陕西省水权制度优化的法律思考

徐 昊，张忠潮

（西北农林科技大学人文学院，712100，杨凌）

一、问题的提出

陕西省水资源有三大特征。第一，水资源总体紧缺。陕西省纵跨黄河、长江两大水系，以秦岭为界，北方为黄河水系，主要河流有窟野河、无定河、延河、洛河、泾河、渭河等；南方为长江水系，主要河流有嘉陵江、汉江和丹江。陕西水资源总量为423亿m3，可利用水资源总量为163亿m3，只占水资源总量的38%，年人均水资源量1 133 m3，不到全国平均水平的一半。第二，空间分布严重不均。“北缺南丰”是陕西水资源分布最显著的特点。陕北、关中地区均位于黄河流域，面积占全省的64%，人口占全省的77%，经济总量占全省的90%，但地表水资源量分别为31.36亿m3和65.6亿 m3，地下水资源量分别为21.39亿m3和46.87亿m3，水资源总量分别为 40.36亿 m3和 82.33亿 m3，合计仅为122.6亿m3，占全省总量的29%，其年人均水资源量分别为758 m3和374 m3，均低于国际上公认的年人均1 000 m3最低需求线；陕南地区位于长江流域，面积占全省的36%，经济总量只有全省的10%，而地表水资源量为299.50亿m3，地下水资源量为62.49亿m3，水资源总量有300.4亿m3，占到全省总量的71%。第三，全年降水时间多集中在汛期。陕西省属典型的大陆型季风气候，全省多年平均年降水量676.4 mm，陕北地区多年平均年降水量454.3 mm，关中地区647.6 mm，陕南地区 894.7 mm，且70%集中在汛期，其中陕北、关中多出现在6—9月，陕南多出现在 7—10月。从自然条件而言，陕西水资源供需矛盾十分突出。

2012年国务院出台《全国主体功能区规划》（以下称《规划》），陕北和关中地区被列入陕西省重点发展区域。陕北位于《规划》中呼包鄂榆地区，将建设成为全国重要的能源和煤化工基地；关中位于《规划》中关中—天水经济区，将建设成西部地区重要的经济中心。作为带动全省经济增长的“发动机”，陕北和关中地区既承担着实现国家战略利益的任务，又承担着促进区域经济发展的任务，未来将不断扩大对水资源的需求。因此，从现实条件而言，《规划》对陕西发展战略的调整将继续加剧陕西水资源的供需矛盾。

由上可知，在国家规划的促使下，随着陕西经济逐步驶入发展快车道，将逐渐导致水资源供有量与发展需求不匹配。所谓“匹配”，即陕西各个区域的水资源拥有量与实际用水需要不能相适应。合理的“匹配”依赖于水权交易，水权的可流动性决定了水权的可交易性，而水权制度是实现水权交易的法律途径。反观陕西水权制度的现状，本应作为一种对水资源配置、管理和保护进行合理安排的法律制度，却并未有效地为水权交易创造有利条件。长期以来，虽然陕西个别地区在不断尝试改善水权制度，但实际上全省对水资源的分配和管理模式仍然是以行政手段为主导。水资源本身的缺乏和水权制度的低效共同加剧了水资源的供需矛盾。为使水权制度利于缓解陕西水资源的供需矛盾和适应未来的经济发展形势，应该对陕西省水权制度进行及时优化，即利用市场化手段，通过建立水权交易市场的方式来达到优化陕西省水权制度的目的，提高水资源开发和利用的科学性，更好地满足未来区域经济发展对水资源的需求，使陕西水权制度的优化成为解决陕西水资源问题的一种出路。

二、水权交易理论

1.水权和水权交易市场

“水权”是指人类在开发、利用、管理和保护水资源的过程中产生的对水的权利，包括水物权和取水权两种。水物权作为物权性质的权利，又分为资源水物权和产品水物权两类。故水权是以水物权和取水权为基础的一系列与水有关的权利的总括。水权制度就是指围绕水权的配置、行使、管理和保护等所安排设计的各种法律制度的总称。水权制度是环境资源法学中的重要研究内容，而水权交易市场正是水权制度与市场经济结合的产物。水权交易的出现既是水资源供需矛盾加剧后的必然产物，也是社会可持续发展的需要。水权交易是水权供求双方在水市场上进行水资源使用权、经营权的买卖活动。水权交易的结果，是引导水资源流向最有效率的地区或部门，流向为社会创造更多财富的用户。落后和欠发达的地区或部门在发展阶段通过转让水权获得发展资金，而发达地区或部门可以通过在市场上购买水权满足快速发展对水资源的需求，达到水资源优化配置的目的。水权交易市场的具体内涵包括三个方面：一是交易主体，二是交易客体，三是如何进行交易。水权制度是建立水权交易市场的基础，而水权交易市场是优化和改进水权制度的重要手段。

