我国新环境保护法的突破与展望

徐 云 曹凤中

(中关村绿色国情与战略研究小组，北京 100044)

我国新环境保护法的突破与展望

徐 云 曹凤中

(中关村绿色国情与战略研究小组，北京 100044)

论述了我国新环境保护法，国家环境保护规划应当坚持保护优先、预防为主、综合治理、突出重点、全面推进的原则等；新修订的《环保法》要求建立资源环境承载能力监测预警机制；推动多元共治的现代环境治理体系是加大经济处罚的力度。设计了罚款的按日连续计罚规则；要求政府主管部门应当公开环境信息，应当制定和完善公众参与的程序，为公众参与环境监督提供便利等。最后进行了展望。

环境保护法；突破；展望

引言

4月24日，第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了修订后的《环境保护法》（以下简称《环保法》）。新修订的《环保法》贯彻了中央关于推进生态文明建设的要求，结合我国的实际情况，最大限度地凝聚和吸纳了各方面共识，是现阶段最有力度的《环保法》。我们相信，新的环保法的实施将有力地推进我国环境质量的提高，为我国提高经济发展的质量提供了保障。

1．新修订的《环保法》在几个重要领域内都有所突破

第一个突破是：提出国家环境保护规划应当坚持保护优先、预防为主、综合治理、突出重点、全面推进的原则等。特别是坚持保护优先，体现了习近平主席说的：“在保护中发展，在发展中保护”的精神，指明了如何正确处理经济发展与环境保护的关系。将第四条修改为：“环境保护工作应当依靠科技进步、发展循环经济、倡导生态文明、强化环境法治、完善监管机制、建立长效机制。首次把生态文明的理念列

入，具有重要的意义，落实生态文明对于企业来说就是实施绿色发展，极大地提高资源与能源的利用率。

第二个突破是：新《环保法》要求建立资源环境承载能力监测预警机制, 实行环保目标责任制和考核评价制度，制定经济政策应充分考虑对环境的影响，对未完成环境质量目标的地区实行环评限批，分阶段、有步骤地改善环境质量等。过去也实行过一些，这次纳入了法律，预警机制首次提出，防患于未然。新的环保法要求国家建立与健全环境与健康的监测、调查和风险评估制度等，这体现了环境保护目标的根本所在。

第三个突破是：推动多元共治的现代环境治理体系。多年来各个部门单打独斗，一些环境问题涉及一些部门，必须实施协同机制。增强透明度、加强政府问责制和规范相关法律在环境保护方面具有重要意义。这次体现了多元共治、社会参与的现代环境治理理念。其中，各级政府对环境质量负责，企业承担主体责任，公民进行违法举报，社会组织依法参与，新闻媒体进行舆论监督。

第四个突破是：新《环保法》加重了行政监管部门的责任。新《环保法》一方面授予各级政府、环保部门许多新的监管权力，环境监察机构可以进行现场检查，授权环保部门对造成环境严重污染的设施、设备可以查封扣押，对超标、超总量的排污单位可以责令限产、停产整治。特别是针对未批先建又拒不改正、通过暗管排污、逃避监管等违法企业责任人，引入治安拘留处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。另一方面它也规定了对环保部门自身的严厉行政问责措施。

第五个突破是：加大经济处罚的力度。设计了罚款的按日连续计罚规则；这意味着环境保护部终于能够对污染企业开出比政府要求的环保措施更昂贵的罚单了。在过去，企业因污染所交的罚金比为达到环保标准而购入新设备或升级已有设备的花费低很多。因而环保者面临违法成本低、守法成本高的尴尬局面。

第六个突破是：追究地方的行政责任。新《环保法》明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域内的环境质量负责”，在第68条中提出，有“对不符合行政许可条件准予行政许可的”、“对环境违法行为进行包庇的”、“依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的”、“篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的”、“应当依法公开环境信息而未公开的”等8种违法行为，造成严重后果的，地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责部门的主要负责人应当引咎辞职。

