竞争依然具有积极作用。目前市场普遍对服务单位缺乏全面的了解，需要具有权威的机构通过行业自律来规范市场行为。过去，这块工作由政府完成，靠的是政府的公信力，将来，会逐步过渡到由社会组织来承担，这就需要社会组织具有信誉度。如果说权力还可以通过法律授予，那威信就必须由自己建立。将来的资质证书管理也许不是一成不变地由某一个单位来承担，而是需要通过竞争，靠行业协会的社会影响力来获取。你有威信，别人信得过你，你的资质证书才可能获得社会的认可。政府在监管过程中更多的工作将是考核资质证书管理竞争者的市场信誉和社会认可度，把资质证书管理的职能委托给那些能真正能发挥好行业自律作用的社会组织。

5 结语

资质证书管理作为一项新的职能从政府手中转移出来，行业协会应该如何承接，也是对社团组织的一种考验。关键要做好以下方面工作：

（1）加强服务意识，提高服务能力

管理往往代表着权力，但行业协会不具备法定的权力，没有现成的权力可以依靠，协会工作需要靠威信来维护。所以，行业协会只能通过不断提高服务能力，增强服务意识，尽可能为会员单位提供更多的优质服务，才可能得到会员的信任，树立在行业中的信誉和地位，也只有这样，才可能真正发挥社团组织在社会管理中的重要作用，保持协会在行业中的地位。

（2）健全行业协会的自律机制

要健全行业协会的自律机制，特别是加强秘书处的自身建设，规范资质证书的管理工作，通过行业自律提高行业管理水平和职业道德。行业协会的工作人员必须按章办事，不断提高自身的工作能力和素质。

随着社会的发展，社团组织一定会承担更多的社会管理责任，取得更大的发展。

Analysis on Changing Trend of Operation Endowments’ Certifi cate Management for Environmental Protection Facilities

ZHONG Yi-m ing
(Zhejiang Association of Environm en tal Pro tection Industry, Hangzhou 310012, China)

According to the relevan t requirem ents of the state and industry associations, the refo rm of m anagem en t modes of the operation endowment cognizance for environmenta l pollution treatment facilities is put into practice. The transition o f the endowment certificate management has been done from the adm inistration adm ission to industry self-discipline. The paper exp licates the sense and im portance of the management modes transition o f the endowment certificate and the p rob lem s and countermeasures to be concerned in the actual imp lementation.

environmental protection facility; operation endowments’ certificate; management; self-discip line

X32

A

1006-5377（2014）09-0034-04