危机理论对防灾减灾法制的启示与完善*

李一行

（防灾科技学院，河北三河065201）

危机理论对防灾减灾法制的启示与完善*

李一行

（防灾科技学院，河北三河065201）

近年来，危机管理被应用于包括自然灾害在内的社会危机事件的应对中，形成一套行之有效的方法。但危机理论应用于防灾减灾的基本机理以及由此反射到法律建构层面的一些问题仍存在很多的研究空间。该文从成因、概念、应对阶段三个方面论证了自然灾害的危机属性，解决了危机理论对于自然灾害的可适用性问题。在此基础上尝试用危机的因素分析防灾减灾的复杂性、局限性、极限性和相关性等特征及对策。最后以危机的视角反思现存防灾减灾法律法规，提出防灾减灾法制应兼顾平时与灾时、覆盖减灾全过程、协同政府与社会以及防、救并重等建议，以期完善防灾减灾法制，为公众的安全提供更为有力的保障。

危机；危机理论；危机属性；防灾减灾法制

危机理论最早是为企业防范和减轻营运风险提出的，近些年来危机理论应用于更加广泛的领域，管理危机的得力与否也成为考察政府行政管理能力和水平的一个重要方面［1］。自然灾害有危机的属性，运用危机管理的理论框架分析和完善现有的防灾减灾法律制度，能够为防灾减灾的立法与完善提供一个更加社会化的视角，因而可以将对自然灾害的管理纳入社会管理的范畴，使得管理灾害变为可能。

1 自然灾害的危机属性

1.1 自然灾害有人为因素

从成因角度看，传统的危机理论认为，自然灾害是与危机相对的事件，引发自然灾害的原因中没有人为的因素，而危机的产生必然有人为因素作用［2］。随着时间的推移和人对自然改造的不断深入，人们逐渐认识到自然灾害也可以是自然因素和人为因素共同作用的结果。人在改造自然的过程中的不当行为增加了自然灾害发生的可能性，同时，人的行为也在改变着城市的灾害风险和防灾减灾能力［3］。近些年来，人为因素的 作用度更多被演进为一种抵御风险的主观能动性，而不再是自然灾害与危机的区分辨识特征。于是，灾害的社会属性凸显，将危机理论运用于应对自然灾害的社会管理当中成为一种可能的治理方向。

1.2 自然灾害是一种“状态”

从危机的概念来看，国内很多学者都采纳了罗森塔尔（Uriel Rosenthal）、皮森博格（Bert Pijnenburg）和斯格（M.W.Seeger）等人的观点，将危机视为具有破坏性、紧迫性的事件［4］。与这种“事件说”相对应的是薛澜等人的“状态说”观点，“状态说”将危机视为一种高度不确定的挑战来临时，需要迅捷的决策的复杂状态［5］。与“事件说”遭遇的质疑和其本身的单一性定位相比，“状态说”显得更为科学。“状态说”把握了危机在时间上的持续性，将一段时间的混乱、紧迫情况作为特征提炼到概念中来，同时，“状态说”也体现了一种治理上和应对上的持续性要求，顺应从被动遭受危机向管理危机转变的人的理性治理的要求。灾害发生后，人们的生命和财产遭受损失，并引发一系列混乱、紧迫，需要迅速应对的决策和行动，这样持续一段时间的紧迫状态正是“状态说”定义下的危机。

1.3 自然灾害需人的应对

一旦自然灾害已然发生，就进入到危机处置阶段。这个时候，就必须依靠人的理性和力量来解决。人的应对是危机处理中起决定作用的环节，也是自然灾害应对中最为重要的部分。人的应对包含多方面的组织和协调，多行为的调动和分工，需要一定规范的指引。法律是规范人的行为的最有效规范，将自然灾害中人的应对纳入法律的调整中也就是将自然灾害的应对纳入到了法律的治理中。

2 防灾减灾的危机因素反射及对策

危机理论认为造成危机的四种因素是：日益提高的系统复杂性（复杂性）；始终存在的认知能力的局限（局限性）；日益增强的极限竞争环境（极限性）；日益紧密的多维利益相关者（相关性）。这四种危机因素同样可以反射到自然灾害的应对中，表现为防灾减灾过程中始终存在着的困难和矛盾。

2.1 防灾减灾的复杂性

越来越复杂的社会环境构成加大了自然灾害波及的宽度和广度，城市化和科技化的改造之下，自然灾害的防范和处置涉及的科技、人员、利益，甚至思想意识的复杂交错都对防灾减灾提出了更高的要求。防灾减灾的复杂性主要体现在：①城市人口增长，建筑日趋复杂，自然灾害发生的风险加大，造成的利益损失巨大，引发第一重危机；②救援面临复杂情况，处理不当可能导致社会慌乱，容易引发二度危机。可以说，防灾减灾是一项于危机中避免和减轻下一次危机的复杂工作。从目标角度来说，传统理论将组织的追求目标比较单一地确定在效率上，但是在防灾减灾中，需要既注重效率，又要注意救援中对人的价值和尊严的保护，要于复杂中平衡多方面的要求，兼顾技术层面与人文层面的危机防范。从技术角度，要注重次生灾害、衍生灾害的防范；从人本角度，应注重人文关怀在减灾和救援中的贯通运用，避免发生二度危机。

