论基层信访程序的终结

2014-02-02彭涛王宇鹏

中山大学法律评论 2014年1期

彭涛/王宇鹏

论基层信访程序的终结

彭涛/王宇鹏[1]

信访自身的因素，如收案范围过于广泛而导致基层信访难以终结，对信访自身因素产生的困境需要基于信访的性质进行制度设计以破解难题。信访综合有权利救济以及政治参与的性质，前者可以以严格的法律程序终结，而后者则难以用规定严格的法律处理程序而实施终结，因此对于政治参与型的信访可以允许其合法存在而不让其终结。基层信访的终结还受到基层维稳的重要影响，在维稳需求之下，信访考核制度导致信访的异化，只有认识并确立维稳是维护法律秩序的稳定而不是简单地减少信访，才可能减少维稳对信访的影响。基层维稳要求信访在法律框架内合法终结即可，而不是在数量上压制信访，不是追求是否能够“息诉罢访”。

信访程序终结;基层维稳;基层政府法治

基层信访在当前处于中国法治政府实践的最前沿,然而基层信访目前存在许多问题,其中一个重要的问题就是基层信访的终结。基层信访难以终结,因此许多不合理的现象就此产生,如刘CR案[1]参见《洛南县人民法院涉诉信访案件材料汇集》(2011年10月)。就是其中的典型。本来应当是刘CR支付别人150元,但是经过刘1992年至2011年约20年不断地信访,2010年元月,LN县法院与刘达成协议如下:一次性补助刘10万元;以临时雇用形式安排刘CR从事保洁员工作;每年给刘家两口人提供特困指标。即使如此,政府还是满足不了刘的期望,刘接着上访。2011年7月,LN县法院通过县委政法委答应救助刘20万元。刘还不满意,政府还需要继续做她的工作。刘CR案已经成为持续信访的典型一案。

实际上在基层类似的信访案例还有许多。群众连续信访,甚至出现了职业信访者,[2]王海琴:《信访与过度信访》，《西南政法大学学报》2008年第3期，第104页。基层信访在某种程度上已经无法“终结”。基层信访不断,信访的终结就成了影响基层稳定的重要问题。无论是学界还是实务界,大家一致的呼声是信访需要终结。[3]学术界相关论文参见张示明《信访终结机制研究》，《中共中央党校学报》2009年第1期，第94页;胡道才:《我国涉诉信访终结机制的建构》，《国家检察官学院学报》2004年12月第6期;等等。另外还有学者激进的意见要终结信访制度，参见《于建嵘:力主终结信访》，《法律与生活》2005年9月下半月刊，第30页。实务界的意见参见《涉法涉诉信访案件终结办法》(政法[2005]9号)，中央政法委2005年2月16日印发;《人民法院涉诉信访案件终结办法》，最高人民法院文件(法发[2010] 42号)。但是基层信访的终结始终难以实现,因此研究该问题就具有重要的实践与理论价值。

一、信访制度自身因素

法律制度在运行中出现了问题的话,首先需要考虑的是法律制度自身的规定是否有不合理的地方。就信访程序的终结来说,信访制度自身存在着一系列导致信访程序难以终结的因素。

第一,信访容纳的群众诉求广泛,几乎包括了所有的社会纠纷。

信访人提出的要求主要包括“反映情况,提出建议、意见或者投诉请求”[4]《信访条例》(2005年1月5日国务院第76次常务会议通过)，第2条。,这些诉求包括了一些能够引发诉讼的纠纷,也包括了一些无法成为诉讼的请求。法治社会中处理社会纠纷的机关主要有司法机关以及行政机关,但是司法机关存在受案范围等限制,[1]如行政诉讼的受案范围过于狭窄，就限制了一些案件进入行政诉讼，从而使得一些与行政机关相关的纠纷无法进行司法救济，只能通过信访来解决。无法全部解决这些诉求。而几乎所有的社会纠纷却都可以被提交给信访机关,如公益诉讼在法律规定中不发达,[2]尽管《民事诉讼法修正案》纳入了民事公益诉讼，但是在行政诉讼领域，至今还没有公益诉讼的相关规定。因而在社会中有大量的公益诉求却被提交由信访解决。如“有人在公路边用电锯进行作业,严重妨碍道路交通,给来往车辆造成堵塞,有时发生了交通事故”的信访诉求[3]洛南县网上信访投诉受理中心，http://61.185.139.86/xfcenter/usl/home/login/Index.aspx，访问时间: 2012年9月12日。就比较典型,此类公益性诉求进入不了行政诉讼受案范围,却可以进入信访,甚至在一定情况下能够得到解决。而且有些能够进入司法程序的纠纷,通过信访会更容易一些,因此有些信访人将单纯的民事纠纷也要求政府解决,如要求解决拖欠工资问题。[4]洛南县网上信访投诉受理中心，http://61.185.139.86/xfcenter/usl/home/login/Index.aspx，访问时间: 2012年9月25日。这本来是农民工与雇主之间的民事法律关系,但是也被提交信访,而且得到了一定的解决。

这些不同的请求同时进入信访程序,从诉讼原理来看不同性质的请求需要不同的程序,而且有些请求本身就不具有可诉性,根本无法将这些请求的处理过程法律程序化。所以信访容纳过多的诉求给信访程序的终结造成了制度上的困难,难以设计一种法律程序将所有的诉求解决。

