淠史杭灌区项目法人治理能力建设探索

王同如

（安徽省淠史杭灌区管理总局,237005,六安）

淠史杭灌区位于安徽省中西部和河南省东南部，1958年动工兴建，1972年基本建成通水，受益范围涉及安徽、河南2个省4个市17个县(区)，设计灌溉面积1 198万亩 （15亩=1 hm2，下同），有效灌溉面积突破1 000万亩，区域人口1 330万人，是新中国兴建的全国最大灌区和全国唯一跨省的特大型灌区。淠史杭灌区续建配套与节水改造工程始自1996年，截至2013年年底，淠史杭灌区节水改造累计完成计划投资15.06亿元，实施项目221个，显著提升了灌区服务保障功能，确保了灌区粮食安全、饮水安全和经济社会发展用水安全。淠史杭灌区续建配套与节水改造经历了管理体制逐步完善、项目管理逐步规范的过程。

一、灌区项目法人建设历程

①项目法人成立前条块分割（2002 年以前）。1996—2001 年，灌区续建配套与节水改造工程下达80个单项工程，计划总投资1.93亿元。期间由于没有统一的项目法人，前期工作、年度计划、资金分别由灌区范围内的县（区）各水行政主管部门多头申报、分别下达，项目多头管理，违规现象时有发生。

②项目法人制初步建立（2002—2004年）。为扭转建设管理体制不顺的被动局面，2002年，安徽省水利厅下达《关于淠史杭灌区续建配套与节水改造工程项目法人组建方案的批复》（皖水基〔2002〕109 号），明确以灌区管理总局组建项目法人，以项目所在地灌区管理机构为主体，成立现场建设管理处，初步形成了灌区建设“统一法人，分级负责”的格局。

③项目法人制逐步完善（2005年至今）。2005年4月，安徽省水利厅出台《安徽省淠史杭灌区续建配套与节水改造项目建设管理意见》，2007年8月又下发 《建设管理实施细则 （试行）》，进一步明确了项目法人、现场管理机构、各市水利（务）局的职责和关系。同期，灌区管理总局及时出台一系列的规章制度。2008年10月，灌区管理总局正式组建了安徽省淠史杭灌区续建配套与节水改造工程建设管理局，全面加强项目法人自身建设，项目法人制走向进一步规范的阶段。

二、灌区项目法人责任制建立后的治理能力探索

①超前规划灌区建设。更加注重从宏观层面、制度层面上解决建设发展中的问题，用超越行业、超越地域的眼光来规划发展蓝图。在水利部批复《安徽省淠史杭灌区续建配套与节水改造规划报告》的基础上，灌区管理总局立足新形势，又组织编制了《淠史杭总局“十二五”发展规划》《安徽省淠史杭灌区续建配套与节水改造工程 2011—2020年实施方案》。2011年，在总体规划的同时编制了灌区信息化和管理设施专项规划，并加快编制灌区水土保持和环境保护规划，推动从应急性的灌区除险加固逐步向全面的续建配套过渡，从维持简单的水利再生产逐步向灌区装备现代化过渡，从灌溉输水的单一功能中逐步向综合功能过渡。同时为了紧紧抓住未来10年的重要战略机遇期，2011年6月启动了淠河、史河、杭埠河三大灌区可研工作，承接不断扩大的投资形势，扎实做好项目储备。

②科学确定改造项目。坚持全灌区“一盘棋”，明确立项原则，以提高用水效率为中心，以骨干工程安全为重点，以增强服务社会经济发展的功能为目标，紧紧把握符合总体规划、急需解决、效益显著的三要素，保证项目前期工作在规划的总体框架内推进；坚持项目法人统筹，建立了初步设计项目法人内部审查制度，加大对灌区改造实施项目、建设规模、投资控制的统筹力度，确保在有限投资的条件下优先改造影响灌区总体安全的项目，优先改造关系农民切实利益的项目，保障灌区安全输水，改善农业农村水利基础设施条件。

③强化项目法人建设。项目法人坚持在实践中创新，构建项目法人内部相对规范的治理结构，进一步强化了项目法人的建设管理职能。同时认真落实项目法人责任制、严格执行招标投标制，全面实施建设监理制，切实加强合同管理制，实行专户存储、专户管理和专款专用，实行资金管理“报账制”，出台投资管理、质量控制、资金管理等11项规章制度，构建了以项目法人为统揽，以现场管理机构为基础，以制度为保证的项目法人内部治理结构，全面加强项目法人自身建设。积极推进与项目承建单位签订廉政协议制度，规范参建各方建设行为，保证资金安全、质量安全、干部安全，实现灌区建设管理的制度化、规范化。

④打造竞争性立项平台。从2012年开始，灌区管理总局开展了灌区续建配套与节水改造工程竞争性立项工作，首开全国大型灌区骨干项目竞争性立项的先河。当年配套资金到位率由过去不足30%提高到67%。2013年地方配套资金首次实现100%到位，创历史新高，建设管理从总体上扭转了被动局面，解决了长期困扰灌区建设项目配套资金到位率低的问题，灌区建设逐步迈上良性轨道。

