甘肃水利投融资分析及对策探讨

肖丽丽，赵玉红

（1.甘肃省水利厅水利工程建设造价与规费管理中心，730030，兰州；2.北京工业大学，100124，北京）

甘肃水资源短缺，供需矛盾突出，兴修水利对于整个经济社会发展具有重大影响。水利投资是水利建设及发展的重要保障，较大的投资规模和优化的投资结构是促进水利事业又好又快发展的基本前提。“十二五”以来，在中央兴水惠民政策的支持下，甘肃水利投入大幅度增加，水利基础设施建设规模空前，水利投资进入快速增长阶段，为甘肃经济社会转型跨越发展提供了强有力的支撑。

一、甘肃水利投融资的主要特点

2011—2013年，甘肃各类水利投融资总计247.67亿元，年均投融资强度 82.54亿元，是“十五”的 3.4倍，“十一五”的2.1倍，投融资总量超过“十一五”投资总量。尤其是2012年，甘肃水利投融资同比增长42%，年度投融资达到86.17亿元。至2013年，水利投融资增加到100.88亿元，首次突破百亿元大关，甘肃水利投资规模总体呈不断上升的趋势。甘肃水利投融资主要有以下特点：

1.中央投资是主要来源

国家发改委、财政部、水利部等部委安排甘肃各类水利项目投资计划168.06亿元，中央投资占全省投资的67.9%，是甘肃水利投资的第一大来源。甘肃水利投资随着中央投资的变化而变化，两者增长趋势基本一致，并呈现出中央投资占全省水利投资的比重逐年小幅度增加的态势。2012年、2013年，中央安排甘肃的水利投资涨幅分别达到56.3%、19.3%。甘肃水利投资在中央投资的带动下大幅度增加，涨幅分别达到42.2%、17.1%，年度投资屡创历史新高。中央财政对甘肃水利建设投资的主导和带动作用十分明显，为全省完成水利建设任务提供有力的资金保障。

2.省级财政投资保持稳步增长

省级财政投资是全省水利建设投资的第二大来源。3年投资42.77亿元，占全省投资的17.7%。年均投资强度14.26亿元，比“十一五”增长了72%，省内资金供需矛盾趋于缓解。省级水利投资主要用于：引洮供水一期、石羊河流域重点治理、敦煌生态保护等重点项目，靖远双永供水、古浪生态移民黄花滩项目、积石山引水等区域水资源配置工程，农村饮水安全、病险水库除险加固、小型农田水利工程、中小河流治理、江河治理等民生水利项目。省级水利投入较大程度上保证了省内重大工程的投资需求，弥补了中央补助项目配套资金的缺口，促进了相关项目的建设。

3.水利社会融资及银行贷款投资有所回落

水利社会融资及银行贷款5亿元，所占全省水利投融资比例由“十一五”的7.6%下降至2.0%。社会融资及银行贷款主要用于农村水电建设，投资来源以企业和个人为主。与之相对应的中央投资起引导作用，以推动更多的社会资本投资农村水电建设。社会融资及银行贷款投资总量下降，是由于列入中央投资计划的农村水电项目要求的地方配套部分有所减少，对项目的投资规模并无影响。

4.市县自筹投资比例稳中有降

市县自筹资金31.84亿元，主要包括市县财政、水费投入、群众自筹及投劳折资等，其中以群众自筹及投劳折资比例最高。市县自筹占全省水利投资计划的12.9%，年均投资强度10.61亿元，比 “十一五”增长了82.3%。2011—2013年市县自筹所占全省水利投资比例由 “十一五”的14.5%下降至12.9%。

5.水利投入重点领域调整，综合效益提高

水利投入重点向民生水利、生态水利倾斜。加大了对水资源配置、农村饮水安全、流域生态综合治理、灌区节水改造、中小河流治理、小型农田水利等项目的投资力度，甘肃水利资金投入结构得到优化调整。2011—2013年，防洪工程投资61.2亿元，是“十一五”的2.7倍；农村饮水安全项目投资40.24亿元，是 “十一五”的1.3倍；水土保持项目投资14.27亿元，是“十一五”的1.2倍；一批新的水利项目相继开工建设，水利投资综合效益明显提高。截至2013年年底，灌溉面积达到1 475.52万hm2，农村饮水安全达标人口增加到1 764.67万人，达标堤防4 246.61 km，水利工程供水能力达到147.19亿m3。水利投入生态效益显现，东居延海连续9年不干涸，民勤盆地地下水水位持续回升，月牙泉周边地下水水位下降趋势得到初步遏制。

二、甘肃水利投融资存在的主要问题分析

1.水利投入总量不足，资金供需矛盾突出

水利是基础设施建设的重中之重，加快水利发展的前提，就是必须加大水利投入。但由于地方财力有限，加之融资市场发育程度差，资金渠道单一，配套资金不到位，致使水利总体投入不足，一批亟须开工建设的水利项目不能实施，制约全省经济社会发展。

