城乡义务教育均衡发展中的政府责任研究

刘素梅

(江苏第二师范学院 社会发展学院，江苏 南京210013)

义务教育是政府应当提供的基本公共服务之一，实现城乡义务教育均衡发展是我国推进基本公共服务均等化的一项重要内容。政府作为基本公共服务的提供者，促进义务教育均衡发展是政府义不容辞的责任。但自我国实行义务教育制度以来，城乡之间义务教育发展水平存在明显的差异。面对城乡义务教育失衡的现状，各级政府应当积极采取有效措施，切实提高公共服务能力与水平，努力促进城乡义务教育均衡发展。

一、政府是城乡义务教育均衡发展的责任主体

我国《义务教育法》第2 条明确规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”第6 条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。”2005 年，教育部发布《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，要求各地教育行政部门积极采取措施，努力缩小义务教育发展中的差距，促进我国区域之间、城乡之间义务教育的均衡发展。2012 年，国务院颁发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，要求国务院各部委、各省级人民政府切实贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010 -2020 年)》，巩固提高九年义务教育水平，深入推进义务教育均衡发展。从法律与政策层面看，我国的义务教育属于政府基本公共服务领域的纯公共产品，是城乡居民均可平等享受的基本民生服务项目。然而在城乡二元差距显著的社会结构背景下，我国的义务教育在实践中具有城乡消费数量上的非均等性、局部排他性特征，显然是一种具有地方性质的准公共产品［1］。当前我国城乡义务教育失衡的现状，正是义务教育制度安排与现实属性之间差距的体现，是我国政府履行义务教育责任与实际履行能力之间矛盾的体现。

实现城乡义务教育均衡发展是我国推进基本公共服务均等化的重要内容。所谓基本公共服务均等化，就是中央政府通过制定相关基本公共服务国家标准，在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构在不存在偏见、歧视、特殊门槛的前提下使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程［2］。因此，政府作为城乡义务教育均衡发展的责任主体，应该通过建立义务教育国家标准、履行财政责任、改革创新教育及相关社会政策等，促进城乡义务教育均衡发展。

二、城乡义务教育失衡问题的历史形成

1986 年7 月，《义务教育法》正式施行，标志着我国义务教育进入法制化、国家化阶段。然而由于当时我国处于改革开放初期，政府财力有限，在义务教育经费投入方面严重缺位，因此很长一段时间我国的义务教育实际上是“收费”教育。这一阶段义务教育经费投入体制的重要特征是投资主体的“分散”性，具体表现为“地方负责，分级管理”和“多渠道筹资”。这种体制事实上为政府转嫁责任提供了条件，或者说根本就是政府在不能履行责任的情况下所进行的制度安排。“地方负责，分级管理”将义务教育责任从中央政府转移至地方政府，而“多渠道筹资”则将教育投资责任由政府转移至社会。在政府转移责任的过程中，由于我国经济社会发展存在较大的城乡差距，农民以及农村的基层政府往往无力承担教育经费投入负担，因而理论上城乡居民共享的义务教育在实践中形成了巨大的城乡差距。城市学校有着较好的办学条件，入学率、完成率等各项指标明显优于农村学校;农村学校办学条件差，入学率低，失学率高。可见，中央政府义务教育责任的转移、地方政府的缺位与我国城乡二元社会结构的综合作用，形成了城乡义务教育严重失衡现象，但从义务教育的基本公共服务属性来看，政府责任缺失是关键，其中政府财政责任的缺失是主要原因。

到2000 年，随着我国义务教育基本实现普及九年制义务教育的目标，城乡义务教育均衡发展的主要内容逐渐从教育机会公平转变为教育过程公平。为解决这一问题，国家采取了一系列举措。2005 年，教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》提出，各省、自治区、直辖市教育厅要积极采取措施，逐步缩小学校办学条件的差距，进一步调整教育经费支出结构，重点支持农村地区、贫困地区、少数民族地区的义务教育发展，加大对经济困难地区的教育专项转移支付。2006 年修订后的《义务教育法》第22 条规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距……”第42 条规定：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。”由此，我国在法律层面完成了“人民教育人民办”到“人民教育政府办”的转变［3］。2006 -2007 年，农村义务教育全面纳入财政保障范围，政府对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费和免费提供教科书，对家庭经济困难的寄宿生提供生活补助。2008 年政府全面免除城市义务教育阶段学生学杂费。2009 年国家实施义务教育免借读费政策，进一步降低进城务工人员子女的入学门槛。随着这一系列政策与法律的出台，政府作为义务教育责任主体的意识及能力逐渐加强，义务教育投资主体逐步实现从“民”到“官”的转换，城乡义务教育失衡状况有了一定的改变。这主要表现在：(1)义务教育入学机会大大扩展，城乡入学机会差距进一步缩小。(2)政策和制度的公平性进一步提高，如针对农村地区的“两免一补”政策以及国家贫困地区义务教育工程“二期项目”、农村中小学危房改造工程等项目的实施，对于改善农村义务教育条件、促进城乡义务教育均衡发展起到了重要的推动作用［4］。

