贵州城乡水务一体化约束要素分析与协调推进对策

2014-01-29崔延松鲁红卫

中国水利 2014年16期

崔延松，鲁红卫

（1.南通大学水发展研究中心，226019，南通；2.贵州省水利厅，550002，贵阳）

20世纪90年代后，我国城市化过程迅速推进，城市水质型缺水或水量型缺水日益显现，水利进城推动了城市水利迅速发展，以供水、防洪排涝、污水治理、水利投融资、节水管制、水生态文明等内容为工作目标的城市水利管理体制和运行机制日益完善。进入21世纪后，随着和谐水利、民生水利、生态水利的迅速推进，农村水利又得到新一轮发展，水资源的城乡配置、跨流域配置、跨经济实体配置、多用途配置等又成为水利的重点和热点，伴随着水利投融资的迅速扩张，以城乡协调发展为主要方向的城乡水务一体化体制逐步构建。本文分析贵州城乡水务一体化的约束要素与协调推进对策。

一、贵州城乡水务一体化约束要素分析

贵州城乡水务一体化是按照 “典型试点，面上推进”的工作思路进行的。贵州省铜仁地区在2009年年底被水利部、贵州省政府确定为全国首个以地区为单位的新农村水利扶贫试点，2010年7月成立了地区水务局，随后10个区、县（自治县）挂牌成立了水务局，并组建了乡镇水务站。在铜仁试点基础上，省政府2012年出台了旨在克服水利瓶颈约束的“美丽乡村小康水”行动计划，先后在贵阳市、六盘水市、息烽县、黔西南州、仁怀市等地进行了水务一体化面上推进。

贵州省3年多的城乡水务一体化实践取得了阶段性成果。但由于水务产业链、价值链及其盈利模式的特殊性，水务改革市场化或市场机制选择，水务公益性事业与水务企业公益性资产实现等诸多问题的存在，致使贵州水务改革向纵深推进的过程中面临着一系列共性与个性因素的约束。

1.共性约束要素分析

（1）重大立法缺失的约束

已有水法内容实质上是 “水利法”，突出水资源开发利用和依法管理需求，城镇供水、排水等并未纳入规范对象，国外通行的供水行业《饮用水安全法》在我国长期缺失，也没有纳入立法规划。

（2）特许经营法律制度的约束

2004年建设部第126号令颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，这一特许经营制度法律地位偏低，政府监管法律地位虚化，随着水务行业行政主管部门的调整，水利部门跟进管理存在法律层面上的制度约束。

（3）行政审批水价程序的约束

水务企业经营成本已经全部实现了市场化，水价应该在市场机制中形成，但终端水价却依据价格法实行政府定价、行政审批，造成调整水价动议难、听证难、批准难，行政约束严重。

（4）水利、水务双重身份的约束

水务企业多数是以国有独资方式，在并无法人治理结构的前提下“翻牌”改建，政府是原始股东，既统筹水利事业发展，又监管水务市场经营，形成出资人兼公共管理人的双重身份约束，降低了水务市场的运行效率。

2.个性约束要素分析

贵州推行水务体制改革是在国内现有实践的基础上进行，借助于新农村水利扶贫试点形成相应的体制，初始目的在于盘活已有涉水存量资产，并推动水利资源性资产转变，扩大资产存量，解决水利投融资瓶颈约束问题。另一方面借助于贵州水务体制改革，吸引内外域社会资金，依靠引资实现内涵和外延结合的规模发展。贵州3年多特色化水务实践，通过融入水利建设 “三大会战”（即骨干水源工程建设、引提灌工程建设、机井地下水利用工程建设）、“美丽乡村小康水”行动计划等措施，水利在保障 “工业化强省、城镇化带动”战略目标协调推进过程中，全面实施水利行政、水资源管理、水利投融资、水利工程建设运行、基层水利服务体系、水价水权制度等内容的体制改革，水利建设资金瓶颈约束得到有效破解，实现了水利事业发展“建、管、养、用”内涵机制的有序运行。但由于历史和宏观环境的制约，贵州城乡水务一体化推进过程中仍然存在需要破解的个性约束因素。

（1）水利融资范畴的存量资产流失的约束

贵州遵义市借鉴 “兰州模式”于2004年溢价24.59%出售南北郊两座水厂，因无法包销超额水量和高昂水价，3年后以两倍代价进行回购。这一事例说明，借水务融资并非一蹴而就，需要进行可行方案的应对设计，以提高存量资产的融资效率，避免水利国有资产的流失。

（2）水利、生态、石漠化治理“三位一体”规划的约束

贵州自然地理、水资源条件和经济社会特征导致工程性缺水，民生水利滞后，水土流失和石漠化严重。2011年水利部与贵州省人民政府签订了《贯彻落实中央一号文件共同推进贵州水利改革发展合作备忘录》，2012年“国发2号”文件中明确提出“在安排中央财政转移支付和中央预算内投资时，加大对贵州水利建设投入力度，支持贵州如期完成‘三位一体’综合规划提出的水利建设目标。”以上现实需求和政策导向，体现了贵州水利应该突出民生和生态发展目标，在水务经营和规模扩张相互联系的两个层面上约束城乡水务一体的融资规模和经营绩效。