2.2 防灾减灾的局限性

人类对自然界的认识是一个不断深入的过程，接近或正在接近自然的本来面目。但是，必须承认，我们对于自然的认识是有局限的，在存在认识局限的前提下，防灾减灾就始终存在着不完美、不尽如人意的一面。同时，越是对自然灾害的认识存在局限，防灾减灾就越显得重要。到目前为止，地震预报还是世界性的难题，但不能准确预报不表示没有其他途径减灾。近年来，一些国家采用建设地震预警系统来应对地震灾害风险，并已取得一定的成效。我国目前已经批准地震预警工程建设，预计在2018年可以建成覆盖发生地震风险较大的重点防御区的预警系统。在运用新技术减灾的同时也应加紧对地震预警的社会影响和法律问题研究，完善预警的社会效果。国家应将现已掌握的自然规律指导和应用于自然灾害的防范和减轻当中，并以法制保障人的按规律应对，达到人类认知能力内最好效果，做到可行、有效、不缺位、不滞后，以回应并满足公众的安全需求。

2.3 防灾减灾的极限性

信息技术的发达和全球化的发展，使得国与国之间的信息传递更为便利和迅速。国外研究机构对于自然灾害的预报和预警的发布，媒体对于自然灾害的相关报道，一方面满足了公众对于灾情的知晓需求，另一方面，也会给群众的信息选择和比较鉴别造成一定程度的困扰。因信息的不对称引发的谣言、猜忌都会加重防灾减灾的复杂性，影响减灾的效率和效果，这就是全球化的科技、媒体竞争的极限性反射到防灾减灾中的现实情况。在这样的情况下，危机中的信息公开显得尤为重要，及时、准确的信息发布能打破谣言，增强政府的可信度，是防灾减灾管理部门的必然选项。建立多方参与的自然灾害科普宣传和科学研究，加强同国内外信息发布平台和媒体沟通和交流，利用好每一次灾害危机做一次科学普及教育、加强国民防灾减灾意识和能力，才是真正的“危中找机”。

2.4 防灾减灾的相关性

防灾减灾的利益相关者主要有两部分，一部分是防灾减灾的主体，一部分是防灾减灾的工作对象。这两部分相关主体的任何一方沟通协调不良都会造成二度危机的发生。主体部分，法律主要解决两个问题，即协调和配合。应法定防灾减灾主导部门或机构，允许灾时适当启动紧急行政权；明确各有责部门的配合职责，明确其职责划分，严格责任追究［6］。对于防灾减灾对象，一方面要充分尊重他们的固有权利，同时要对他们施以必要的行为限制以有利于防灾减灾工作的开展。这里还涉及到权力机关之间的分权和协调问题，公民权利的保护和克减问题，志愿者和NGO组织的参与和配合等多个相关方的权责问题。自然灾害的应对涉及的相关方多、利益复杂、协调困难，唯有建立明晰的法律制度才能协调这些复杂的利益关系。

3 防灾减灾法制的完善

防灾减灾面临诸多复杂状况，需要一个预先充分准备的、综合考虑的完整应对过程。法律制度是约束人的行为和社会关系的有效规范，能够从根本上保障和规范社会的防灾减灾行动，实现减灾效果。从危机理论的视角来看，我国防灾减灾法制的完善可以从以下几个方面考虑。

3.1 兼顾平时与灾时

危机理论认为预防减灾首先是指端正态度，即应对主体之于危机的态度应是正视、平视、长存危机之心，始终认识到我们生存于一个危机四伏的环境中。面对自然灾害，也应将其发生视为常态可能，防灾减灾不可一日怠慢，因此，应制定完备的法律法规，尤其是制定综合性防灾减灾基本法，使防灾减灾有法可依。

