新型城镇化建设需合理分配土地价差

文｜张书成

中国有着数千年的农业文明史，但我们要承认是今天的中国还没有完全理解土地的本质，还没有解决好自己的土地问题。

新一届政府提出让“改革红利”更多地落在百姓身上，十八届三中全会与前不久结束的中央城镇化工作会议更是绘制了中国城镇化发展的蓝图。通过土地产权制度改革产生的“土地红利”理应让更多的农民享受到，进而为目前如火如荼的新型城镇化建设贡献一剂良药。

土地产权制度事关全局

2004年中央颁发一号文件《中共中央、国务院关于促进农民增收若干政策的意见》中明确提出，必须推进中国征地制度改革，确实保护农民利益。十八大报告中提出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，征地制度改革内容首次写进中共党代会报告。中央城镇化工作会议则指出：“按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。”这一系列的会议精神都在表明土地改革势在必行。

关于农地转用和征地补偿，中央政府和地方之间存在目标上的冲突，其中的利益博弈从未停止。经济学家张曙光指出：“从成本收益来看，在这个过程中，农村集体和农民是净损失者，地方政府是净得益者。中央政府是有得有失，有可能是得不偿失。”地方政府的土地溢价主要来自于在征地与售地过程中的巨大差价，征地按农产品补偿，拍卖按工业或者住宅价格定价，土地改变性质后由企业或者开发商按照市场进行定价，根据不同的地块，可以以每亩几十万、上百万甚至上千万元的价格成交，集体土地征收的补偿明显偏低。中共中央党校研究室副主任周天勇说，“改革开放以来，通过低价征用制度，从农民手中转移的利益大约有15万亿人民币，而卖地补偿给农民的不到其中的5%”。经济学家吴敬琏在“2013年中国发展高层论坛”上的估算更可怕，以赚取土地价差推动的旧型城镇化造成诸多问题，“过去几十年来，在这一造城运动中的土地价差保守估计在30万亿元左右”。可以说，过去中国城市的快速发展在很大程度上也得益于这种“剪刀差”式的模式，这不禁让人惊叹，更让人困惑。

现行城镇化土地政策研究

1、土地财政有好有坏，需要严加规范

政府买卖土地的好处是明显的。第一个好处，是增加了城镇化的建设用地，从而满足更多的住房需求，但房价之痛需缓解。政府卖地的第二个好处，是明晰了土地产权，提高了土地的利用价值。不过，土地财政的坏处同样明显。首先，由于土地能卖出高价，而且法治建设落后，产权保护脆弱，“地方政府就很容易动用手中的行政力量掠夺百姓土地”。在农村，部分地方政府不断滥用征地权，把农民手中的土地占为己有；其次，地方政府为了巩固其卖地收入，有可能阻碍土地产权制度改革的推进。

2、现行土地制度是造成土地价差的弊端之源

现行土地政策有三根支柱：一是中央政府对农地转用的行政管制和计划控制；二是地方政府以各种方式加速农地征用和过度扩张城市；三是农村集体和农民基本上被排除在农地转用之外。国外研究者曾指出，“中国现行户口制度和土地制度的目的，恰恰是阻止土地和人口的自由流动。”在这样的制度安排下，我们的三农问题日益恶化，城乡壁垒越发森严，二元结构难以破解是很自然的结果。市场经济过渡要求所有的要素自由流动，而现行的户口制度和土地制度却严重阻碍人口和土地的自由流动，阻碍收入的平均化和城乡鸿沟的弥合。

3、土地政策改革不充分，土地确权不完整是问题所在

农业现代化的滞后，有一个不可忽视的重要原因，就是农村土地权属不清晰，农民对农村土地没有归属感，农业对年轻农民缺乏吸引力。近几年，国家有关部门一直在推进农村土地确权，并就开展农村土地承包经营权登记试点工作发过多个文件。2011年2月下发《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》，提出要开展土地承包经营权登记试点，依法赋予和保障农民的承包经营权。2011年5月国土资源部、财政部、农业部再次发出《关于加快推进集体土地确权登记发证工作的通知》，提出确认农村集体、农民与土地长期稳定的产权关系，将农民与土地物权紧密联系起来，可以进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性。这些《意见》无疑都是十分正确的，但有两个不足：一是农村土地是一个大政策，仅靠中央相关部门发文，行政执行力不够。实际上，土地确权工作的推进并不理想。二是土地确权政策不彻底，没有明确要求把农村承包土地的经营权直接交到广大农民手中。

合理分配土地价差

新型城镇化中的土地问题，既要创新用地机制，又要兼顾收益分配机制。

1、建立以土地公有制为主导的多元化土地所有权制度，让农民真正意义上拥有部分土地

在全国政协十二届一次会议经济界和农业界联组会上，厉以宁说，“土地改革是农村改革新起点。要让农民得到承包地使用权和权证，宅基地使用权和权证，宅基地上自建房屋的产权和房产证。农民有了三权三证，就有了财产，有了财产收入。农民可以自愿参加土地转移。愿意土地入股的，股权和土地分红得有保证。”我们必须以农村土地制度改革为农村新一轮改革的突破口，进一步推进农村土地确权，把农村承包地的生产经营权直接交给农民；按照《物权法》的规定，赋予土地生产经营权一定的物权属性，确权后的承包土地可以抵押、可以有偿出租、转让等等。农村承包土地实现“两权”分离，土地所有权是集体的，土地使用权是农民的，真正实现耕者有其田。

2、过渡阶段建立有效补偿机制，合理分配土地价差

当前，在没有完成新的土地产权制度改革的情况下，征地制度改革应建立失地农民分享工业化、城镇化和现代化成果的内在机制，合理分配土地价差。如果宅基地土地收益大部分补偿给农民，相当于农民拥有了城市化过程中的原始积累，这部分资金将成为农民的生活保障。通过规范征地程序的司法性，政府与个人可以实现双赢。如果程序不公开透明，甚至不合法，则不利于约束征地行为、保障私人权利，也降低了民众对征地的认同和接受度，进而加剧民众与政府的矛盾。

3、新型城镇化建设由市场来主导，政府充当服务角色

让地权所有者直接参与市场交易。如果城市化由市场主导并缓慢推进，允许农民的土地自由买卖，农民可以自由地和开发商讨价还价，则农民的财富可以极大地增加，中国城镇化可以大大地加速。通过土地资产变现、技术培训、发展工业等方式，可以将农民逐步变成有尊严的市民，成为工业化进程中的技术工人。如果城市化在政府的主导下突飞猛进，那么土地溢价将成为土地城市化、人口伪城市化过程中最重要的资金来源。城镇化给土地带来的红利农民有权分享，但各个地方政府应当担当起公共服务的角色，配合中央的决策精神，积极探寻土地市场形成的路径，使土地利用的效率大大提高。