美国对华337 调查研究与应对策略

张换兆，许建生，彭春燕

(1.中国科学技术发展战略研究院，北京 100038；2.北京经济技术开发区，北京 100176)

337 调查是指美国国家贸易委员会(USITC)根据美国《1930年关税法》第337 节，对不公平的进口行为进行调查，并采取制裁措施的做法，现被汇编在《美国法典》第19 卷第1337 节。《1930年关税法》第337 条规定，如果任何进口存在不公平行为，并且对美国产业的建立与发展可能造成抑制、垄断或其他实质性伤害，USITC 可应美国国内产业的申诉或自行对在进口贸易中实施不公平行为的外国企业进行调查。若USITC 最终认定存在不公平行为，则将对该外国企业采取排除进口、没收产品等制裁措施。目前适用的337 条款是指经1994年修订的1988年美国《综合贸易与竞争法》第1337 节，其标题为“进口贸易中的不公平做法”。随着历次贸易立法不断对337 条款的修正与发展，337 条款的保护功能不断强化。与其他贸易救济手段相比，337 调查具有程序更为简单、对证据的要求较低、调查时间较短、救济力度较大等特点。越来越多的美国国内企业开始利用337 条款对输入美国的产品提起侵权调查，该条款已经成为世界上一种重要的知识产权贸易壁垒。

1 美国对华337 调查的特点

美国以专利侵权为由向我国企业发起337 调查，已成为我国产品进入美国市场的重要非关税贸易壁垒。

(1)中国已连续10年成为遭遇美国337 调查案件数量最多的国家。根据美国USITC年度报告显示，截至2011年底，USITC 共发起821 起337调查，涉及65 个国家及地区。1986年美国USITC首次发起对华337 调查，1986—2001年，涉华调查仅有15 件，占同时期总调查数量的3%。但从2002年中国加入WTO 开始至今，美国发起的对华337 调查显著增加到104 起，占美国发起调查总数的29.3%，超过曾经的“涉案大户”中国台湾和日本，成为美国337 调查最大的受害者［1］。

(2)涉案产品逐步向高新技术产品集中。2002—2011年，美国对华337 调查中，涉案最多的是机电类专利产品，占涉案总量的68%，其次是轻工业产品，占涉案总量的16%，医药及医疗器材、钢铁及化工等行业的产品也有所涉及。目前，我国出口美国产品从加工品和生活必需品逐渐向高新技术产品转变，而美国为维护本国企业高新技术产品的市场优势地位，积极打压中国进口的同类产品，尤其是自动数据处理设备、通信设备、船舶及零件、航空航天器材等高端领域。2011年，美国对输美的海尔蓝光播放器及其相关组件和福建冠捷电子的集成电路芯片发起337 调查。2012年5月，USITC 对华为等企业发起337 调查，主要是针对带有可伸缩USB 连接器的电子设备是否存在专利侵权行为。

(3)专利侵权成为最主要诉由。在美国对华发起的337 调查中，绝大多数是专利侵权案件，占总案件数量的89%。除了专利侵权，起诉方也可以商标或商业外观侵权、著作权侵权和侵犯商业秘密及不正当竞争等理由向美国USITC 申请发起337 调查［2］。2009年的集装箱货保系统案的诉由是专利侵权、著作权侵权以及虚假广告，2011年的手机保护套案的诉由是专利侵权和商标侵权，无线电遥控发射器和接收器案的诉由是专利侵权、商标侵权和著作权侵权，电子壁炉案的诉由是著作权侵权、侵犯商业秘密及不正当竞争［3］。

(4)涉案企业主要集中在东部沿海地区。绝大多数涉案企业来自粤、沪、闽、浙、鲁、苏等省市［4］。其中，电子制造业发达的广东是美国337调查的重灾区，仅2011年一年就有21 家广东企业被USITC 和起诉方列为337 调查的强制应诉方，比其他省份的涉案企业加在一起还多。

(5)积极应诉企业数量不断增加，企业利益日益得到更好保护。由于美国337 调查的应诉程序复杂、律师费用昂贵以及相关法律制度与中国存在很大差别，早期涉案的大多数中国企业选择放弃应诉，其产品被USITC 排除出美国市场。随着涉华337 调查数量的增多以及应诉经验的积累，中国企业充分意识到337 调查败诉的严重后果，积极应诉企业逐渐增多。近五年来，中国共有154 家企业被诉，在30 天内应诉的企业共有115 家，占总数的75%左右［5］。从终裁结果看，大部分积极上诉的企业或者胜诉、或者与起诉方达成和解、或者通过种种方法使起诉方撤诉，在最大程度上保护企业自己的利益。例如，中国双鹿等电池企业联合起来应诉，通过申诉原告经量公司的专利无效赢得胜利。再如，我国企业提供大量证据使得USITC 最终裁定三氯蔗糖案侵权指控不成立，迫使起诉方撤回申诉。这些胜诉不仅给中国企业增添了信心，也增加了企业在美国及国际市场上的知名度。