防灾减灾领域，我国现有的主要法律是《突发事件应对法》［7］和《防震减灾法》［8］、《气象法》［9］等专门灾种法律规范。《突发事件应对法》是我国应对“非典”经验总结，是我国对危机立法的初步尝试；从内容上看，这部法倾向于将灾害视为突发的“事件”，对危机处置中面临的持续紧急“状态”显得力不从心。现行的《防震减灾法》是在总结汶川地震经验的基础上，对原法进行了较大的修订而成的。该法内容涉及较多、条文详细，但作为一部专门灾害立法，显得过于详细和主次不清晰，对下位法的制定和与本位法的衔接留有的空间都比较小，仍需在不断的修改中完善。我国目前还没有一部专门规定灾害发生时的紧急状态的立法，这也是汶川地震之后引起法学界追问的地方［10］。自然灾害是一种“非常态”的情况，需要“非常态”的法律准备。这样的法律应该规定防灾减灾行动中的人员调配，作为和不作为的领域和责任；名称不拘泥于“紧急状态法”、“防灾减灾法”，内容应涵盖行政权力在这一状态下的紧急行使程度和程序；公民权利在这一状态的克减程度和程序；预防和减灾的流程和各相关方的责任等。立法路径可以选择条件成熟时制定专门紧急状态法，也可以选择先制定专门的灾害应对基本法，或对现有的规范突发事件的法律进行修改。目的是将“非常态”的自然灾害纳入法的调整之中，从而使其成为有章可循、有法可依的情况来实现社会管理。

3.2 统筹减灾全过程

防灾减灾法应是一个统筹全过程的法律规范。管理危机的过程，一般分为四个阶段，即预防减灾、事前准备、快速应对、恢复平常。法律规范中应对这些过程都有相应的规定和描述，以免疏漏可能减灾的某个环节。还应注意的是，防灾减灾法制不止是对减灾过程的全覆盖，还应体现其统筹协调性。以预案为例，过去我们一直重视预案的编写和建设而忽视对预案的检验和修订，导致有预案没效果的现象，这就是只覆盖不统筹的结果。法律要求制定预案的目的在于预案能在需要的时候真正发挥作用，对预案定期进行演练并及时修改是促使预案更好的方法。经历几次自然灾害的经验总结发现，光有预案是不够的，预案需要演练，应急救援需要演练，逃生避险需要演练，尤其是学校、重点工程和人员聚集场所的应急演练更是必不可少。日本的国民防灾意识养成很大程度上取决于日本学校教育中的逃生避险演练。应该在法里对诸如此类的问题做到有规定、有过程管理、有检查修正的完整规定，方能使得每一项制度真正发挥作用。除此之外，防灾减灾法律制度还应考虑的是应急物资的准备问题。建立与应急需要相适应的物资储备，用现代技术建设救援资源数据库，数据库应涵盖防灾减灾力量、设备、救援物资以及救援专业人员的储备和分布情况。为防灾减灾做好物资和人员的保障是防灾减灾立法中应该规定的内容之一。

3.3 协同政府与社会

随着政府职能的转变和社会各界参与防灾减灾的积极性的提高，防灾减灾已经成为能够调动全社会力量共同参与的行动。如何组织好、发挥好府际合作、官民配合，整合志愿者力量和公益组织，引导企业公益心的有效、有益发挥是今后政府在自然灾害危机管理中要重点研究的问题。防灾减灾的首要主体是政府及其各有关部门，其次是社会各界的参与和配合。防灾减灾要创新机制，加强危机管理中政府能力的建设，发挥好政府的作用，同时也应制定科学的组织协调方法，引导和指导全社会参与减灾，实现一种走向共治的灾害治理。近年来，越来越多的志愿者组织和NGO组织，甚至个人参与到防灾减灾，主要是灾后的救援中去。如何协调好多方主体，既尊重他们的积极性又有利于减灾和救援的效果是必须认真思考的。个人一直以来被视为发生灾害时的救援对象，忽视了其自救互救对减灾的巨大作用。在完善工作机制，规范政府及其各部门的组织协调的基础上，对于个人，立法上可以考虑将提高居民的自救互救能力作为有关部门的一项基本任务和评价的重要指标，有步骤地将社区居民的自救与互救发展成为灾害发生后的主要救灾方式。专门的防灾减灾法还应明确协同政府与社会的常设机构，并赋予其在应急准备阶段更大的权责，描述其职责为协调政府各部门、整合社会救援力量、动员全社会参与救灾、与国内外志愿者组织和NGO组织及媒体建立良好沟通等，实现真正的跨界治理［11］。

3.4 并重灾害防与救

立法能够引导文化的形成方向，同时立法也必须考虑文化基础。在防灾减灾领域的立法和文化还必须重视防灾减灾的目的，将减轻人的生命和财产的损失放在最重要的地位考虑。从对灾害“人定胜天”的战胜自然态度向“长存危机之心，危中找机”的理性应对的态度转变的过程中，中国的防灾减灾文化也应从重视预报向重视防灾和重视救援的导向和方向上转变。在过去的一些灾害的应对中，政府和媒体倾向于宣传花大力气救援，公众也将灾害救援表现作为评价政府履职的一个重要观测点。这样的情况导致了在防灾减灾中存在着“轻防治、重救援”的现象，这对于防灾减灾总体效果的实现是十分不利的。防灾减灾立法应着力规范平时的减灾准备，对防治阶段的行为给出明确规范，同时也应在法律中规定对防御灾害不利行为的法律责任追究，真正的实现全过程减灾。政府应以防灾减灾法制的完善为契机，以中国人应对自然灾害的经验为基础，更加重视并导向一种防、救并重的防灾减灾文化的形成。

