城市管理的智慧化研究

文｜住房城乡建设部信息中心行业工作处 赵昕

伴随着中国改革开放的进程，中国城镇化正快速发展。在此过程中，城市管理与人们日益增长的物质文化生活之间的矛盾也在不断增加，城市管理也成为城市政府服务所研究的重要课题。随着信息化技术的发展，信息化的手段不断在城市管理中得到应用。在云计算、物联网、大数据发展的今天，如何运用现代信息技术来提升城市的管理水平，智慧化的管理城市已经成为人类管理城市的重要研究内容。

1.中国传统城市管理的模式及问题分析

自改革开放以来，中国的城镇从传统的城市管理模式归纳起来主要有包括：城市建设与管理合一模式、城市管理职能多头分散模式、城市管理委员会的综合协调模式、市容环境卫生管理局单一管理模式、城市管理委员会直接管理模式等等。在这些传统的管理模式中出现的问题主要有：重建轻管、城市管理职能配置不到位、交叉重复职能等等。在实际工作中存在诸多“扯皮打架”现象，从而严重影响和限制了城市管理职能的发挥。而在管理方式上过份依赖突击式和运动式管理，长效管理机制缺乏。

从传统的城市管理运行的过程看，各政府管理部门虽然尽职尽责，但城市管理被视为城市发展中问题最多、公众满意度最低的领域之一，不仅日常运行过程中问题不断、与社会各阶层摩擦冲突常有，重大事故乃至恶性事件也时有发生，严重限制了城市健康发展。

城市管理面临的严峻问题固然有其历史性的和外部的原因，但根本原因在于行政管理体制。因此，要彻底解决城市管理问题，必须变革城市管理制度，创造新的管理模式，构建既满足专业化管理要求、又符合城市发展整体利益的新型城市管理长效机制。而信息化的发展为城市管理提供了很好的机遇和手段。

2.城市管理模式的理论研究

城市管理指的是与城市事务相关的一切管理活动的总和。城市管理经历了以管理体制为特征的政府集权统治→以科层制为特征的传统行政管理→主张引入私域管理方法的新公共管理→城市多元化主体协同治理等四个层次的演进。在社会科学中，“模式”指的是研究自然或社会现象的理论图式和解释方案，同时也是一种思想体系和思维方式。麦克尔•巴泽雷认为“模式是一个以经验为基础的观念体系”。“模式”可以界定为：通过学习和体验，对于某一项具体事物或过程形成的一系列思想和观点体系。城市管理模式可以视为城市政府在经验基础上形成的关于城市管理的理论图式和思维方式。

城市管理模式是一个不断变化着的概念，不同国家、不同地域、不同历史时期的城市管理模式呈现出不同的特点。美国的经济学家Alice Rivlin在20世纪70年代初概括了改善城市管理的3种模式，即分权式、授权式以及市场式。英国学者E.Ferlie等归纳了4种新公共管理模式：效率驱动模式、小型化与分权模式、追求卓越模式以及公共服务取向模式。

中国学者踪家峰等对于城市管理模式的归纳与论述在国内具有一定的代表性。他们先从城市管理（治理）的内涵出发，结合城市治理的实践，将城市管理（治理）模式分为企业家化的城市治理模式、改革政府模式以及公司共同治理模式等3种。后又将城市管理（治理）分为企业化、国际化、顾客导向型以及城市经营模式等4种模式。

在“城市管理世纪论坛2001会议”上，中国学者章仁彪提出了“全球—本土化”的城市管理模式。该模式强调一种超越传统“非此即彼”式的二元对立的思维模式，在坚持“以人为本”和“可持续发展”的指导思想和确立精干高效、系统综合的原则基础上，强调现代城市管理内容上“经济—社会—环境（市政）”的综合性、管理主体上“政府—市场—市民”的多元性以及管理对象上“规划-建设-运行”的全程性。

3.城市管理信息化的产生

数字城市作为技术现代性的标志性成就，是社会信息化发展的必然结果。数字城市是继“信息高速公路”之后又一革命性技术成果，直观的概括了城市信息化发展的一种高端的发展形态，主要由城市信息资源库和城市应用系统构成，是信息社会的主要组成部分。它将城市的生存空间由单一的物理世界扩展到数字化虚拟世界，这不仅打破了传统城市社会的固有屏障，而且给既有的行为方式、制度规范、思维方式和价值规范以巨大的冲击和震荡，对城市政府管理产生深刻影响。中国的数字城市建设发展方向已成为不可逆转的趋势。随着数字城市这一物质基础的具备，城市的数字化管理也成为了必然的选择。

进入21世纪以来，一种以遥感、计算机通信等信息技术为支撑的信息化城市管理新模式——数字城管在北京市东城区诞生，并迅速在全国大中城市得到推广。数字城管在不到十年的发展中，既引发了中国城市管理模式的深刻变化，产生了巨大的经济和社会效益，也从一定程度上推高了数字城管的社会期求。在不足十年间，不仅完成了由传统城市管理向数字城管的飞跃。