第七个突破是：强调公众参与。新《环保法》第53条写到了一般的权利，即“公民、其他组织有权获得环境信息”，也就是知情权、参与权和监督权，而且“要求政府主管部门应当公开环境信息，应当制定和完善公众参与的程序，为公众参与环境监督提供便利”。新增专章规定信息公开和公众参与体现了：“政府-企业-社会”共同治理环境的理念，给公众参与指明了方向。

2．环境法制发展的基点

实行环境法制，简单地说就是将环境（保护）工作纳入法治的轨道。具体地说，实现环境法制应该包括如下要素：

第一，要有一套体现环境正义、公平的，符合环境道德和生态伦理的，正确协调人与自然关系的，能够实现经济、社会和环境的协调、可持续发展的，旨在促进人与自然和谐共处的环境法律，即制定一套良好的、科学的环境法体系。“正义”历来被法学家认为是最重要的一项法律原则和法治原则，环境法中的正义就是符合自然或自然规律、实现人与自然的和谐共处。

第二，要重视和强调环境民主和公众参与，确定和保障公民的环境权，将环境民主与环境法制结合起来。公民环境权具有“基本人权”、道德权利、自然权利的某些性质，从法律上肯定、确认、尊重和保障环境权是环境法治区别于人治的最根本的价值追求。

第三，要强调环境法律的权威，公正、普遍地实施环境法律，在环境法律面前应该人人平等。国家行政机关和司法机关必须公正、严格地执行环境法律。

第四，要形成环境法制意识和环境道德风气，将环境法的实施与提倡环境道德和生态伦理等精神文明建设结合起来。

既承认人的价值又承认环境的价值，既尊重人的尊严又尊重大自然的尊严，这是环境法的基本价值取向；既有大量直接调整人与人的关系的法律规范，又有大量直接调整人与自然的关系的法律规范，还有同时调整人与自然的关系和人与人的关系的法律规范，这是环境法的鲜明特点。正如民法包括物权、债权这些基本规范体系一样，环境资源法也包括环境权、自

然资源权这些基本规范体系。关于调整人与自然的关系的法学理论则充分地体现了上述价值取向和基本法律规范的作用。任何理论都体现一种价值观念，任何法律学科理论都为其基本法律规范服务，但是没有哪种传统部门法学理论能够像关于调整人与自然的关系的法学理论那样，充分体现环境法的价值取向和基本法律规范。

关于法律与道德，在包括各部门法学理论在内的各种法学理论发展史上，道德和伦理一直对法学理论具有重要影响。环境法学也有与其相对应的道德和伦理，这就是环境道德和生态伦理。环境道德，又称生态道德、地球道德，是一定社会调整人与自然之间的关系的道德规范的总和，其核心是有关人类尊重、爱护、保护自然和环境的道德。环境伦理或生态伦理是处理人与自然的关系、提倡人与自然和谐共处的伦理。环境道德含有对待自然的“义务”性规范，这种“义务”是促使将环境道德上升为环境法律义务即环境道德规范法律化的基础。环境道德规范法律化，是将人类环境道德理念、原则、规范上升为法律的过程，也是好的环境法律由此产生和发展的过程；良好的环境法律，就是符合环境道德的法律，就是促进环境公平和环境正义的法律，它在某种程度上决定着环境法律的本质和特点，从而构成环境法治的基石。环境道德和环境法律的结合，即环境道德规范的法律化和环境法律规范的道德化，是环境法制得以成立的不可或缺的两个阶段，也是人类社会实现人与自然和谐共处的历史过程。

3．展望：我国环境保护法的发展

从这次修订可以看出中国环境保护法正在逐步形成一个比较完整、科学、合理的法律体系，已经成为中国环境保护和实施可持续发展的最为重要的基础和支柱，已经成为中国社会主义法律体系中新兴的、发展最为迅速的重要组成部分。

根据我国经济发展的趋势，人们开始追求舒适、优美、健康的生存环境，未来十年，我国的环境保护法还需要进一步发展。

1）要把政策环境影响评价纳入，从经济发展的源头进行控制

根据新《环保法》第四条规定：国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调，只指出了国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，没有明确提出政策环境影响评价，政策环评的突出特点是具有高层次性。但是，这么好的政策，我国目前却实施不了。