4 结语

自然灾害具有危机属性，可以通过规范人的行为，减少其对发生灾害风险的积累度，增强其对防灾减灾的贡献度，实现减轻灾害的目的。防灾减灾面临着非常复杂的情况和诸多利益相关方，一些新的情况、新的问题的出现需要新的对策和新的办法来解决。一些原有的制度也需要在实践中不断检验和完善。虽然我们对自然灾害，对于防灾减灾还存在很多未知，但是我们的减灾能力确实在不断增强。经历了南方冰雪灾害、汶川地震等自然灾害的洗礼，我国防灾减灾领域积累了一些新的经验，如应急避难所的建立、志愿者参与救灾、应急救援队的配备等。国家应总结经验，反思我国现存的防灾减灾法制，从多角度、多层面考虑防灾减灾法律的制定和修改，使我国的防灾减灾事业在法治的框架内实现更好的效果。

［1］ 李霞.我国政府危机管理与危机管理能力研究概述［J］.行政论坛，2007（2）：31－33.

［2］ 鲍勇，陈百助.危机管理——当最坏的情况发生时［M］.上海：复旦大学出版社，2003.

［3］ 顾林生.日本大城市防灾应急管理体系及其政府能力建设——以东京的城市危机管理体系为例［J］.城市与减灾，2004（6）：4－9.

［4］ 胡百精.“非典”以来我国危机管理研究的总体回顾与评价——兼论危机管理的核心概念、研究路径和学术范式［J］.国际新闻界，2008（6）：12－16.

［5］ 薛澜、张强、钟开斌.危机管理［M］，北京：清华大学出版社，2003.

［6］ 杨建顺.论危机管理中的权力配置与责任机制［J］.法学家，2003（4）：103－114.

［7］ 中华人民共和国突发事件应对法［EB／OL］.（2007－08－30）［2013－11－11］.http：／／www.gov.cn／ziliao／flfg／2007－08／30／content_732593.htm.

［8］ 中华人民共和国防震减灾法［EB／OL］.（2009－01－07）［2013－11－11］.http：／／www.npc.gov.cn／wxzl／gongbao／2009－02／05／content_1505230.htm.

［9］ 中华人民共和国气象法［EB／OL］.（1999－10－31）［2013－11－11］.http：／／www.npc.gov.cn／wxzl／gongbao／2000－12／05／content_5004754.htm.

［10］刘小冰.汶川地震的法律追问——国家紧急权力的法律与法学构建［J］.江苏警官学院学报，2008（4）：9－19.

［11］马奔.危机管理中跨界治理的检视与改革之道：以汶川大地震为例［J］.清华大学学报：哲学社会科学版，2009，3（24）：147－160.

Crisis M anagement Theory and its Enlightenment on Legislation of Disaster Prevention and Reduction

Li Yihang
（Disaster Prevention Institute of Science and Technology，Sanhe 065201，China）

In recent years，the crisismanagement theory is used to dealwith social crisis event including nature disaster and worked very well.There is still space for research to the theory using to legislation of disaster prevention and reduction.This paper studies the crisis nature of the nature disaster by examining its cause，definition and commonality in the emergency response stage.In this respect，it resolves the problem of how to apply the crisis theory to nature disaster，on the basis ofwhich，it attempts to analyze the characteristics of the disaster prevention and reduction process：its complexities，its limitations，limits and its correlation using the four factors of the crisis. It then examines the existing law and regulations on disaster prevention and reduction.It concludes by offering some suggestions on how to better the legislation，including the field of non-normal legislation，the establishment of the co-governance system，and laying special emphasis on both the prevention and the saving process in China′s disaster-prevention culture.

crisis；crisis theory；nature of crisis；legislation of disaster prevention and reduction

X43；DF01；P315.9

A

1000－811X（2014）03－0202－04

10.3969／j.issn.1000－811X.2014.03.037

李一行.危机理论对防灾减灾法制的启示与完善［J］.灾害学，2014，29（3）：202－205.［Li Yihang.Crisis Management Theory and Its Enlightenment on Legislation of Disaster Prevention and reduction［J］.Journal of Catastrophology，2014，29（3）：202－205.］

2014－02－27

2014－03－28

2012年中国地震局教师科研基金项目“美国地震预警信息发布法律制度研究”（20120117）；2013年中国地震局政策研究项目“防震减灾政府社会协同机制研究”（2013－27）

李一行（1982－），女，辽宁丹东人，博士研究生，讲师，主要从事国际法和防灾减灾法研究.E－mail：yh.lee2005＠163.com