第二,信访程序中行政机关的裁量权力过多,羁束权力过少,权力运行的程序化程度比较低。

《信访条例》本身并没有规定给信访机关多少权力,按照该条例的规定,信访机关的主要权力在于“协调”[5]《信访条例》(2005年1月5日国务院第76次常务会议通过)第6条。处理重要的信访事项。但是在实践中由于县级及镇级政府都存在主要领导的工作分管关系,即有一位政府主要领导分管信访行政机关,这样信访的“协调”处理,就演变成该主管领导的协调处理。信访机关的“协调”权力就沿着主管领导的权力位阶而攀升至一个比较高层级的位阶上,即主管领导有什么权力,信访的协调就可能有什么样的权力。“协调”属于法律规定中的不确定性法律概念,因而该权力有大量的裁量空间,该权力的位阶越高则其裁量的幅度就可能越大。因此信访依附在政府主管领导的权力之上,而有了比较大幅度的裁量权力。

这样裁量幅度大,而羁束性规范过少的情况就造成了信访程序中行政机关的权力行使难以完全以法定程序来约束。权力不受程序的严格约束就导致了信访事项在信访程序中难以终结。

第三,信访程序设计本身存在一定漏洞,导致信访程序难以终结。

《信访条例》规定了信访机关主要负责信访,但是信访机关没有实质解决信访问题的权力。信访机关在处理信访事项的时候,只能“转送”[1]《信访条例》(2005年1月5日国务院第76次常务会议通过)第6条。信访事项,因此信访机关的权力实质是一种“上传下达”的问题“中转站”,如信访人提出针对公安局的信访事项,则信访机关需要将该信访事项转送公安局处理。这就产生主要负责信访的机关没有权力对信访事项作出实质处理,而不主要负责信访的政府其他机关却对相关事项有实质处理权力的现象。信访的责任主体与实质有权处理主体出现分离,从而导致信访程序难以终结。

另外,信访程序中对不同的信访事项区别度不高,难以有明确的区分标准,导致一些信访被反复提出。如信访人可以向有权处理的本级或者上一级机关提出信访,[2]《信访条例》(2005年1月5日国务院第76次常务会议通过)第16条。但如何区别不同的信访事项却是一个难题,同样的信访事项,信访人可以以不同的角度在不同级别的行政机关提起信访。实践中有的信访事项在县级信访机关已经处理终结了,但是在信访人上访至省级信访机关的时候却又被省级机关重新启动了信访程序。

第四,信访事项的解决缺乏明确的财政限制,基层政府滥用财政资金,花钱买罢访。

对于信访事项的处理与解决并没有明确的财政限制,哪些地方应当花钱,哪些不应当花并没有规定。[3]青岛女学生坠亡信访案就是典型。死者的家属不断上访，当地的街道办事处先期垫付60万元赔偿金。该街道办相关负责人表示，政府主要是出于人道主义以及化解矛盾的考虑，“没什么依据，属于特事特办，灵活处理”。参见《一名女大学生的非正常死亡》，《中国青年报》2012年11月21日，第07版。因此,基层政府为了让信访人停止信访,往往给信访人一定的钱,从而换取信访人不再上访。这就是滥用财政资金满足信访人的诉求,这些财政资金的滥用反过来促成了信访人不断信访的动力。如刘CR的缠访在几年间已经使得当地政府投入10多万元,进而在2011年答应救助刘20万元,这就使得政府的整体成本至少升至30万元。政府的巨大经济投入导致的恶果,就是所谓的信访经济产业链。[1]《接访“灰色产业链”追踪》，《瞭望》2009年第47期，第8页。与这些灰色产业链相关的是大量的权力寻租行为,因此“接访”与“销号”产生了大量的腐败行为。这些权力寻租行为中,有些甚至是对访民权利的非法限制行为,如北京出现的“安元鼎”黑监狱事件。该事件,“实则是‘截访外包’,是个别的地方公权培植起来的有组织犯罪,是公权践踏民权”[2]路玫言:《又现“安元鼎”是对国法民权的挑战》，《人民法院报》2011年01月15日，第02版。。

第五,信访与其他救济手段相比有优势,更吸引群众,从而进一步加重了信访终结的难度。

信访的权力行使主体是行政机关,因此,效率优势相当明显。在一些信访案例中,信访人提出的信访请求,在当天就得到了回复。这样的行政效率,显然不是漫长的司法程序所能够比拟的。加之在当前维稳压力之下,可能会导致法院的态度倾向于减少受理案件,诉讼存在立案困难的问题。而信访则几乎是百分之百的立案,这就导致一些纠纷无法由司法机关处理,这些纠纷就会涌入政府信访渠道。事实上,信访得到快速发展的一个重要原因就是其他救济没有发挥应有的作用,如行政复议救济没有在审查行政行为的合理性方面发挥更好的作用,而行政诉讼救济受案范围太窄,很多职务行为不能纳入行政诉讼受案范围。[3]朱应平:《信访在实施宪法方面的成就与问题》，《华东政法大学学报》2009年第5期，第100页。而作为行政救济的行政复议,在国务院法制办看来存在受案范围过窄的问题,从而导致一些行政争议无法进入行政复议程序而进入信访程序。[4]参见《复议受案范围过窄成群众“信访不信法”致因之一》，http://www.chinalaw.gov.cn/article/xwzx/ fzxw/2009/201107/20110700344692.shtml，访问时间:2012年6月16日。另外,行政复议存在一定的程序上的期限规定,对于当事人来说存在时间成本,而对于信访人来说,信访也是找上级,但是信访却没有复议那些复杂的程序限制以及一定的期限限制,而就结果来看,复议与信访的法律后果的实质差不多,都是行政救济的实现。这就导致与行政机关产生纠纷的人多选择信访而放弃复议。只有一些法律素质比较高、通常在大中型城市的当事人才可能会选择复议。如果当事人对基层政府有意见的话,选择复议可能还不如选择信访更方便。