2.水权交易市场的功能

水权交易市场主要有两大功能。一方面，可以利用市场机制对水资源的配置重新合理安排，达到水资源使用效用的最大化，缓解水资源供需矛盾；另一方面，可以提高水资源的利用率，强化水资源管理制度，改变水权制度的低效状态。水权初始分配完成以后，应该成为相对独立的一种私有产权，可以在市场上自由流通，从而最大程度地克服国有产权的缺陷，将其外部性最大的内在化。水权交易市场的意义在于通过重新分配现有水资源来满足城市化与工业化对水资源的需求，提高水资源的有效利用，从而以市场方式实现水权的自由交易。当前陕西水资源正面临着两大问题，一是由于水资源本身的缺乏导致水资源供需矛盾突出，二是水权制度的低效运行无法充分发挥水权制度对水资源优化配置的作用。因此，水权交易市场正是解决陕西水资源供需矛盾和陕西水权制度优化的理想选择。

三、陕西省建立水权交易市场的可行性和必要性

1.陕西水资源的自然分布是实现陕西水权交易的前提条件

一般而言，水权只有具备可流动性才有进行交易的可能。陕西境内有众多的中小型河流和水库，这些水资源与黄河、长江水系共同构成了陕西水资源体系，但其不具备可流动性，无法实现水权交易。而流经陕西的黄河在省境内总长达715.6km，具有水权可流动性的特点，因而在陕西沿黄的任何一个地区都有可能参与水权交易。在陕西水资源分布中，水资源供需矛盾最突出、覆盖地域最广、对社会经济发展影响最大的当属黄河水资源。陕西是黄河流域支流最为稠密的地区，流域内西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、延安、榆林、商洛和杨凌均为陕西经济的重要组成部分，深受黄河水资源的影响。正因为黄河水的流动性，将陕北、关中和陕南的发展有机联系起来，使得陕西水权的广泛交易成为可能。陕西水资源的自然分布是实现陕西水权交易的前提条件。

2.建立水权交易市场是缓解陕西水资源供需矛盾的有效手段

水权交易市场的一大功能就是缓解水资源供需矛盾。陕西水资源的开发利用主要集中在黄河流域、渭河流域和汉(丹)江流域三部分，其中渭河又是黄河的最大支流，流域内的陕北和关中地区是陕西的重点发展区域，工业、农业和生活用水需求量大，但黄河水资源量仅为122.6亿m3，只占全省总量的29%，因此黄河水资源供需矛盾是陕西水资源供需矛盾最突出的表现。《规划》对陕西未来的发展部署提出了新的要求，这将进一步加剧水资源的供需矛盾。《规划》中要求陕西在农业方面，构建汾渭平原农产品主产区，建设优质专用小麦和专用玉米产业带；在能源方面，将呼包鄂榆地区建设成为全国重要的能源和煤化工基地，北方地区重要的冶金和装备制造业基地；在工业与科技方面，将以西安为中心的关中—天水经济区建设成西部地区重要的经济中心，全国重要的先进制造业和高新技术产业基地，综合交通枢纽和西北地区重要的科技创新基地。陕北地区具有丰富的煤、油、气、盐资源，是陕西省的“能源支柱”，能源产业规模大，需要投入大量水资源支撑其发展。而关中地区人口稠密，产业链密集，关中—天水经济区是陕西省的“经济核心”，工业、农业及第三产业规模日益扩大，亟需大量水资源用于经济建设。鉴于陕西水资源的缺乏，陕西省兴建大量跨流域调水工程为重点发展区域提供用水，这些大型水利工程虽然能为陕西的经济发展暂时 “解渴”，但修建水利工程需要投入大量资金，成本巨大，而且依靠拓展新的供水能力来满足未来不断增长的需要已经不再可行。面对有限的供水能力及日益增长的用水需求，一个有效的解决办法就是通过水权交易市场实现水资源的优化配置，发挥市场机制自我调整的功能。陕西通过建立水权交易市场，利用水权交易市场的功能，对水资源的分配和管理制度重新进行科学化安排，从而有效地缓解陕西水资源的供需矛盾。

3.建立水权交易市场是陕西水权制度优化的发展方向

水权交易市场的另一大功能就是提高水权制度的运行效率，强化水权制度在水资源分配和管理过程中的作用。建设水权交易市场，其实质是利用市场化手段对陕西水资源进行优化配置，从而完善陕西省的水权制度。针对陕西水资源而言，水资源紧缺的现状是构建水权制度的实践基础。陕西构建水权制度应包括水资源所有权制度、水资源使用权（包括水资源使用权流转）制度和水市场规则三部分，建立水权市场是构建水权制度的核心。无论是国内浙江省“东阳—义乌”的水权交易，还是国外水权制度建设较为发达的澳大利亚和智利的水权交易市场，均是采用培养水权交易市场的手段使水资源达到优化配置的目的。因此，建立水权交易市场是陕西省水权制度优化的发展方向。

四、建立水权交易市场的思路

陕西水资源供需矛盾最主要的是黄河水资源供需矛盾。陕西应该以缓解水资源供需矛盾为目标，以水权制度优化为原则，以市场机制为手段，首先在省内沿黄地区之间尝试建立水权交易市场，并将其作为陕西未来建立正式水权交易市场的试点。