2 美国对华337 调查有可能持续上升

2.1 美国经济复苏乏力激化贸易保护主义抬头

2012年2 季度，美国个人消费扣除通胀因素后的实际年增长率仅为1.5%，是2008年初以来日趋明显的疲软格局的延续。消费陷入长期疲软，与危机爆发前10年3.6%的增长趋势相比，过去18 个季度实际消费需求的年均增长率仅有0.7%。制造业复苏乏力，美国供应管理协会(ISM)报告显示，美国制造业活动指数从5月的53.5 大幅降至6月的49.7，这是自2009年年中经济衰退结束以来的最低位，也是三年来首次收缩，进一步打击了人们对全球经济的信心。

美国经济复苏的态势将促使美国两党采取更加保守的政策。中国科技创新政策已成为美国政治的焦点之一。例如，“自主创新产品政府采购优先”引发的争议，中期选举的对华新能源政策301条款调查等。奥巴马、朱棣文以及科技顾问办公室主任约翰·霍尔德伦等不断提出中国的科技进步使“美国面临新的卫星时刻”，认为已经对美国产生了威胁。同样，共和党也将中国创新政策和中美科技合作作为重要攻击对象。2011年，共和党议员弗兰克·R·沃尔夫(Frank R Wolf)提出2012年的财政预算中取消白宫科技政策办公室(OSTP)和美国宇航局(NASA)与中国开展科技合作的经费，他还提出，下一个财年将进一步停止中美非政府组织之间科技合作交流的经费，即著名的“沃尔夫”条款。目前，美国正在对中国具有一定发展优势的新兴产业进行各种形式的打压，包括利用国际贸易规则，开展“双反”调查;利用市场准入限制，发起301 条款调查。而作为更为简单有效的手段——设置技术性贸易壁垒，发起337 调查将更加频繁使用。

2.2 中国企业知识产权意识相对薄弱刺激美国开展337 调查

中国、日本和中国台湾一直是美国337 调查的主要涉及对象。在1972—2011年美国发起的825起337 调查中，涉及上述三国(地区)的案件分别达158 起、177 起和201 起，合计占美国337 调查总数的65.0%。20 世纪80年代涉及日本的最多，90年代涉及中国台湾的案例超过日本而居首;1995年以后，涉华337 调查总体呈上升态势，且2003—2011年涉华337 调查分别居各年涉案国(地区)之首。从调查对象看，日本、中国台湾地区和中国大陆等都曾经历或正处于技术跟踪和模仿阶段，势必带来与美国知识产权尤其是专利的摩擦和纠纷。相对于日本和台湾地区，中国大陆地区尚未完全跨越引进、消化吸收阶段，再创新的比重较低。同时，企业知识产权意识相对薄弱［6］。一是对知识产权不够尊重，个别企业一味仿制他人的产品，其产品在“走出去”的过程中很容易被别人抓住把柄而使中国所有同类产品都遭到打击。二是不注意保护自己的知识产权，很多企业忽视自身知识产权战略的制定和知识产权的管理工作，导致自己的专利发明在国外被人抢注。有的企业甚至出现在续展期和宽展期未进行申请而导致商标专用权丧失的情况。三是在遭遇调查后不积极应诉，很多企业都选择了消极退避，这带来的直接后果就是自动败诉，另一个不良后果就是丧失了上诉的机会，更为严重的后果是助长了一些国外企业动辄起诉中国企业的气焰，甚至导致中国公司莫名其妙被卷入337 调查。

2.3 337 调查操作简单有效利于美国开展调查

由于337 调查与普通的知识产权司法诉讼存在一定差异，在某些情况下更有利于企业打击海外竞争对手。因此美国及在美国拥有专利的企业更倾向于使用337 调查打击外国企业的侵权行为。

一是审理更加权威严谨。337 调查的审理机构USITC 是一个独立的准司法联邦机构。当案件正式立案后，USITC 将会指定一名行政法官主持案件审理过程。行政法官将发布一系列调查规则作为该案调查程序具体指南，规定诸如回答动议的时限、提交证据附件的副本数量、翻译使用、电话会议程序等规则。行政法官将在庭审后对被指控事实是否成立做出初裁。委员会委员负责审议行政法官提交的初裁。委员投票决定是否需要进行复审或仅就部分问题进行复审，并最终做出终裁。相比各级法院，337 调查的审理机构和审理流程通过司法系统进行，因此更加权威，对知识产权纠纷的审理更为严谨。

二是审理时限较短，便于在短期内生效。337条款规定USITC 应在“尽早的、可行的时间内”完成一项337 调查并做出裁决，因此大部分调查都在12～15 个月内结束，很少有调查会持续两年以上，而知识产权诉讼一般需要3～4年。