这些本应当由其他救济程序解决的问题涌入信访程序之后,自然导致信访程序在功能上无法解决本不应当由自己解决的问题,程序的崩溃就是顺理成章的事情。这些信访程序难以终结的因素基本都是基于信访程序的自身而存在的,因此信访程序的终结,首先就需要从信访程序的内在因素着手。

二、信访自身因素的消解

信访自身因素能够引发程序终结难题,因此对该问题的解决也需要从信访自身出发。从信访自身的角度来看,最重要的是信访性质问题。信访的性质决定了信访适用什么程序来终结、如何终结等核心问题。

信访的性质在理论界与实践界争议比较大,这些争议主要分为两类相互对立的观点:第一,权利救济,认为信访是一种对权利进行救济的法律程序。又如认为信访是权利救济,是特殊的行政救济。[1]应星:《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期，第61—68页。再如认为信访制度是一种权利救济机制。[2]姜良纲、冯德慧:《信访制度与法治建设》，《中国司法》2009年第10期，第99页。第二,政治参与,认为信访是一种政治形态,信访人的信访只不过是政治参与过程的体现。如认为信访是综合的、建构形态的民主机制。[3]田文利:《信访制度的性质、功能、结构及原则的承接性研究》，《行政法学研究》2011年第1期，第58页。又如认为信访的性质是民主。[4]参见肖萍、胡汝为《信访性质辨析》，《法学杂志》2008年第4期，第65页。再如认为信访本质上是一项以治理民主实现社会民生的政治制度的观点。[5]参见王浦劬《以治理民主实现社会民生——我国行政信访制度政治属性解读》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2011年第6期，第90页。

判断信访的性质必须由信访涉及的权利以及信访能够产生的社会作用这两个基本点着手。

首先,信访涉及哪些权利?信访在中国是有着宪法依据的一种法律制度,具体体现在国务院制定的《信访条例》当中。按照该条例的规定,信访是信访人“向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求”。既然有宪法基础并且有国务院的条例进行具体化,那么信访无疑是一种法律权利。从条例的规定来看,信访权利规定了建议、意见或者请求的受理主体,即行政机关,因此从信访的范围来看,信访人可以将自己对行政机关的所有不满都提交到政府。这些不满包括与法定的权利义务相关能够形成诉讼的纠纷以及无法形成诉讼的纠纷。无法形成诉讼的纠纷主要是一些政治参与性与民主的发展相关的请求,如要求完善政府的公众信息网内容的信访请求。[1]参见《一小建议》，http://www.luxian.gov.cn/Item/2094.aspx，访问时间:2012年5月28日。因此信访的权利属性既是政治权利也是救济权利,[2]参见林喆《信访制度的功能、属性及其发展趋势》，《中共中央党校学报》2009年第1期，第89页。这种权利兼具权利救济及与民主相关的政治参与的性质,与西方的请愿权比较类似。[3]参见张普一《信访权与请愿权之比较研究》，《西部法学评论》2010年第3期，第97—98页。

其次,信访具有什么社会功能?信访具有多重社会功能,从信访请求涉及的范围来看,信访远远大于目前所有的其他纠纷解决机制,如司法机关的诉讼、行政机关的复议以及民间组织的调解等等,因此许多信访人将本来可以提起诉讼的案件都提交信访。这就使得信访具有了基本的纠纷解决功能。但是并不是所有的信访要求都与权利的行使以及义务的履行有关,大量的信访只是实现了信访人的政治参与。如乡党委副书记(主管政法工作)被免职后向县委信访要求恢复职级工资待遇,[4]参见《关于原阿斯兰巴格乡政法书记免职申诉案》，http://www.sczg.gov.cn/gbxb/ShowArticle.asp? ArticleID=59，访问时间:2012年5月28日。该诉求按照现行行政诉讼法是无法提起行政诉讼进行司法救济的,该诉求只能被当作政治参与。

因而,从信访是什么以及信访的功能来看,信访是一种具有二元性质的制度,即权利救济及政治参与,与此相对应,信访的程序也主要分为权利救济程序及政治参与程序两种类型。判断法律程序是否具有程序性,取决于对应某特定社会活动的立法是否具有两个以上的、以义务为内容的、具有内在联系的程序规则。[5]黄捷:《论适度的法律程序》，《湖南师范大学社会科学学报》2010年第4期，第63页。因此,从是否构成法律程序的角度来考虑信访的处理程序的话,权利救济类型的信访可以形成一种严格程序化的法律程序,而政治参与类型的信访则难以严格程序化。政治参与类型的信访,并没有规定两个相对的主体,只是信访人有权向行政机关提出自己的意见,这些意见有可能会被接受,也有可能不被接受。如在基层信访中有人提出自己的爷爷在“文革”中被迫害致死而要求赔偿,[1]该案例系笔者2012年4月11日在洛南县法院与该院法官访谈中所得。这些请求显然具有一些政治诉求的因素,可能无法得到满足。行政机关对此也无法制定某种具体的程序性规定来处理此类请求,因而政治参与类型的信访无法严格程序化。只有权利救济类型的信访,可以严格规定处理程序,这些信访可以类似诉讼的程序处理。

从终结信访程序的角度来看,权利救济类型的信访程序可以得到终结。因为法律程序是与权利和义务相关的程序,在程序运行过程中权利得到实现,义务得到履行,程序就得到终结。但是如果不是与权利和义务相关的内容,则在程序性规定中难以得到终结,如政治性的诉求或者谋利性的要求。这些已经不是法律程序所能够解决的问题,这些问题在法律程序中也许根本就解决不了。政治参与类型的信访没有严格的法律权利与义务的规定,只是让信访人在信访程序中表达自己的诉求之后,由政府按照当地的情况裁量处理。将这些政治参与类型的信访作为一种社会发展的现象而允许其存在,只要这些信访人不破坏国家所保护的法律秩序即可。所以,对于这些问题可以任由其信访,将此种信访视为一种利益表达的方式。