从我国城乡义务教育失衡问题的历史形成可以看出，政府责任缺失是长期以来农村义务教育发展滞后、城乡义务教育失衡的主要原因，伴随着政府责任的回归，我国城乡义务教育失衡的现象已经开始改变。然而，真正破解城乡义务教育失衡问题，还需要进一步改革创新，完善相关制度，这是一个涉及政府教育政策、经费投入方式、户籍制度等多方面改革的系统工程。

三、城乡义务教育失衡的现状及其原因

现阶段我国义务教育入学问题已经基本解决，人们对于义务教育的要求已经从“有学上”发展为“上什么学”，城乡均衡成为义务教育发展的重点。目前，我国城乡义务教育失衡问题主要表现为：(1)城乡入学机会公平背后的教育过程与质量公平矛盾。目前，义务教育阶段城乡学校的差距主要表现在教育过程及质量方面。例如，在生均预算内公用经费、仪器设备值等方面的指标还存在明显差距;农村地区教师师资结构不尽合理，存在编制少、年龄老化、高级教师比例偏低等问题，尤其素质教育课程的专任教师指标明显落后于城市。(2)“流动儿童”入学难。对于跟随父母从农村流动至城市的“流动儿童”而言，现行的户籍及义务教育管理体制很难保障他们在城市享有平等的入学机会。虽然中央出台了“两为主”政策以促进该问题的解决，但现行教育经费支付方式仍按照户籍所在地下拨，流入地学校往往通过加收借读费或设置考试选拔来限制流动儿童入学，有的学校甚至采取流动儿童单独分班等歧视性措施，而一些地方政府往往对此采取默认态度以减轻责任，侵犯了“流动儿童”接受义务教育的权利。

城乡义务教育失衡问题的存在，归根结底是政府的教育政策未能实现教育资源尤其是优质教育资源在城乡之间的公平分配。具体而言，当前的教育政策主要存在以下问题：

第一，教育政策的伦理缺失。所谓政策的伦理性主要表现为符合社会公平和正义的要求，充分体现绝大多数人利益和弱势关怀精神［5］。而我国的义务教育相关政策明显缺乏对农村、农民等弱势群体的伦理关怀。如自义务教育制度实施以来，义务教育管理体制、投资体制、入学政策和教师政策等教育政策呈现出明显的城市偏向，大量的公共教育资源流向城市，造成了城乡义务教育之间的巨大差距。虽然近年来政府努力调整这种失衡关系，但政策和制度变迁的路径依赖及由此造成的社会观念仍然对教育政策和制度安排产生极为深远的影响［6］。

第二，教育政策执行不力。由于国家在义务教育责任划分方面缺乏清晰的界定，且缺乏有效的管理、监督及追责机制，政府往往会放弃或尽量少承担应尽的财政投入以及管理责任，对于经费不足地区学校存在的收费问题、城市学校限制农民工子女入学问题等往往采取默认态度，导致教育政策的执行力不够，义务教育政策的公益性常常得不到体现。

第三，教育政策滞后。近年来，随着我国经济社会的迅速发展，义务教育不断面临新情况、新问题，“留守儿童”失学问题、“流动儿童”入学难问题尤其是城乡之间教育质量差距已成为影响城乡义务教育均衡发展的重要问题，而现行的教育政策对于解决这些难题显然作用有限。如《义务教育法》第12 条明文规定流入地政府应当为“流动儿童”提供平等接受义务教育的条件，但由于现行的教育经费划拨仍然以户籍所在地为准，事权与财权的分离使流入地政府缺乏承担该责任的动力，导致无法从根本上解决“流动儿童”入学难问题。