三是救济措施更加严厉有效。一般的知识产权诉讼，胜诉的原告可要求被告支付一定费用，如诉讼费、专利使用费、损害赔偿费等，严重的侵权行为还有可能导致刑事处罚。而337调查不会涉及罚款，但会对侵权企业的相关产品发布排除令和禁止令，将该产品排除出美国市场。这种独特效力，使337 调查成为美国及在美拥有专利的外国公司打击潜在国外竞争对手的重要工具。

3 应对策略

世行认为，“当前国际市场需求增长乏力，越来越多的国家参与产业新周期的竞争，各国在新兴产业领域争夺国际市场的竞争将更加激烈，贸易保护将使市场形势更趋复杂”。可见，中美贸易纠纷加剧，美国对华337 调查也将持续增加。为了应对这一局面，建议加紧落实以下几项工作:

3.1 积极应对近期复杂局势，顺势建立长期应对机制

从目前形势判断，未来两到三年可能是美国对华337 调查的又一高发期，这就要求我国政府部门和相关企业要做好应对工作。建议商务、知识产权、科技和相关产业部门建立联合应对美国贸易救济小组，吸收国内企业和著名律师参加，建立应急响应机制。包括以下内容:一是协调应诉机制。在案件发生时，由小组出面协调，相关行业协会牵头，及时组织涉案企业应诉。二是建立事前预警机制。收集与分析美国337 调查历年相关案件的情况，建立337 调查的纠纷档案库。跟踪和监测我国对美出口重点领域、重要行业或者发展较快行业贸易状况、发展趋势和竞争态势，建立337 调查事前预警信息动态监测系统。三是调查预警信息发布机制。由商务部门牵头，建立预警信息发布数据库和网站，及时通报337 调查的预警信息和最新进展情况，提供针对337 调查具体案件的预警报告和应对建议。四是建立培训机制。加强对企业，尤其是以出口导向型高技术企业的知识产权培训，包括企业知识产权战略、应对诉讼的策略等。

3.2 利用中美经济与战略对话平台，要求美国修改337 条款

美国337 调查的本质是贸易保护主义，已经引发世界各国的强烈不满。1981年的加拿大、1988的欧洲共同体均就337 条款向GATT 提起诉讼。2000年，欧盟在多边场合就此第二次提出与美方磋商，认为其违反了GATT 的国民待遇原则和《与贸易有关的知识产权协定》的有关条款。加拿大和日本随后也申请加入磋商。我国已与美国在中美经济与战略对话平台下开展多轮中美创新对话，并取得积极成效。但在对话中，整体上处于较为被动的地位。建议将337 调查、我国企业在美投资歧视性限制等我国关心的议题列入创新对话，并通过政府层面的磋商，要求美国修改337 条款中的不合理因素，尽可能消除我国企业进入美国市场的知识产权壁垒问题。

3.3 以提高企业创新能力为根本，建立行业专利联盟应对纠纷

从长期看，应对美国337 调查的关键还是提高我国企业的创新能力。一方面，我国要加强企业的创新能力建设;另一方面，建议在重点行业建立专利联盟，应对可能发生的知识产权纠纷。专利联盟主要工作包括:①由相关部门和行业协会牵头，联合未来有可能被诉行业领先企业，做好本行业知识产权研究工作，为行业内企业知识产权布局奠定基础，并做好应诉前的准备工作。如果没有国家部门牵头，企业无法做好该项工作。②实行联盟内专利许可。凡是联盟企业，享有联盟企业提供的境外专利许可，并建议探索形成有效的利益分配机制。③建议以联盟为整体，与国外企业或联盟进行知识产权谈判。对确实尚未得到专利授权的，建议与拥有专利的企业进行授权协商，与拥有部分专利的企业进行专利互换或交叉许可谈判。④建议以联盟为整体加强行业专利布局，开展对应研发活动，为联盟开展专利授权、许可和互换谈判提供筹码。

［1］商务部产业损害调查局.2011年美国337 调查情况分析［A］.国际商报，2012-02-01(A05).

［2］苏喆，秦顺华.中美产业围绕337 调查的十年博弈［J］.现代财经，2012，(4):106-112.

［3］毛燕琼.加入WTO 十年国际对华贸易摩擦回顾与展望［J］.世界经济研究，2011，(11):8-13.

［4］包振宇.江苏企业遭遇337 条款调查的情况及其应对策略［J］.特区经济，2011，(8):39-40.

［5］郭丽琴.美国密集发起337 调查 中美贸易纠纷进入成熟阶段［A］.第一财经日报，2012-02-24(A03).

［6］彭红斌，石磊.美国对华入美产品的337 调查:特点、原因与对策分析［J］.求实，2012，(6):48-51.