政策环评的主要阻力来自于部门利益冲突。政策环评所注重的长期利益、全局利益，往往与重审批、轻规划的部门利益和”短平快“出业绩的地方利益相冲突，致使很多地区和部门对这项工作不支持，并以种种理由逃避开展规划环评的责任。我们想未来十年，可能就可以解决了。

2）实施从经济发展的源头（环境影响评价）到末端（产品）的全过程控制

项目环境影响评价，我国已经实施多年，卓有成效。

自2007年以来，根据国务院有关工作部署要求，环境保护部组织有关工业行业协会和有关研究机构，开展了《环境保护综合名录》编制工作。综合名录包含了“高污染、高环境风险”产品（以下简称“双高”产品）。例如2012年颁布了596项“双高”产品，其中重污染工艺68项、环境友好工艺64项、环境保护专用设备28项。同时，环境保护部还针对综合名录提出了七个方面的政策措施建议，特别是针对仍享受出口退税优惠政策的53种“双高”产品，仍在开展加工贸易的64种“双高”产品，分别向有关部门提出了取消出口退税、禁止加工贸易的建议。鼓励企业采用环境友好工艺，逐步降低重污染工艺的权重，并加大环境保护专用设备投资，达到以环境保护到逼技术升级、优化经济结构的目的。

这一政策在未来十年，将有巨大的进步。

3）要把控制环境质量作为控制指标，

新修订的《环境保护法》，第16条 “国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准”的规定将把环境质量作为控制目标，提上了日程，这也是结合国情的必然选择，未来十年可能会起到很大的变化。

根据发达国家的经验，应当控制环境质量目标，例如控制PM 2.5，估计未来十年我国会逐步实施。

对于中国来说，今后经济发展与环境保护的矛盾还会长期存在。如果将环境、资源作为与资金、自然资源并列的经济发展中不可或缺的稀缺资源的话，保护环境就变成了一种追求经济增长、质量与效益的“经济活动”，即通过计量各种稀缺资源的投入产出比来

决定经济活动的方式和强度。得不偿失的，当然要舍弃。从这个角度而言，环境保护与中央一再强调的“转变经济增长方式”是一致的。事实上，也只有从这个角度看环保，才可能真正统筹经济建设和环境保护的关系。当然，这其中就必然涉及对环境、资源的定价问题。只有定得合适，才可能既保证经济增长也兼顾环境保护。

未来十年，政府行为派生的外部负效应。在政府干预过程中,政府行为有时还会产生意想不到的后果,而政府对这种后果又缺乏控制力,这集中体现在“政府政策失灵”和“政府管理失灵”两个方面。“政府政策失灵”主要体现在政府控制和缩小环境资源的私人使用成本与社会利用成本之间差距的措施不力。火电和水电对环境的影响程度差异极大,可是相同的国家电价,根本无法体现出两者不同的生态成本。“政府管理失灵”主要体现在经济增长与生态环境发生冲突时,地方政府官员的政绩冲动往往促使他们以牺牲生态环境为代价来确保经济的增长。而政府一旦介入环境资源管理,又会导致获利者、受损者与政府管理部门之间的博弈。由于“寻租”行为,燃煤发电公司很有可能以较小的寻租成本,通过“政府攻关”或贿赂,获得政府的默许或批准,进而把外部成本转嫁给他人或社会。

4）环保制度与相关的公共制度进一步衔接

相关公共制度是指国家的经济政策、社会政策、政治政策、科教文卫政策等公共政策中与环保制度密切相关的制度或规则。环保制度与相关公共制度衔接不良,造成环境保护的管理制度缺位,加剧了环境资源供求紧张的矛盾。如环境保护综合规划、环境污染治理规划,本来是各区域制定经济和社会发展战略、调整产业结构、进行生产力布局的依据之一,但是现实中它却往往与各区域的相关公共制度脱节。这样各区域在制定发展战略时,往往缺乏对环境资源承载能力的考虑,一旦等到布局形成,产业结构定型后才发现环境承载力不足,再想进行结构与布局调整难度大,成本高,唯一的途径就是以牺牲环境为代价，如四川“陶都”夹江县为此付出了惨重代价。