四、政府在促进城乡义务教育均衡发展中的责任

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，健全城乡发展一体化体制机制，“统筹城乡基础设施建设……推进城乡基本公共服务均等化”［7］，“大力促进教育公平……逐步缩小区域、城乡、校际差距。统筹城乡义务教育资源均衡配置”［8］，对我国城乡义务教育均衡发展提出了明确要求。为此，政府作为义务教育的责任主体，应该遵从教育公平的理念，进一步改革创新教育制度，切实推进城乡义务教育均衡发展。

(一)树立教育公平的价值理念，为促进城乡义务教育均衡发展创造条件

第一，制定适当倾斜农村的教育政策。教育政策作为一项公共政策，其核心任务就在于调节各种教育利益的分配关系。但现行的教育政策在城乡关系上尚未能充分体现公平的价值理念。政府应从教育公平理念出发，通过制定补偿性的教育政策，引导教育资源适度向农村倾斜，切实提高农村义务教育的质量。尤其要注重保障“留守儿童”、“流动儿童”等弱势群体的受教育权利，将他们作为政策支持的重点，确保其能平等接受义务教育。

第二，改革现行户籍政策。我国现行城乡二元的户籍制度是产生城乡义务教育失衡问题的根源。因而，改革现行城乡二元的户籍制度，使原本依附于户籍制度的教育政策不再具有城乡二元的区别，是从根本上缩小城乡义务教育差距、实现城乡义务教育均衡发展的关键。对此，政府已有清醒的认识。2014 年7 月30 日，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确取消农业户口与非农业户口的区分。这将在实质上取消城乡二元制度，对促进全体公民平等享有包括义务教育在内的基本公共服务具有重要意义。

(二)明确政府财政责任，加大政府投入力度

第一，加大政府教育经费投入力度。目前，发达国家的财政性教育经费一般占到其GDP 的9%，非洲国家平均为5%，世界平均为7%，欠发达国家约为4%。而我国一直把4%这一底线作为努力目标，但到2009 年我国财政性教育经费只占GDP 的3．59%［9］。直到2012 年，我国财政性教育经费占GDP 的比例首次超过4%。2012 年国家财政性教育经费为22 236．23 亿元，占GDP 比例为4．28%，成为中国教育发展史上重要的里程碑［10］。虽然财政性教育经费占GDP 的比例已超过4%，但有限的教育经费在投向高等教育和城市义务教育之后，农村义务教育经费就非常有限，直接导致农村义务教育困难。对此，政府应加大财政性教育经费投入力度，确保教育经费投入随GDP 增长而增长，并在分配教育经费时适当向农村地区倾斜。

第二，加强中央政府统筹力度，明确各级地方政府间的财政责任。(1)加大中央政府教育专项转移支付力度。现行的义务教育投资管理体系主要依靠基层政府承担财政责任，但随着我国经济社会的高速发展，人们对义务教育的需求不断提高，广大农村地区、欠发达地区政府将难以独自承担义务教育经费的投入。同时，随着城乡间流动人口规模不断扩大，流出地与流入地政府对义务教育投入与管理的矛盾频发。要解决这些问题，中央政府应当进一步加大教育专项转移支付力度，确保农村义务教育有充足稳定的经费保障。(2)明确各级地方政府间的财政责任。地方各级政府要根据本区域城乡义务教育发展的实际，将教育经费投入适当向农村地区倾斜。同时明确各级政府间的财政责任，通过建立省、市、县三级政府各自负责又协调统一的教育经费投入机制，形成促进城乡义务教育均衡发展的合力。

第三，改革政府教育经费投入模式。现阶段我国义务教育经费采取以户籍为基础、按照学生人数划拨的方式拨付。这种投入模式对于农村学校的发展十分不利。(1)从单纯以个人为基础的教育投入方式向以个人和学校为基础的教育投入方式转变。单纯以个人为基础的教育投入方式难以保障义务教育阶段学龄儿童人数较少且比较分散的农村学校的教学。因此，对于部分规模较小的农村学校而言，政府应同时考虑按校进行投入的方式。(2)改革以户籍所在地为基础的投入方式，采取向适龄儿童直接发放教育券的投入方式。教育券制度是美国经济学家米尔顿·弗里德曼提出的，其主要内容是中央政府向适龄儿童发放教育券，学龄儿童既可以在原户籍地入学，也可以随父母至流动地入学，学校凭收到的教育券兑换教育费用［11］。实行教育券制度，能够在保证义务教育公益性、公平性的基础上提高义务教育的竞争性与质量，还有利于解决当前城乡二元结构中流动儿童教育经费投入在流出地政府与流入地政府之间的矛盾。