4.城市管理智慧化研究

随着物联网和云计算等技术的兴起，以及中国城镇化的加速推进，中国的城市管理在经历相对短暂的数字城管发展阶段后，将逐步迈入智慧化城市管理的崭新时代--智慧城管。智慧城管是基于城市数字化、信息化和智能化建设，利用新一代移动通信网络、高速光纤宽带网络、物联网等信息和通信技术 、云计算技术、GIS/3D/多媒体等高性能数字技术，积极探索城市智慧化的发展途径，为实现智能化城市管理、均等化社会服务、高效化城市经济和高新化城市产业提供新的支撑和动力。最终实现一个集信息获取、信息处理、全过程监控督办、分析决策、视频监控、应急联动、联合指挥调度等多位一体的智慧化、全覆盖、全流程的综合性城市管理平台。

其主要特点包括：智能传感设备将城市公共设施物联成网，对城市运行的核心系统实时感测，具有更全面灵活的物与物、物与人、人与人的互联互通和相互感知能力；物联网与互联网系统完全连接和融合，将数据整合为城市核心系统的运行全图，借助于发达的智慧基础设施，提升信息处理和信息资源整合能力；基于智慧的基础设施，城市里的各个关键系统和参与者进行和谐高效地协作，提高跨部门、多层级、异地的合作能力，实现城市运行的最佳状态；鼓励政府、企业和个人在智慧基础设施之上进行科技和业务的创新应用，为城市提供源源不断的发展动力，实现城市的可持续的健康发展。

智慧城管一方面需要不断引入新技术，通过整合、扩建、升级、新建应用系统，构建智慧城管的技术支撑体系，提供“智慧的管理工具”；另一方面需要不断引入先进的管理理念与模式，通过完善标准规范、协同机制、预警机制、评价机制、服务机制等，构建智慧城管的管理支撑体系，提供“智慧的管理方法”，从而为“智慧城管”提供全方位支撑。同时，智慧城管作为智慧城市的一个有机构成，必须在建设的理念、技术、方式等方面实现与智慧城市的充分耦合，全面体现智慧城市互联、整合、民本、创新、智慧等理念。

4.1智慧城管系统总体架构研究

根据通行的标准规范体系，智慧城管的系统模型主要由感知层、网络层、平台层和应用层构成。智慧城管系统建设主要涵盖以下四个方面:

一是建设全面覆盖的感知网络。在重点目标和部位部署无线识别网络，整合、完善公共场所视频监控资源，推动卫星导航系统的应用和环境状态监控网络建设，形成全面覆盖、集约共享的城市感知网络，为城市管理系统提供身份、图像、位置、状态等多种感知信息。

二是建设高速泛在的通信网络。优化信息基础设施建设，实现通信网络光纤化、无线化，推进“三网融合”，建成数字化、智能化的宽带多媒体信息通信网络，确保系统信息稳定、高速、安全流转。

三是建设统一的公共平台与共享的信息资源。在“智慧城市”的全市统一的公共平台和信息资源基础上，视情构建城市管理应用支撑平台、信息资源管理体系、数据交换平台、重点信息资源数据库。

四是建设完善的智慧应用体系。结合城市管理、执法和服务工作的具体实际，统筹规划，分步实施各类应用系统建设。优先并重点推进业务办理、智能管控、公共服务、效能督查、应急处置等应用系统的建设。

4.2智慧城管建设路径设计研究

智慧城管建设需要坚持“政府主导、社会参与，创新引领、统筹规划，资源整合、实时共享，覆盖全面、适度超前”的原则，以现有平台为基础，依托现代信息技术，系统化构筑，科技化建设，智能化应用，着力构建 “覆盖全面、信息融合、运转高效”的智慧城管系统。建设应从信息化基础设施、支撑及保障体系、智慧化应用体系三个层面分三个阶段实施：从城市信息化基础设施建设来说，在规划设计阶段，致力于三网融合、无线宽带网络建设的推进，规划云计算中心；从信息技术支撑和保障体系来说，需要开展城市管理智慧化的技术构架及功能构架设计、标准研究、关键技术研究；并且站在城市全面发展的角度开展城市管理体制机制“顶层设计”，整合城市信息资源。开展法规体系建设、技术标准及规范体系建设、应用与工程选型，探索智慧城管建设运行模型等等。在智慧化城市管理系统的应用过程中，通过系统的建设和运行，推动形成基于海量信息和智能处理的城市政府管理新模式，实现城市管理从静态到动态、从粗放到精细、从被动应付到主动经营的跨越。

5. 结语

智慧化的城市管理是实现城市可持续发展的现实需要。为应对城市急剧膨胀带来的一系列严峻挑战，智慧城管使得城市部件更易于被感知、管理事项更易于被精准判断、决策指令更易于被有效施行、公共资源更易于被合理分配，从而减少消耗、降低污染、缓解拥堵，是确保城市持续生机的最佳城市管理模式。全球已经进入信息化时代，信息技术作为日益重要的生产要素，深刻影响和决定着城市管理工作的发展方向。实施智慧城管建设，将新技术和新理念延伸、扩展到城市管理工作中，推动城市管理效能全面跃升，是提升城市软实力、推动城市经济社会发展的现实而迫切的选择。