5）逐步提高健康水平是环境保护的根本目标

建设美丽中国是改善民生创造幸福的时代要求。随着生活水平不断提升，人民群众对环境质量、健康水平的关注度越来越高，逐渐从“求温饱”转向“盼环保”、从“谋生计”变为“要生态”。建设美丽中国，必须积极回应并不断满足人民群众日益强烈的环境诉求，才能全面提高生活质量、提升幸福指数，实现生产发展、生活富裕、生态良好的发展目标。

4．正确处理经济发展与环境保护的关系是长期的任务

外部效应是由市场失灵引起的,环境保护执法失灵还会发生，因为市场不能将生态资源的生态服务能力纳入市场成本,然而更深刻的根源却是私人利益与公共利益、局部利益与全局利益、眼前利益与长远利益的矛盾。将外部效应内部化并使其进入市场,主要通过产权明晰化的途径,但在制定和实行环保制度时我们需要考虑更多的问题,才能维护整体利益和未来利益。现实社会中,利益是分散在各个层面的,如社会集团之间、地区之间乃至国家之间。采煤沉陷导致了越来越多的村庄需要搬迁,二氧化硫的大量排放造成了相邻区域的酸雨频降,各种各样的利益冲突都能直接或间接地影响我国的生态环境。保护环境,仅仅依靠环保部门管制远远不够,必须建立超越环保风暴的制度机制—一个既能保证个体得益,又能促进集体理性的制度体系。要达到这一目的,根本出路在于制度创新,制定新的环保政策和产业政策,尽量使环境资源的全部成本反映在产品价格中,实行污染者支付相应“生态环境净化成本”或“生态环境损害成本”的制度。

值得注意的是,任何制度都只有在能够实行的条件下才能发生作用,因此在生态资源可持续利用的制度安排和实施机制上,我们需要得到市场参与主体的认可和接受,也就是说,政府机构、当前和未来生态资源的利用主体,以及越来越多的代表生态资源恶化受损者的非营利性组织,是否认可和在多大限度上接受这些制度及其实现手段,它们之间力量的抗衡最终将决定生态资源可持续利用制度的实施程度。事实上,这些力量之间的抗衡在本质上虽然表现为不同利益团体之间的一种博弈,但政府对生态资源利益关系的整合,创建生态资源可持续利用的制度体系,正是通过协调他们之间的讨价还价来实现妥协与平衡的过程。诚然,现在的“生态危机”和“生态灾难”已经受到政府与社会的普遍关注,然而政府的制度安排越影响利益团体,这些团体就越觉得政府的制度安排与自己的目的相关,也越积极努力地去影响政府的决策。为了使国家和政府真正成为属于整个社会的公共力量,不至于成为少数强势利益团体的代言人,需要建立现代社会的有效机制,通过制度化的途径接纳社会成员的普遍参与。

The breakthrough and prospect of china’s new environmental protection law

Xu Yun Cao Fengzhong
（Zhongguancun Green Situation and Strategy Research Group, Beijing, 100044, China）

This paper described system innovation of the New Environmental Protection Law, which is the f rst change to the legislation in 25 years. The revised law sets environmental protection as the country’s basic policy. It stipulates that the country should establish and improve its environmental resources carrying capacity monitoring, as well as survey and risk assessment mechanisms. The law also toughens the penalties for environmental offenses, polluters w ill now face a daily-based fnes and publicly exposed. The authorities are required to publicize environmental information and encourage citizen participation in environmental adm inistrative enforcement. In the end, prospects were made for better application of the new law to all kinds of environmental behavior.

new environmental protection law; breakthrough; prospect

X-019

A

1674-6252（2014）03-0001-04