加强长江中下游干流洲滩管理的认识与思考

2014-01-29马建华

中国水利 2014年16期

马建华

（水利部长江水利委员会，430010，武汉）

一、长江中下游干流洲滩概况

长江中下游干流河道上起宜昌，下讫长江河口原50号灯标，全长约1 893 km，跨湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海6省（直辖市）。其中宜昌至湖口为中游，长约955 km；湖口以下为下游，长约938 km。长江中下游干流河道流经广阔的冲积平原，沿程因水文泥沙条件和河床边界不同，形成顺直型、弯曲型和分汊型等三大类河型。

长江中下游干流沿江地区经济发达，城镇化水平较高，是长江流域的精华地带，也是我国重要的经济区。沿江地区有直辖市上海市，省会城市南京市、武汉市，地（市）级城市20个，县（市、区）级城市 69个，面积约20.03万 km2。2010年常住人口12 697万人，地区生产总值67 132亿元，面积、人口、地区生产总值分别为6省（直辖市）的 24.7%、38.6%、59.7%，占有举足轻重的地位。

长江中下游干流河道中的洲滩是河流演变和人类活动共同作用下的产物，文中所指的洲滩，特指干流河道两岸主江堤之间，除规划为防洪保护区和分蓄洪区外已形成（或历史上曾经形成）封闭保护圈的区域，按所处平面位置可分为江心洲（垸）和外滩（垸）两大类，其中江心洲（垸）四面环水，外滩（垸）紧邻主江堤三面临水。长江中下游干流河道中的洲滩6省（直辖市）均有分布，据统计目前共有406个，其中1998年大水后已实施平垸行洪双退（退人退耕）的120个、单退（退人不退耕）的223个，纳入平垸行洪规划单退但尚未实施的14个，未纳入平垸行洪规划的 49个，总面积约 2 512.7 km2，洲滩上定居人口129.3万人。其中，定居人口在1 000人以上的洲滩132个，5 000人以上的62个，10 000人以上的42个，20000人以上的16个，30000人以上的13个。定居人口在1 000人以上的洲滩面积约1 953.0 km2、人口约124.28万人，分别占77.7%、96.1%。按分布区域划分，湖北、湖南、江西、安徽、江苏各省定居1 000人以上洲滩数分别为81个、1个、2个、39个、9个；按平面位置划分，定居人口在1 000人以上江心洲（垸）和外滩（垸）数分别为35个和97个。

二、加强长江中下游干流洲滩管理的必要性

1.洲滩存在的主要问题

（1）管理缺位

由于现有法律法规对洲滩管理没有具体规定，加之无统一规划指导，长期以来洲滩管理依据缺乏、主体不明、责任不清，基本处于管理缺位状态。

（2）开发无序

由于现有政策法规未明确对洲滩经济社会发展的限制要求，在一些面积大、人口多、经济社会发展水平高的洲滩，地方政府随意进行城镇、产业和重要基础设施布局，盲目进行堤防建设，任意提高防洪标准，洲滩开发无序。遇行蓄洪运用的洪水时，难以严格按照《长江洪水调度方案》的要求行蓄洪水，一旦堤防扒口行蓄洪或漫溃，生命财产损失巨大，自身防洪保安与整体行蓄洪矛盾突出；由于监管不到位，部分平垸行洪双退和单退洲滩出现返迁现象，甚至有在单退洲滩内修建居民住所、布局基础设施以及在双退洲滩内开垦种植的情况，影响行蓄洪作用发挥，一旦行蓄洪将增加洪灾损失。

（3）堤防薄弱

目前，长江中下游仍有封闭保护圈的洲滩堤防是由所在地方政府组织当地群众自修自防。但因投入有限，大部分洲滩堤防存在堤身单薄、堤基质量差等问题，洲滩堤防薄弱。在遇未达到行蓄洪运用的洪水之前即自然漫溃，既不能保障遇行蓄洪运用以下洪水的防洪安全，又不能充分发挥行蓄洪作用。

（4）防灾减灾体系缺失

历史上洲滩一直属于民堤民垸，至今未纳入国家投资进行行蓄洪安全设施建设和行蓄洪运用补偿的范围，基本无通信预警和撤退转移等安全设施，不享受行蓄洪运用补偿政策，一旦行蓄洪将损失巨大，且灾后重建困难。