(三)明确政府管理责任，提高政府管理能力

改善农村学校的办学条件，提高农村学校的教学质量，是当前推进城乡义务教育均衡发展的重要内容。为了实现这一目标，政府在加大教育经费投入、保障义务教育的公益性的同时，还要不断提高管理能力与水平，通过管理提高教育资源的使用效率，提升义务教育的公平性。

第一，制定科学的义务教育公平标准体系。随着我国义务教育进入“后普九”阶段，城乡义务教育差距更多地体现在教育质量方面，现代化教学设施、师资力量等指标成为推进义务教育均衡发展的主要着力点。而目前的义务教育公平标准体系以入学率、失学率、完成率为主要内容，已难以衡量城乡义务教育的实际差距。因此，应根据城乡义务教育发展实际，制定更为科学、具体全面的公平标准体系，以实时监控并逐渐缩小城乡义务教育差距，促进其均衡发展。

第二，促进城乡义务教育阶段师资均衡发展。目前农村师资普遍面临缺编、年龄结构过于老化、专业结构不尽合理以及素质教育课程的教师紧缺等问题，建立一支稳定的高素质农村师资队伍刻不容缓。许多地方政府进行了有益的尝试，如实行教师县管校用、城里教师赴农村支教等，虽然在一定程度上促进了师资均衡，但并未从根本上扭转农村地区特别是偏远农村地区教师队伍薄弱的情况。因此，必须进行制度创新，切实提高农村师资的素质，保障城乡义务教育均衡发展。(1)借鉴其他国家的做法，将义务教育阶段教师的工资纳入中央政府财政预算。(2)推广“县管校用”的管理体制，推动优质师资在城乡之间流动，实现优质师资流动的常态化。(3)加大对农村教师的培训力度，逐步提高其文化水平和专业素养，增强其教育教学能力。

第三，通过调整农村学校布局提高学校教育质量。目前许多农村地区出现了人口“空心化”，大多数村级小学已经缺乏基本的办学规模。针对这一新情况，应科学调整农村校点布局，实行适度集中办学，以提高教学资源的利用效率。在集中办学的同时，推广寄宿制学校，通过发放交通和生活补贴解决家校距离较远的学生上学难的问题。

第四，挖掘城市义务教育资源，保障“流动儿童”平等接受义务教育。客观而言，大量流动人口来到城市，给教育资源原本就相对短缺的城市带来了新的压力。对此，中央及省一级政府在统筹配置义务教育资源的同时，可采取资金和政策支持等措施鼓励社会力量参与办学，从而提高义务教育资源总量，满足流动人口的需求，切实保障“流动儿童”受教育权利。

(四)完善问责机制，强化政府监督责任

各级政府作为基本公共服务的提供者，提高义务教育品质、促进义务教育均衡发展是其法定责任。如果缺乏明确规范的责任追究机制，政府履行义务教育责任就有可能流于形式。长期以来，由于问责机制不完善，政府一般不会因为在义务教育投入或管理方面的失职而承担法律责任或行政责任，导致一些地方政府在促进城乡义务教育均衡发展中严重缺位。因此，应建立健全责任追究机制，强化政府的监督责任，实时监控下级政府及相关职能部门在推进义务教育均衡发展方面的履责情况，完善信息公开机制以加强社会监督，形成广泛监督、及时问责的制度体系。

［1］曲正伟：《多中心治理与我国义务教育中的政府责任》，载《教育理论与实践》，2003 年第9 期。

［2］李梅香 王永乐：《基本公共服务均等化研究述评》，载《绍兴文理学院学报》，2009 年第6 期。

［3］［9］吴 玲 刘玉安：《农民工子女义务教育问题中的政府责任》，载《山东社会科学》，2013 年第2 期。

［4］［5］［6］鲍传友：《“后普九”阶段义务教育公平的主要矛盾与政府责任》，载《教育发展研究》，2008 年第3 -4 期。

［7］［8］《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社2013 年版，第24、43 页。

［10］宗 河：《国家财政性教育经费支出占比达4．28%》，载《中国教育报》，2013 年12 月23 日。

［11］袁瑞玉：《浅析弗里德曼教育劵制度》，载《科教导刊》，2012 年第6 期(中旬刊)。