权利救济型的信访的判断标准主要是看该信访请求是否可以依据一定的法律程序进行处理。法律程序的进行需要一定的法律事实出现,当法律事实出现之后就可以适用法律,从而推动程序的发展。法律事实是具有法律意义的事实。[2]王麟:《论法律中的事实问题》，《法律科学(西北政法学院学报)》2003年第1期，第21页。也就是说看这些事实是否有一定的法律依据,法律是否对其事实出现后的权利与义务状态做了规定。如果法律没有对某一事实出现后相应的权利与义务的状态进行规定,则无法将其纳入法律问题,由法律程序进行解决。所谓“法律问题”,指的是对已认定的事实,按照法律规范应如何作出评价的问题。[3]陈杭平:《论“事实问题”与“法律问题”的区分》，《中外法学》2011年第2期，第324页。如前述有人对自己的爷爷在“文革”中被迫害致死而要求赔偿的请求,此类请求因为法律诉讼时效已经超过,这些事实的权利与义务已经无法由法律规定,因此应当将其纳入政治参与类的请求。因此,如果存在能够依据法律进行评价的法律事实,则此类信访就是权利救济型的信访,可以在法律程序中得到处理与终结;如果存在无法依据法律进行评价的事实,构成政治参与类型的信访,则无法在法律程序中得到终结,可以任由其作为一种社会现象而存在。从社会发展的角度来看,任何一个社会都总会有一些纠纷无法解决而持续存在,这些纠纷只要不破坏社会的整体稳定,就应当视为一种社会可以接受的矛盾现象而存在。

因此,确定信访的性质之后,经由信访程序终结的角度来处理,则有些信访有一定的严格解决程序,有些却基于信访的性质不一定有严格的解决程序。对于这些无法在程序中解决的政治参与型的信访,只能将其作为一种利益表达而容许其存在。利益表达能够解决的,则基层政府可以解决;而如果是无法满足的利益表达,则允许其在法律构架内合理存在。

因而,基于信访的性质,对于信访的内在因素对信访程序的影响应当有以下几点认识:

第一,信访的案件受理,只能受理信访人对行政机关的建议、意见或投诉,其他的纠纷,尤其是一般的民事纠纷不宜进入信访,这本身也是符合《信访条例》的规定的。[1]信访条例本身规定，对于已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，说明在该条例中认为一般的民事纠纷应当通过诉讼解决，而不是提交信访机关。目前的信访改革趋势也与该条规定相吻合，参见《涉法涉诉信访一律改由政法机关处理其他部门不再受理》，《南方都市报》2013年5月27日，第A01版。当信访将与行政机关无关的民事纠纷排除,还需要将诉讼、仲裁等由法定途径解决的事项排除之后,信访容纳群众诉求过多的问题才可能得到解决。此时进入信访的纠纷主要有与行政机关行使行政权力相关的权利救济与政治参与类型的诉求。随着社会的发展,群众参与政治热情的提高,政治参与类的诉求可能会更进一步增加。这些只能在增加群众政治诉求的合法表达渠道如游行、示威等等之后,拥挤到信访渠道的一些政治类诉求才会减少。

第二,对于权利救济类型信访的处理程序中的裁量权可以实施程序化,即以程序约束行政机关的裁量权,而政治参与类型的信访则无法实施严格的法律程序化。因此就程序的终结来说,前者可以有严格的终结程序,如现行《信访条例》中规定的三级终结,完全可以适用于权利救济类的信访。但是对于政治参与类的信访,则难以规定严格的程序,只适宜于有大概的受理、处理及结论三个阶段的程序规定,但是其他的具体程序规定则难以制定。

第三,程序漏洞问题可以通过程序的完善来解决。只有权利救济类的信访可以有严格的程序规定,因此从这个意义上来说,也只有权利救济类的信访存在程序漏洞,而政治参与类的信访难以有程序规定,也无法严格地界定程序的漏洞所在。

第四,信访的性质是权利救济与政治参与,这些性质的行为并没有涉及国家安全等秘密事项,因此对于信访的财政资金投入应当纳入政府财政预算,以预算控制资金的开支。当基层信访的财政资金使用受到严格限制的时候,基层政府通常为息事宁人而以和稀泥的方法随意对信访人无原则的让步,如给信访人一些资金的行为,就会因缺乏资金而无法进行。

第五,信访在处理权利救济的时候不应当替代现有的司法救济,信访只是一种特殊的行政救济,而且该救济无法替代行政诉讼等救济方式。从功能上来看,信访与行政复议以及司法救济存在着一定的功能重叠,即都可以实现权利救济。因此信访应当作行政诉讼以及行政复议等其他救济方式之外的“补充”性救济手段。[1]参见王错、杨福忠《论信访救济的补充性》，《法商研究》2011年第4期，第48页。但是对于信访的政治参与作用不应当压制,因为当社会大众对行政机关的行为不满而有所宣泄的时候,信访合法地替代了游行、示威,起到了对行政机关减压的作用。

三、信访外部影响因素

基层信访程序的终结除受到信访自身因素影响之外,还受到法治环境等外部因素的影响。当前在这些外部的法治环境因素中,对信访终结影响最大的就是基层维稳。基层维稳肇始于1990年,当年中共中央决定,维护稳定是全党和全国人民压倒一切的政治任务,[1]参见《中共中央关于维护社会稳定加强政法工作的通知》(1990年4月2日)。自此维稳成为基层政府的一项重要的政治任务。维稳发展到当前,主要的工作之一就是化解社会矛盾,[2]参见《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央政法委员会、中央维护稳定工作领导小组关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见〉的通知》(中办发〔2009〕46号)。而信访机关则是该任务的重要执行机关,因为基层维稳的一个重要方面就是通过信访秩序的稳定来实现基层统治秩序的稳定。所以基层的稳定一直被当作重要的政治任务来实施,但是在法治领域内什么才是基层的稳定,需要维护什么稳定的问题却没有被深入考虑过。