2.经济社会发展对洲滩行蓄洪和开发的要求

（1）充分发挥洲滩的行蓄洪作用

长江中下游沿江地区是长江流域洪水灾害最严重、最频繁的地区，防洪历来是其首要任务。随着干流堤防加高加固和三峡等干支流防洪水库的投入运行，长江中下游干流沿江防洪能力有了较大提高，但是长江中下游干流洪水峰高量大与河道安全泄量不足的矛盾仍然突出。三峡工程投入运行后，遇1954年大洪水，在考虑充分发挥河道泄洪能力和洲滩行蓄洪作用后，中下游干流仍有约400亿m3的超额洪量需要动用分蓄洪区进行妥善安排，即使进一步考虑2030年以前可建成的其他干支流防洪水库的作用，仍有约200亿～300亿m3的超额洪量需要安排。因此，为确保重点地区的防洪安全，洲滩行蓄洪的任务应长期维持，并始终把充分发挥洲滩行蓄洪作用放到首位，强化洲滩管理，确保行蓄洪作用的发挥。

（2）合理开发洲滩的水土资源

随着依托黄金水道建设长江经济带等国家发展战略的实施，沿江地区城镇化进程将加快，航运发展将提速，产业聚集将凸现，两岸地区特别是城镇对洲滩水土资源开发利用的需求将越来越迫切，如何正确处理好洲滩行蓄洪与水土资源开发利用的关系、合理开发洲滩水土资源，是当前和今后相当长时期必须要面对的重大问题。应在满足洲滩行蓄洪要求的前提下，经过科学论证，有计划、有条件地对洲滩水土资源合理开发利用，为沿江地区经济社会发展服务。

3.加强洲滩管理的必要性

（1）是保障行蓄洪作用的必然选择

由于洲滩管理缺位和开发无序，部分洲滩随意迁入人口、开发水土资源、建设堤防，遇行蓄洪运用洪水时不能适时足量行蓄洪水。必须通过加强洲滩管理，因地制宜地确定各洲滩定位，科学合理地制定各洲滩行蓄洪标准和经济社会发展限制要求，才能把洲滩的行蓄洪运用和经济社会发展纳入法制化、规范化、科学化的轨道，从而保障洲滩的行蓄洪作用有效发挥。

（2）是减轻行蓄洪损失的客观要求

由于洲滩堤防薄弱和减灾缺失，大部分洲滩堤防标准低、无安全设施、不享受分蓄洪补偿政策，遇小洪水就漫溃成灾，洪灾损失巨大。因此，必须通过加强洲滩管理，分别确定各洲滩的堤防建设标准、安全设施建设方案、行蓄洪补偿政策并全面落实，才能有效降低洲滩行蓄洪损失。

（3）是规范开发利用的迫切需要

随着沿江地区经济社会的快速发展，对洲滩水土资源开发利用的需求越来越迫切，而洲滩管理却处于缺位状态，出现部分双退和单退洲滩人口返迁、少量大型洲滩无序开发利用等现象。必须通过加强洲滩管理，分别制定各洲滩的开发利用限制条件，才能全面规范洲滩的开发利用行为。

三、加强长江中下游干流洲滩管理的原则与目标

1.指导思想

应按照“人与水和谐相处”和“以人为本”的理念，正确处理洲滩行蓄洪与开发利用的关系，在满足长江防洪总体要求的前提下，通过加强管理，全面规范洲滩开发利用行为，充分发挥洲滩行蓄洪作用，努力减轻洲滩行蓄洪损失，实现保障防洪安全、改善生存条件、促进经济发展的目标。

2.原则

（1）保障总体防洪安全

应符合《长江洪水调度方案》中关于洲滩行蓄洪运用的规定，遇行蓄洪运用洪水时，洲滩应先于附近的分蓄洪区及时有效地运用，以保障重点地区防洪安全。应与《长江平垸行洪、退田还湖规划报告》相协调，已实施的双退和单退洲滩如未经论证审批，原则上应维持现状，不得恢复或加高堤防，不能随意提高防洪能力和开发利用程度，以巩固平垸行洪取得的成果。

（2）因地制宜，区别对待

应根据不同河段水文情势、防洪形势、经济社会发展要求的差异，以及各洲滩行蓄洪作用、面积、人口的不同，在确保行蓄洪作用、河势稳定、生态安全的前提下，因地制宜对洲滩进行分段控制和分类管理。