1.水权的初始分配和界定

根据水利部和黄河水利委员会的安排部署，按照国务院1987年批准的《黄河可供水量分配方案》，黄河流域正常年份分给陕西省38亿m3耗水指标。针对黄河水资源，陕西省根据《黄河水量调度条例》《取水许可和水资源费征收管理条例》等办法，统计各市（区）的取水许可审批、发证情况，进行各市（区）需耗水量分析、水资源可利用量分析、细化各地（市）总量控制指标，将黄委会分配的黄河取水指标编制《陕西省黄河取水许可总量控制指标细化方案编制》向省内西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、延安、榆林、商洛和杨凌九大沿黄地区进行再分配。由于陕西可以根据发展需要自由分配黄河取水权，故水权的初始分配和界定也较为明确。陕西可以在省内沿黄地区之间建立非正式的水权交易市场，鼓励水权的自由交易。

2.明确水权交易市场的主体和客体

明确水权交易市场的主体和客体是建立水权交易市场的前提条件。笔者认为应该由受益地区或者说受黄河水资源影响较大的地区承担水权交易市场的主体，即西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、延安、榆林、商洛和杨凌九大省内沿黄地区。原因在于这些地区之间存在着权利义务对等关系。环境资源法中的权利义务对等理论强调，对等性即同位性侧重于“相对应”，而“相对应”是指两个事物之间的联系是内在的、逻辑的、对称的、双向的，即有一项权利，必然有一项义务与之对应。陕西沿黄地区因自身经济发展差异导致对水权交易的需求程度也不尽相同，陕西在对黄河水资源进行初始分配后，省内沿黄地区可以利用分配的黄河取水权在水权交易市场中自由进行交易，以满足经济发展的需要。陕西沿黄地区应该成为水权交易市场的主体。

我国水法明确规定水资源所有权归国家所有。水权交易市场针对的是对水资源使用权的交易。水资源使用权是指对水资源进行占有、使用和收益的权利，水资源使用权一般可分为取水权、水运权、水电权、放牧权、养殖权、旅游观光权等各种开发利用水域或水体或水资源的权利。其中取水权是指单位或个人拥有依法直接从国有水资源（包括江、河、湖泊、地下水）中引水或取水的权利。鉴于陕西经济对黄河水资源的依赖，以及黄河水资源自然分布和初始水权分配的特点，水权交易市场的客体应该是黄河水资源的取水权。

3.制定水权交易规则保障交易公平公正

一是科学的交易原则。建立水权交易市场的基本原则应该是保障实现市场的经济价值和生态价值，且生态价值优先于经济价值。在水权交易市场中，水权作为一种商品进行交易，但水资源是一种非常特殊的自然资源，因此不能只强调水资源的经济价值，还应重视水资源的生态价值。水权交易市场之所以不同于一般的市场，关键在于水权交易市场突显了生态环境整体性。由于水资源的复杂特性和多元价值，决定了现代水资源管理必须以生态环境保护、经济效益和社会公平为原则，因此水市场的建立不仅仅是为达到水资源利用的最大经济效益，同时还要实现综合性水资源管理目标，这是水市场与一般市场的显著区别点。针对陕西黄河水资源状况，其不仅为陕西创造了经济效益，还在改善黄河流域生态环境中占有重要地位。陕西沿黄地区之间通过建立水权交易市场，在促进省内水权实现广泛交易的同时，还应当防止市场出现垄断交易的现象。有市场就有竞争，而垄断正是不合理竞争的产物。省内沿黄地区经济发展状况差异较大，如果在水权交易过程中没有制定相应的交易规则，经济实力较强的主体可能因经济发展对水资源的需求过多买入水资源使用权，而经济实力较弱、急需通过水权交易改善生态环境的主体就无法实现交易目标，削弱了交易积极性。 水权交易市场应该充分发挥生态环境整体性，给予水权交易中环境水权的交易主体一定的购买优先权，保障交易公平公正。

二是健全的法律法规。近年来陕西省相继出台节约用水办法、取水许可制度实施细则、水资源费征收办法、水功能区划等10多部法规和规章，西安市出台了《西安市黑河引水系统保护条例》等地方性法规，宝鸡市出台了《宝鸡市城市供水用水管理办法》等27个规范性文件。2005年1月水利部出台《水利部关于水权转让的若干意见》，使得水权转让获得了行政法规的认可。2010年8月，陕西省出台了全省第一个水权转换管理办法 《宝鸡市水权转换管理暂行办法》，这标志着陕西省水权制度向前迈出了重要一步，水权成为一种商品开始进入市场交易。2013年颁布实行《陕西省实行最严格水资源管理制度考核办法》，以法律规范用水。这些法规和规章为制定水权交易规则提供了法律依据。

三是完善的市场运行机制。近年来我国水权流转、水权交易等制度迅速发展，此前其他省份已经出现多例成功的水权交易，水权交易的市场运行经验也已具备。陕西多市都已组建了水务公司，实行水管理与经营的分离，也为建立合理的水权交易市场运行机制奠定了基础。

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