因为没有清晰地认识到基层的维稳在法治构架内的实质,基层维稳成为简单粗暴地将社会秩序“固定”,以实现上级政府维稳考核的目标,而不是认真考虑并实现中央政府维稳的法治目的。维稳的政治任务以一些简单粗暴的行政手段来实现,而不是在法治领域以法律之治的方法来实现。在维稳要求之下,行政化的简单指标考核最为流行,考核不合格将对官员的职务产生重要影响。当前,“一票否决”及“零指标”已经成为中央和上级强化基层政府及其官员维稳责任的“杀手锏”,也是导致基层政府形成重视策略性维稳而忽略制度性维稳过程机制的制度根源。[3]陈发桂:《构建多元共治的基层维稳新机制》，《中国井冈山干部学院学报》2012年第1期，第109页。而上级对基层信访问责力度的强化,更是直接导致了中国的维稳成为一种压力型的维稳,即上级以考核为主要方式不断对基层行政机关施加压力,而这些压力通过行政机关施加于信访人身上。在压力之下,导致相当多的基层行政机关对信访的处理不是以解决群众的问题为目的,而是以如何消除信访为目的。行政机关工作人员的陪访制度、村级信息员的不稳定信息上报等制度在基层被大力推广,处于对行政机关工作人员工作、休息权利以及信访人员的个人隐私权利侵犯的边缘。这些制度“消除”信访的作用相当明显,基层领导出于功利色彩易于采取这些措施。又因为信访的质量考核难以建立,因此在该体系中对于信访数量的单纯数量考核又成为主流,上级机关对下级机关的主要考核方式之一就是信访数量的排名考核。

在数量型考核结果与基层官员职务相挂钩的压力之下,信访处理机关尽力压制信访,认为出现信访就是不稳定。在排名等简单数量考核机制之下,导致基层政府对信访的认识产生异化,没有信访被认为是稳定,所有信访的产生都可能会被认为危及稳定大局。信访出现就是社会不稳定,[1]参见《不能因改革引起上访山西撤销1237个事业单位没让一人下岗利益受损》http://business.sohu. com/20120524/n343997024.shtml，访问时间:2012年5月24日。因此惧怕信访、排斥信访的行政心理与信访制度存在相矛盾。基层维稳运行的目标是,如何尽量避免社会冲突在本届领导的任期内爆发,由于基层政府维稳运行目标的非理性化,那么要避免社会冲突在短期内爆发的惯性手段就只能是捂或压,这样的稳定是短期的稳定,是透支下届领导政治资源的稳定。[2]陈发桂:《基层维稳运行机制策略优化》，《党政论坛》2010年第7月号，第27页。上级对下级的维稳考核中重要的一项就是信访数量是否减少,如曾经在地方政府规章中有过规定:“对全年无发生群众到市以上国家行政机关越级集体上访的地方和部门,对在群众集体上访处理工作中做出显著成绩的单位和个人,由市或县(市、区)人民政府或有关部门予以表彰或奖励。”[3]《宁波市群众集体上访处理规定》[失效](一九九五年八月一日市人民政府第十一次常务会议审议通过)，第11条。这样的规定可能就会促成下级政府不惜采取一些非法的手段来消除信访,因此所谓的“销号”潜规则交易就盛行于各个基层与上级信访部门之间。实践中信访人反复缠访,政府为了平息缠访,基于数量型考核的压力,通常对信访人作出一定的让步。这些让步又一定程度上构成了因人执法的现象,即缠访的信访人通常能够获得比较有利于自己的结果,这样在政府执法的层面上就构成了执法标准的不一致,产生了对法治的破坏。压力型维稳导致基层信访的程序无法彻底终结,只要信访人持续不断地上访,信访机关为了稳控信访人不去上级机关信访,唯一的办法就是不断地重新开启信访程序。因为对于基层政府来说,是将信访人控制在无尽的信访程序中,还是终结信访程序导致信访人重新越级上访,显然后者是基层信访机关更易于作出的选择。在压力型维稳模式之下,最终的结果只能是进入一个恶性循环,出现所谓的“越维越不稳”的尴尬局面。

另外,基层压力型维稳导致了信访替代其他救济手段的扭曲现象。从本质上来说,信访与行政复议、行政诉讼等手段都是可以适用于行政纠纷的救济手段。信访具有一定的政法功能,虽然这些政法功能与形式理性化司法技术之间存在紧张关系。[1]左卫民、何永军:《政法传统与司法理性——以最高法院信访制度为中心的研究》，《四川大学学报(哲学社会科学版)》2005年第1期，第115—117页。如果能够合理地划分信访救济与司法救济之间的关系,那么信访与司法救济就可以和谐共处。现行《信访条例》中并没有规定信访与行政诉讼、行政复议以及其他纠纷解决机制发生竞合的时候该如何处理。因此在实践中信访与其他纠纷解决出现竞合的时候,信访人就可能将本应当是民事诉讼或者行政诉讼解决的问题提交政府。而政府则迫于维稳压力,为了不出现越级上访而不得不把一些本应当是司法救济的纠纷通过信访来协助信访人解决问题。但是在政府解决了旧问题之后,新的本应是其他纠纷解决机制处理的纠纷又被提交到政府。这样逐渐出现了一个恶性循环,即基层信访替代了其他纠纷解决机制。加之信访中行政机关处理问题的裁量空间相对于司法救济而言比较大,这就在恶性循环的基础上更进一步以“人治”替代“法治”,从而破坏了法治秩序。这种循环的存在更进一步加深了信访终结的难度。