2.水利投入主要靠中央，自我保障能力低

2011—2013年，中央各部委安排甘肃水利投资占67.9%。长期以来，甘肃水利投入主要依靠中央，省级和市县投入少，财力、能力有限，国家要求的地方配套资金落实难度大。中央对地方的水利投入受多种因素影响，存在一定的不确定性，一旦中央缩减投入，甘肃省水利改革发展将受到较大影响。

3.省级水利投入有限，资金规模偏小

2011—2013年，甘肃省级财政水利投入不足18%，其中2013年是近年来省级财政水利投资最多的一年，达到16.29亿元，但仅占省公共财政收入的2.7%，省级水利建设投资规模偏小。与全国其他省份相比，甘肃水利地方财政投入无论总量还是增长速度均处于较低水平。地方水利财政投入不足使一些中小型水利项目资金缺口较大，无法满足水利基础设施建设发展需要。

4.中央补助水利项目的配套资金落实困难

考虑到西部省份的财政情况，尽管中央水利投资政策已向西部倾斜，但甘肃在水利配套资金方面依然落实困难。甘肃大多数地区经济发展滞后，财政收支矛盾突出，大部分市县地方配套资金筹措困难，融资难度大，实际到位率低，影响水利项目建设。

5.结转下年度实施的水利投资规模较大

受甘肃气候秋冬季转换快、年度水利投资计划下达迟、汛期长而有效工程施工期短、前期工作进度不一、配套资金到位困难等因素的影响，每年落实的水利投资计划中有近一半的投资规模结转至下一年度实施，对年度目标的全面完成造成了较大影响。

三、甘肃水利投融资的对策建议

1.建立多元化水利投融资机制

水利兼有公益性、准公益性和经营性的混合特点，水利基础设施建设应多渠道筹集资金，形成多元化的投融资结构。加快建立省、市、县三级财政稳定增长的水利投入机制，落实土地出让金10%用于农田水利建设政策，完善水利建设基金征收及管理，落实各级配套资金。对符合“鼓励和引导社会资本参与水利建设”金融服务要求的银行，积极联系当地人民银行、银监等相关部门，探讨适当降低存款准备金率，推动金融机构加大对水利建设的投入。积极研究金融政策，推动符合条件的水利项目开拓直接融资渠道，如发行股票、债券、银行中短期票据等。丰富水利建设金融服务主体。鼓励建立水利建设投资基金、水利建设私募股权投资基金和水利科技创业投资基金。支持组建主要服务水利建设的金融租赁公司。加强涉及水利的信贷与保险合作，将涉及水利的保险投保情况作为授信要素，探索拓宽涉及水利的保险保单质押范围。深度整合省级水利资产，通过不同所有制与各种生产要素的有机结合，盘活水利存量资产，加大甘肃水利投资公司融资规模和力度，采取银行贷款、社会投资、民间融资等方式吸引增量资金，拓宽水利投融资渠道，激活全社会投入水利基础设施建设的活力，全方位支撑全省经济社会改革发展。

2.发挥公共财政投入对水利改革发展的保障作用

水利的基础性、战略性和公益性等性质，决定政府主导投入应放在水利建设发展的第一位。发挥公共财政投入对水利改革发展的保障作用，把水利列入公共财政投入的优先和重点领域，进一步加大中央、省级政府财政资金的投入力度，拓宽公共财政投入渠道，在总量和增幅上有较大提高。用足用好中央明确的各项支持政策，积极创造条件，争取各方面支持，吸引金融资金和社会资金投入水利，保证大规模水利建设发展的投资需求。

3.中央水利投资进一步向西部贫困省份倾斜

受历史和地理等因素影响，西部地区财政能力较弱，为支持西部地区经济社会持续发展，缓解贫困地区尤其是少数民族地区、革命老区在水利建设公共财政投入方面的压力，加大中央对甘肃水利建设的扶持力度，提高重点水利项目中央补助资金比例，进一步降低或减免中央补助项目的地方配套资金，提高市县对水利建设的积极性。充分发挥国家西部财税优惠政策的作用，积极引入省外资金和投资人投入甘肃水利建设。

4.水利投资重点进一步转向节水和民生水利领域

全面认真贯彻落实中央“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，将节水、提高水资源利用效率作为实施重大水利工程的前提；明确工程规划与建设必须确保生态安全；稳定和增加水利投资，坚持节水优先的原则，降低对自然资源的需求和消耗；适度调整水利投资方向，加大对节水灌溉和农田水利建设的投入力度；加快实施以重点流域治理为主的生态水利项目；积极推进引调水和水资源配置等骨干水利工程建设。依靠国家对农村饮水安全工程建设的税收优惠政策，吸引更多的投资人投资农村饮水工程建设，从而拉动农村水利及其配套设施建设。既保证生产生活用水，也保证生态的健康发展，把生态文明理念融入水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面和水利规划、设计、建设、管理的各环节。

[1]2011年中央一号文件 《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》发布[J].中国水利，2011(4).

[2]吴丽萍,等.中国水利投资的发展路径分析[J].中国水利，2011(16).

[3]范卓玮,等.铁路投融资模式对水利的思考[J].中国水利，2012(2).

[4]魏红亮,等.加大水利投入稳定增长机制创新探索的思考[J].中国水利，2013(8).