⑤建立项目推进机制。加强项目建设工作组织领导，实行领导包干到县（区），建管人员责任到项目，实行“日控制、周调度、旬分析、月总结”制度，开展了创建“文明平安工地”和优质工程活动，强化项目建设全程服务制度，将每个项目建管联系、设计代表明确到人。同时，严格参建各方的管理考核，完善建设主体信用体系，对灌区18个建设工地试行脸谱考勤，组成工程质量、进度、资金控制督查组，对各现场建管处进行跟踪督查，奖优罚劣，并与项目投资安排挂钩，保证项目工作顺利推进。高度重视节水改造建设效益及后期评价，逐步实现灌区节水改造的规划目标。

⑥提升建设管理能力。以原材料、中间产品质量管理为前提，以工序验收为基础，以重要隐蔽工程和工程重要部位检查验收为重点，加强过程检测及时发现并处理质量问题，坚持竣工检测制度，把好质量验收关；严格程序控制投资，按照招标最高限价控制、实施过程中投资控制、工程完工结算审核、竣工决算审计阶段进行灌区节水改造项目投资控制，实行工程量三方联合签证和合同外单价、完工结算项目法人造价工程师审核制度，保证投资控制在批复概算之内；加强财务管理，项目建设资金按省财政厅审核的专用账户进行开户核算，根据分批下达计划直接支付到项目法人账户。

三、灌区续建改造成效显著

①保障了区域防洪安全。按照“主攻大动脉，健全微循环”的思路，加强渠首枢纽加固，进水闸、节制闸、泄水闸等控制性工程加固，放水涵更新改造，渠道整治、衬砌，滑坡治理等，在有限投资的条件下，一批影响灌区整体安全的渠首枢纽、大中型水闸和骨干渠道得到除险加固，基本保证了灌区骨干工程的安全运行，保障了灌区安全输水，改善农业农村水利基础设施条件。

②保障了区域粮食安全。通过节水改造，渠系水利用系数由0.5提高到0.54，灌溉水利用系数由0.45提高到0.49，共新增和恢复灌溉面积37万亩，改善灌溉面积500万亩，年节约农业灌溉用水1.1亿m3。目前，淠史杭灌区灌溉面积由兴建时的120万亩发展到现在的1 000多万亩，约占安徽省1/4；粮食年产量由兴建时12.3亿kg提高到现在的65亿kg左右，约占安徽省1/4，昔日“十年九旱”的贫瘠之地已变成名副其实的“米粮仓”。

③保证了区域饮水安全。淠史杭工程是合肥、六安城市供水的主水源，是庐江、肥东等县城的主要补给水源，保障了区域内约800万城镇人口的饮水安全。目前，灌区每年工程节水约1.2亿m3，为不断扩大的城市供水需求提供了保证。

④保障了区域生态文明。更新改造后的横排头渠首枢纽已成为“国家4A级旅游景区”，沿淠河总干渠栽植了5 000多亩、长达100多km的渠道生态防护林。灌区正在逐步成为合肥市西南部生态补水、六安市滨水城市建设的主要补给水源。

四、几点启示

①统一项目法人是关键。项目法人是项目建设的责任主体。经过几年项目法人建设，在2009—2014年期间，灌区分别接受了中央检查组、国家发改委、水利部、审计署的7次审计稽查，建设管理中未发现较大的违规问题。

②加强顶层设计是根本。项目法人主动适应大型灌区改造项目投资大幅度增加的形势，根据灌区总体规划，对灌区改造实施统筹，在实施项目、建设规模、投资控制力度上进一步加强，实现了一张蓝图干到底。

③健全制度建设是基础。项目法人适时出台了《安徽省灌区续建配套与节水改造项目财务管理规定》等11项规章制度，既严格执行工程质量评定和验收等建设程序，又创新规范设计方案、施工图审查制度，为项目法人的建设灌区保驾护航。

④完善综合治理是保障。灌区建设管理是一项系统工程，必须采用综合措施来保证。通过竞争性立项，既能解决资金配套问题、又能协调项目实施过程中的征地拆迁移民安置，既能协调施工过程中的环境问题、又能调解施工过程中的矛盾；既能保证工程建后发挥效益最大化、又能让群众享受建设过程利益；既能保证项目单位利益得到照顾、又能让工程建成后得到有效维护。

⑤坚持市场运作是核心。运用市场决定性的力量，强化市场治理的核心作用。通过强化水利建设市场管理，既按要求把水利建设项目招投标，纳入政府相应的招标投标服务体系实行公开招标，又依法公开建设项目信息广泛接受社会监督；既利用广域网考勤等信息化手段，又进一步落实合同评价制度，全面实现市场主体信用动态管理，健全奖罚机制。

[1]纪冰.推进灌区续建改造服务美好安徽建设[J].中国水利，2013（21）.

[2]赵以国.淠史杭灌区续建改造提升服务保障能力的实践[J].中国水利，2013（21）.