因此以于建嵘教授为代表的一些学者提出“取消论”,主张应当终结信访制度,即撤销各部门的信访机构。[2]参见于建嵘《信访的制度性缺失及其政治后果》，《凤凰周刊》2004年32期。该观点在2005年国务院修改《信访条例》之时被中央政府所否定,但是其演变形式还存在,即所谓的取消信访的权利救济功能论,[3]参见于建嵘《对信访制度改革争论的反思》，《中国党政干部论坛》2005年第5期，第17页。也有弱化信访的权利救济功能的观点。[4]参见王雅琴《治理语境下的信访制度》，《中共中央党校学报》2009年第01期，第97页。总之,这些论点认为信访的人治色彩浓厚,应当将整个信访制度终结。

但是,按照中国现行法律的规定,信访是一种具有宪法位阶的法律制度。信访制度在新中国的法律文件中最早出现于1951年,该文件要求“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话,均应热情接待,负责处理”[5]参见《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》(1951年7月7日发布)。。这些来信、来访所提出的意见和建议与现行《信访条例》中的意见没有太大区别,现行《信访条例》基本上可以视作1951年《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的程序化、具体化与规范化后的结果。随后有不同的法律规范规定了信访,甚至现行《宪法》中对于信访的内容也有所体现。现行《宪法》第41条乃信访权利与信访制度在宪法上的上位依据,则是毋庸置疑的。[1]林来梵、余净植:《论信访权利与信访制度——从比较法视角的一种考察》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2008年5月第38卷第3期，第27页。信访权也得到了中央的认可,正式出现在中央文件中。[2]参见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，(中办发〔2002〕14号)。信访权是我国社会发展所需要的权利形态,确认其为一项“新兴的基本权利”[3]参见任喜荣《作为“新兴”权利的信访权》，《法商研究》2011年第4期，第40页。。因此如果终结信访制度,则可能导致部分权利得不到保护。信访权利的存在使得司法与行政都无法解决群众获得救济需求的时候,“找政府”就成了群众最直接的获得救济的方法。群众有寻找政府解决问题的需求,政府就必须有相应的处理部门,因此,如果取消信访部门,政府还是会产生别的部门来替代信访部门以解决群众的需求。信访制度在其他解决群众需求的配套制度没有完善之前就无法取消。因此,虽然基层信访在维稳的影响之下,程序出现了一定的扭曲,却不能完全否定信访甚至取消信访。

作为影响信访程序的维稳,在当前中国处于改革发展、社会各种矛盾存在激化的可能性的时候,具有一定的社会价值,无法取消,进而促进维稳效果的压力式考核机制也难以消失。因此,需要在信访程序中做一定的改进,以消解压力型维稳对基层信访程序终结的不良影响。

四、外部影响因素的消解

没有在法治框架内正确认识维稳,是维稳这一外部因素对信访终结产生不良影响的主要原因。基层维稳虽然是政治任务,但是在法治国家,所有的政治任务在本质上都是法律任务,中国也不例外。实际上维稳在被中央提出的当初就被赋予了维护“社会主义法制秩序”的目的。[4]参见《中共中央关于维护社会稳定加强政法工作的通知》(1990年4月2日)。政治秩序实质上是社会各种不同利益集团的利益安排方式,而法律秩序本身就是各种不同权利的安排方式,因此政治秩序的稳定,最主要的体现就是法律秩序的稳定。法律秩序稳定的实质不在于有多少纠纷被解决,而在于法律规定的权利与义务是否在法律规定的框架内运行。因此,信访纠纷的产生并不是法律不稳定,只要纠纷在法律规定的框架内得到解决,或者该纠纷无法解决却又不影响社会法律秩序的整体稳定,这两种情况都是一种法律秩序的稳定,都没有破坏稳定。因此,在法治框架内对于基层维稳的正确认识应当注意以下四点:

第一,法律制度中允许信访存在的本身就说明,政府承认低烈度的社会冲突的存在,只要这些社会冲突不影响社会整体的法治秩序即可。其实从社会发展的角度来看,所有的稳定都是一种动态的稳定,即社会秩序处在冲突与平衡之中的稳定,而不是一成不变的稳定。动态稳定是过程中的平衡。即让公民通过合适的渠道表达其不满,然后根据公民的不满和政治生活中新出现的问题及时调整“公民←→政府”关系,用新的政治平衡去替代旧的平衡;在动态稳定中无论社会发生何种变化,社会始终有一个核心的政治权威,它有能力驾驭错综复杂的政治局面,社会生活依然遵循着基本的秩序,因此动态稳定对政府的要求更高,政府的付出也要更大。[1]参见俞可平《动态稳定与和谐社会》，《中国特色社会主义研究》2006年第3期，第25—26页。在动态稳定当中,一定的纠纷是可以容忍的,因为在政府驾驭能力之内或者在法律框架之内的纠纷,并不会构成不稳定因素,这些纠纷只是在法律框架之内,对社会利益进行调整的过程而已。发展需要有稳定的社会环境,但是稳定不代表没有矛盾,没有纠纷,稳定也不是“刚性稳定”,稳定是一个动态的过程。[2]戴辉、戴大新:《反思与重塑:基于当前基层维稳困局的分析》，《公安学刊(浙江警察学院学报)》2011年第4期，第33页。