（3）税源稀缺形成公共财政融资配套的约束

由于水务建设是基础性设施建设，经营性往往与公益性融为一体，产业集聚效应低，决定了政府是水务投资的主要承担者。由于水务经营的市场属性，财政投资又具有吸引社会资金的引导作用和效益分解功能。在此背景下，为保证水务项目开工建设，在社会投资渠道不确定的前提下，往往依靠政府信用支持，向金融部门贷款实现地方财政资金配套，融资的政府信用支持转变成财政负债，加剧税源稀缺地区财政支出的结构失衡和支付风险。贵州经济发展仍处于税源稀缺层面，扩张且呈规模的水务负债支出，程度不同地透支着未来财政，形成公共财政融资配套的约束。

（4）城乡水利设施与供水工程体系互补不足的约束

城乡供水在服务层面上强调可控水资源总量的工农业配置，在保证饮水安全的前提下，水量分配遵循水效优先原则，并兼顾弱质性农业用水和公益性生态用水需求。城乡供水服务功能的多样性要求水务工程供水体系互补，成本多元补偿，有效水源可控，应急供水有序等。由于贵州城乡水务仍处于阶段性改革与发展时期，宏观和微观上的建设、管理等多种要素资源的稀缺，形成城乡水利设施与供水工程体系互补不足的约束。

二、贵州城乡水务一体化协调推进对策

城乡水务一体化是水利发展过程的演进，是水务制度改革的一种体制实现形式，必然面临新旧问题交织、利益主体纷起、体制越位常态、风险失误共存等问题。破解这些问题的目标选择是政府与市场各归其位，利益与职责规范有序，效率与生态相互促进，行政与决策相得益彰，民生与政绩和谐共生。针对城乡水务一体化目标导向，贵州实现城乡水务一体化协调推进的具体对策应体现特色发展、职能融合、规范程序、提高效率的可持续发展思路。

（1）突出特色发展，出台贵州城乡水务一体化系列性规范文件

贵州水利围绕安全体系（经济、供水、防洪、粮食、生态）建设，在全面推进“五大体系”（城乡供水安全保障体系、粮食安全保障体系、防洪安全保障体系、水资源安全保障体系、生态安全保障体系）过程中，2008—2012年累计投入514亿元，是1950—2007年总投入的2.74倍，特别是黔中水利枢纽工程建设，结束了贵州没有大型水利枢纽工程的历史。贵州水利发展全面提速为城乡水务一体化系统构建提供了支撑，但省级层面的城乡水务一体化规范文件尚未形成，地方和部门性文件尚不能在机制建设方面形成补充，有效破解城乡水务一体化宏观约束，在实施方法和绩效考核层面上尚难保障城乡水务一体化协调推进。

（2）融合管理职能，出台“贵州城乡水务规范运营条例”

《贵州省水利建设生态建设石漠化治理综合规划》于2011年7月由国家发改委以发改农经〔2011〕1383号文批复实施。该规划以水为核心，将水利建设、生态建设、石漠化治理“三位一体”，形成三个层面的管理职能融合关系：一是水利规划与经济社会发展布局、主体功能区融合关系，二是水利建设与土地、环保、建设、交通等部门的职能融合关系，三是水利工程运行与水务项目的融合关系。三方面融合关系最终将水务导向一个目标，即城乡水务统筹管理、多部门管理职能融合、共同推动城乡水务一体化协调发展，为此需要出台“贵州城乡水务规范运营条例”。

（3）规范实施程序，出台“贵州城乡水务一体化改革实施细则”

城乡水务一体化改革涉及资产评估、职能聚合、统管效应、产权出让、存量置换、增量结构、利益分配、市场风险等环节内容，要求按机制配置资源，提高各类资源的配置效率，形成相对稳定的运行机制。其中职能聚合、统管效应、市场风险等是实践内容，需要在探索中形成，可以在规范文件中做出方向性规定，但诸如资产评估、产权结构、利益分配等内容需要依照法定程序，针对改革对象，通过明确的实施细则予以规定，形成具有刚性约束的实施规范，避免因改革带来的目标性失误。

（4）强化绩效管理，完善贵州城乡水务一体化考评体系

绩效管理是城乡水务一体化的核心，也是避免城乡水务形式化的保障，绩效管理直接导向效率优先原则。贵州城乡水务一体化改革应重视绩效考核，通过建立体现效率优先、反映改革特色的考核、评估指标，如资产变现率、水利投资资产形成权重、服务民生水利比重等指标，形成具有约束力的绩效考评体系，这是实践协调推进的举措性对策。