3.目标

通过完善法律法规、健全体制机制、制定统一规划、强化执法监督、落实补偿政策、加强防洪建设、出台开发规定、提升管理能力等措施，在分段控制的基础上，全面加强洲滩的分类管理，正确处理好洲滩行蓄洪与开发利用的关系，防止洲滩行蓄洪断面、容积侵占现象，规范洲滩人口迁移、经济社会发展活动，加强洲滩堤防、安全设施建设，建立洲滩行蓄洪补偿、灾后重建帮扶机制，既保障洲滩行蓄洪作用的充分发挥，又改善洲滩经济社会发展的基本条件。

四、长江中下游干流洲滩的分段控制要求与类别划分

1.分段控制要求

长江中下游干流宜昌至大通河段，洪水来量大与河道泄洪能力不足的矛盾最为突出，遇1954年洪水在洲滩有效行蓄洪水的基础上，仍需运用分蓄洪区处理大量超额洪量，且洪水水位主要受上游流量和洪量控制，并高出地面高程较多、持续时间较长，是长江防洪的重点区域，应严格限制洲滩的开发利用，确保洲滩的行蓄洪作用。大通至江阴河段江面相对宽阔，河道泄洪能力大，为感潮河段，且洪水水位受径流和潮汐的双重影响，应严格控制洲滩的开发利用。江阴以下河段为近河口段及长江口河段，水流运动受径流和潮流的双重作用，且高潮位主要受天文大潮和台风的影响，适当科学开发利用洲滩，逐步合理缩窄河宽，既对防洪影响不大，也符合河口的演变规律，对稳定河势、增加航道水深有积极作用，在全面规划和科学论证的基础上，可适度进行洲滩开发利用。在上述分段控制要求的基础上，根据各洲滩的性质、大小、行蓄洪要求、经济社会发展需求，对洲滩进行科学分类，进而全面加强洲滩的分类管理。

2.类别划分

（1）恢复河道行洪能力的洲滩

此类洲滩是纳入“平垸行洪、退田还湖”规划并已实施的双退洲滩，共计120个。应严格按“退人退耕”原则进行管理，废弃堤防，将行洪断面退还河道，恢复其正常的河道行洪功能，不得重新圈围和耕种，以充分发挥该类洲滩的行洪作用。

（2）小水行蓄洪的洲滩

此类洲滩包括纳入“平垸行洪、退田还湖”规划并已实施的单退洲滩（223个），以及虽未纳入“平垸行洪、退田还湖”规划但保护面积较小、人口较少的洲滩（18个），共计241个。已实施单退的洲滩应严格按“退人不退耕”原则进行管理，保持空垸待蓄状态，不得加高加固堤防，严禁返迁修建居民住所和布局产业，应建设必要的进退洪设施，建立行蓄洪补偿和灾后重建帮扶机制；未纳入“平垸行洪、退田还湖”规划的洲滩应严格按维持现状进行管理，不得随意加高加固堤防，严格限制人口和新增产业入迁，要建设必要的进退洪和安全设施，建立行蓄洪补偿和灾后重建帮扶机制，以确保该类洲滩充分发挥行蓄洪作用，努力减轻行蓄洪损失。

（3）小水保、大水行蓄洪的洲滩

此类洲滩是面积大、人口多的少数洲滩，包括纳入“平垸行洪、退田还湖”规划但未实施的单退洲滩（14个），以及虽未纳入“平垸行洪、退田还湖”规划但面积大、人口多的洲滩（31个），共计45个。应严格按小水保、大水行蓄洪进行管理，依照行蓄洪运用水位加高加固堤防，建设进退洪和安全设施，建立行蓄洪补偿和灾后重建帮扶机制，制定开发利用规划，规范开发利用行为，以保障遇行蓄洪运用以下洪水的防洪安全，确保遇行蓄洪运用洪水时能够适时足量行蓄洪水，尽可能减轻行蓄洪损失。应科学确定该类洲滩行蓄洪运用水位，对于大部分该类洲滩，应严格遵循《长江洪水调度方案》确定的洲滩行蓄洪运用水位，对于大通以下少量面积大且人口多的汀家洲、永定大圩、江心洲、梅子洲、八卦洲、征润洲、砲子洲、大长青沙等8个洲滩，可在《长江洪水调度方案》规定行蓄洪运用水位基础上适当提高。