第二,建立畅通的民众利益表达机制,在法律框架内运行的民众利益表达,即使激烈一些也可以被政府接受,即在法律框架内的游行、示威等等都不会对社会秩序造成破坏。有了畅通的民众利益表达机制之后,法律框架之外的利益表达,便构成治安管理法律及刑法处理的对象。这样就可以对非法的利益表达,进行合法打击以维护社会稳定,而在目前畅通的民众利益表达机制尚未建立的情况之下,合法的利益表达与非法的利益表达混合在一起,通常只有在出现激烈的冲突,如打、砸、抢,甚至烧警车等过激行为的时候,行政机关才开始对这些过度的利益表达进行强力控制。这样最终的结果是“双输”,民众对行政机关充满怨恨,而行政机关对民众也有所厌恶,双方都没有得到好的结局。信访的政治功能,在当前中国起到了替代其他高烈度的政治冲突形式(如游行、示威)的作用,而且信访在权利救济方面也起到了良好的作用,只需要将信访与其他的救济方式(如司法救济中的行政诉讼、行政救济中的行政复议)区别开,不要让这些救济制度相互影响,就可以使得信访制度运行良好,从而提高政府的法治权威。

第三,维稳问题的解决主要在于对公权力的限制。中国目前处于社会转型当中,城市化与工业化是社会发展的主要方向。在这一发展方向中,社会利益分配不均造成社会矛盾巨大,各个阶层之间相互不理解,贫与富之间、民众与政府之间有相当多的仇恨心理存在。但是对于转型社会来说,这是转型社会出现的正常现象,甚至还是社会前进的动力。[1]参见张玉磊、刘晓苏《基层维稳中的误区与矫正策略》，《理论探索》2011年第2期，第101页。对于转型社会来说,维持稳定的方针是抓主要矛盾,即当前影响稳定的主要因素解决好了,其他因素对稳定的影响也自然会减弱,甚至消失。当前我国社会矛盾不断增加的主要原因是公权力行使不规范,“官民冲突”是矛盾的主要形态。[2]参见马怀德《预防化解社会矛盾的治本之策:规范公权力》，《中国法学》2012年第2期，第45—46页。因此基层维稳最主要的任务,应当是在法律框架内解决官民冲突,而解决官民冲突最主要的手段就是规范公权力的行使,从而确保其合法性不存在问题。只有基层官员依法执法了,才能减少官民矛盾。其他的矛盾,如发展不平衡所产生的矛盾,总是处于社会可接受的范围之内。如果超出了社会可接受范围的冲突,演化为非法冲突,该冲突就会受到法律的制裁。

第四,规范权力的主要手段就是程序,规定权力运行的适当程序,以限制裁量权力对自由的过度破坏。解决当前主要矛盾就需要对公权力进行规范,这种规范主要是对行政权力运行程序的规范。用程序规范权力的最佳状态就是实现程序自治。程序自治,是指一种法律程序在与其外界环境相对隔离的状态下,程序自身的展开过程同时也就是程序功能的实现过程,而法律自治只能通过程序自治来实现。[3]参见吴泽勇《从程序本位到程序自治——以卢曼的法律自治理论为基础》，《法律科学(西北政法学院学报)》2004年第4期，第63页。在维稳中信访程序无法自治,受到行政机关的影响与制约太大。因此信访的规范化、程序化是信访程序自治的关键,也是信访在程序中能够终结的关键,否则制度上的规定再完美,在实践中还是无法实现程序的终结。在未来信访救济的制度创新中,应该发挥信访救济的独特优势,集中矫正其不讲程序、缺乏规范、充满悠意的根本弊端……[1]应星:《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期，第70页。

因此,在前述对于法治框架内维稳问题的分析基础之上,我们认为信访是基层维稳的重要方面,信访终结的实现与否决定了基层维稳的成效如何。如果属于能够在法律程序上终结的信访,在终结之后重复上访的,不应当被视为社会的不稳定因素,这些信访只是法律秩序内的合法行为而已。进而,无法在法律程序上终结的信访,也不应当被视为一种不稳定因素,这些信访是政治参与的表现。在基层具有政治参与性质的信访,在某种程度上替代了传统的高烈度的游行、示威等对政府行为表达不满的做法,而且就其对社会的冲击来说,信访要远远低于游行、示威。因此,对这些信访应当宽容,允许其有存在的空间,否则社会矛盾在得不到解决而又缺乏宣泄途径的时候,就可能会出现对社会冲击大的游行、示威等高烈度的行为就可能。如果单纯地将政治参与型的信访列为不稳定因素而加以防控,可能会直接诱发激烈的游行、示威。

因而,合理定位维稳就应当消除在压力型维稳影响之下的单纯数量型信访考核。

五、基层信访程序的终结

基层信访的终结关系到基层维稳,维稳的核心是法律秩序的维护,而法律秩序的维护主体主要是政府,因此基层信访的终结涉及基层政府的法治。基层政府法治秩序良好,基层维稳才能正常进行,进而基层信访才能终结,所以基层政府法治与基层信访程序终结具有密切的关系。解决基层信访终结问题的最终方案,必须将其放在基层政府的法治构架之内考量,因此需要对基层政府法治有正确的认识。什么状态才是基层政府法治呢?是社会秩序符合政府的行政运行,还是社会秩序在法律的规定之下合法运行?法治政府的本质要求是:一切行政活动只能在法律的规范和制约下进行,从而保证行政权力的运用符合法律所集中体现的意志和利益,并防止行政权力的扩张和滥用,实现和保障公民、法人及其他组织的合法权益。[1]马凯:《关于建设中国特色社会主义法治政府的几个问题》，《国家行政学院学报》2011年第5期，第4—5页。因而,基层政府的法治建设应当规范行政权力的行使,从而使其受到法律的严格制约,不能超越法律的约束。若要破解基层信访程序的终结难题,需要做到以下几点:

首先,需要由考核数量转变为考核质量。信访的质量考核,强调在信访考核中考察负责信访的行政机关是否严格按照信访法律程序的规定来处理信访,并且在信访程序中尽到自己的合理注意义务。如果严格按程序规定处理且尽到了自己的合理注意义务,该信访处理就是适当的。在该信访终结之后,所产生的一切后果也都是稳定的。已经有个别地方注意到了这一点,于是规定无理信访所产生的后果为法律框架内可以接受的,属于社会稳定的表现。如曾经有过规定:“各级各部门对无理上访者可不登记,不交办,不纳入目标管理考核范围,但应做好思想疏导和稳定工作。”[2]参见《湖北省建立和推行群众逐级上访制度试行办法》(鄂办发〔1994〕56号)第10条。但是此类规定毕竟为少数,该观念还没有为大部分考核基层信访的上级机关所接受。只有在上级机关考核观念发生转变之后,才能变“中转办理”为“就地办理”,变“稳控群众”为“服务群众”。[3]参见董名谦《作实群众工作创新社会管理》，《求是》2011年第8期，第41页。压力型的数量考核取消之后,下级信访机关在上级“销号”等腐败现象则会消失。基层维稳不是维护信访的数量不升高,而是要维护基层的法律秩序在法治的框架内运行。只要在法治的框架内运行,即使基层信访数量多到不可想象,也是能够接受的。否则在数量压力之下,为了不在考核中落伍,基层政府可能会对信访人实施一些非法的手段,从而出现上级政府的法治考核导致基层政府非法行为的悖论。法治社会的信访考核,应当注重信访的法定程序是否得到实现,而不是信访人是否“息访罢诉”。

其次,允许基层政府在信访处理中依法创新。法治政府的建设从来没有统一的模式,地方性差异、知识性差异和经验的差异构成了制度资源的多样性,但是这一法治的多样性是以某种共识为前提的。[1]参见罗豪才《行政法与公法精要》，沈阳:辽海出版社、春风文艺出版社，1999年，序言第2页。基层法治政府的建设具有各自的差异性,需要各地的基层政府依据地方性知识创新社会管理。加强社会建设、创新社会管理,是维护社会和谐稳定的源头性、根本性和基础性的工作。[2]陈刚:《社会管理创新与基层维稳实践——以北京市朝阳区“一网、两库、三关”科学维稳体系为例》，《中国延安干部学院学报》2011年第1期，第86页。创新社会管理的根本方法就是建立良好的法律制度,将所有有益于社会发展的良性冲突以法律的形式加以固定,将所有不利于社会发展的恶性冲突以法律进行限制。社会管理创新的路径主要有群众工作(基层党建)、科技创新、社会协同和公众参与四类。[3]参见张欢、陆奇斌等《社会管理创新路径研究》，《中国行政管理》2012年第1期，第30页。对于基层维稳来说,在信访中需要引入公众参与从而有利于信访的政治参与功能的实现;引入信息化手段,以提高信访的质量与拓宽信息公开的渠道等等——从而实现在基层维稳的信访方面的社会管理创新。

第三,基层政府法治的核心在于严格依法行政。因此上访者如果到上级政府信访,上级只需要考核下级是否严格按照法律程序处理了信访而不是考核下级对信访事项的处理达到一个什么样的结果。因为前述分析过,权利救济型的信访可以终结而政治参与型的信访本身就无法终结。因而,对于超级信访,如基层政府处理过了,则上级告知信访人下级的处理结果即可,无须由下级“接人”。在没有“接人”制度之后,信访人越级信访会大大减少。纠纷解决类型的信访可以终结,而利益诉求类型的信访则无法终结,可以让其在社会中合理地存在,并不影响社会的稳定与团结。

第三,确定基层行政机关与上级行政机关之间的职权与职责,上级不可以任意干涉下级的行为。因此上级不能要求下级将已经合法终结的信访程序开启,除非该程序存在可能影响到合法性的瑕疵。另外,就权力的划分来说,下级处于执法一线,因此基层政府信访的初次处理结果应当受到尊重。行政权力应当分级,不同层级的机关有不同的权力,信访的初次处理权力属于下级机关,上级政府不应当对基层政府的这一权力进行非法干涉。如果上级认为下级的处理不合适,只能按照法律的三级终结程序对下级的处理进行改变。

最后,基层信访的终结既有程序问题也有实体问题。从程序上说,《信访条例》第31、34、35条规定的办理、复查、复核三个阶段的三级终结需要严格地依照程序规定实施,即信访的终结应当是在程序上经过三级之后的终结,每一级信访处理程序都应当按照该级的法律规定实施。而实体上的终结应当以信访人的诉求是否在实体上得到合理的处理为标准,即纠纷是否得到解决,矛盾是否得到化解。从程序性来看,权利救济型的信访可以严格按照三级程序终结,而一些政治参与型的信访,基于当前经济与政治的现实制约,在三级程序过后,可能在实体上还是无法满足信访人,从而无法终结。规定的程序进行完之后,基层信访就可以按照《信访条例》的规定,严格地实施三级终结制度。信访人如果认为不满意,还要坚持上访,那么上级机关应当以下级已经完成三级终结为由不再开启信访程序。为实现这一程序的终结还需要把《信访条例》第35条第3款中的“同一事实和理由”修改为“同一纠纷标的”。因为在实践中当某一信访事项被终结之后,信访人以别的相关事实或者理由针对同一法律关系提起投诉,引发一个形式上的新信访事项,而实质上是同一纠纷标的。当该条修改为“同一纠纷标的”的时候,所有被行政机关处理过的信访法律关系都归于已经终结而不得重新开启信访程序。

一旦基层法治的这些措施能够实施到位的话,就可以促进基层法治的实现,从而最终解决基层信访的终结难题。