我国新型城镇化建设困境及应对策略

王晓云

内容摘要：目前我国面临城镇化发展很不平衡、财政赤字不断加大、土地问题非常严峻和城市产业结构不尽合理等困境，为此，需要在消除城乡户口差别，实现公共产品均等化，吸引社会资本，借助现代科技改造城镇基础设施，进行财税体制改革，保障农村居民土地使用权，以及发展城镇特色产业等方面采取应对策略。

关键词：新型城镇化 阶段 使命 困境 解决

我国城镇化的历史

第一阶段（1949-1960年），是我国第一次城镇人口快速增长的阶段，城镇人口由1949年的5765万人增加到13073万人，增长了126.77%，而同期的总人口增长的幅度是122.2%。第二阶段（1966-1977年），是我国城镇化停滞阶段，这十几年期间我国的人口增长了43.45%，但是城镇人口仅仅增长了27.5%，农村人口增长了47.37%，期间我国城镇化率由19.75%下降为17.55%。第三阶段（1977-1995年），开始了中国人口大转移，也是新一轮的城镇化发展阶段，城镇化水平由1977年的17.55%上升到1995年的29.04%，人口总数增长27.53%，其中城镇人口增长111%，农村人口增长9.8%，这一时期是我国城镇人口增长的较快阶段，年均增长幅度为3.1%，远高于我国总人口的1.03%增长速度。第四阶段（1996-2012年），是我国城镇化速度最快的阶段，2012年，在我国13.54亿人口中，有20970万人是近10年新增的城镇人口，城镇化率由2002年的39.09%上升到52.57%，是我国1949年以来增长最快的10年。第五阶段（2013年至今），新型城镇化阶段，也是本文研究的主要阶段。这一阶段的城镇化是在第四阶段基础上的“精耕细作”，承载着中国经济转型的历史使命。

我国新型城镇化的历史使命

反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住城镇的人口占该地区总人口的比例。当前，世界城镇化水平已超过50%，一半以上的人口居住在城市。在当前投资、出口拉动力日渐衰竭的情况下，扩大内需成为经济结构调整的首要任务。正如李克强总理所说，当前中国最大的内需是城镇化。所以，当前阶段的新型城镇化承载着中国经济转型的重要历史使命，是推动改革与经济转型的关键一步，是我国未来经济增长的一个主要增长点。此外，新型城镇化也是我国缩小城乡差别，促进社会和谐发展的重要举措。

新型城镇化，不再是简单的造城运动，而是人口集聚、产业升级、社会进步的一个综合表现。在中国经济转型升级背景下，对于此轮新型城镇化举国上下有着较大的期待和憧憬。

我国新型城镇化面临的困境

（一）发展很不平衡

我国城市化进程已经取得巨大成绩，但东中西部发展很不平衡，城乡差距进一步扩大，城镇结构也很不合理。东部地区城市及小城镇都比较发达，基本上已形成大中小相配套和衔接的城镇网络体系。中部地区中小城市有了很大发展，但在区域经济中具备中心地位的大城市与特大城市较少；而西部地区大中城市多数为省会，除此之外的城市发展很慢。

随着经济的不断发展和城镇化比例的不断提高，人民生活水平得到了改善，但城乡差别并没有改善，城镇居民可支配收入与农村人均纯收入之比由改革初期的2.57上升到2011年的3.11。不仅如此，在城镇化不断提高的过程中，由于现有的土地开发政策制约，农村居民并没有充分地享受到城镇化的红利，大部分增值收益被地方政府和土地开发商拿走，同时还因为拆迁等问题积累了大量社会矛盾，引发许多恶性社会事件的发生。

近几十年，由于大中城市的快速发展，中小城镇处于被边缘的地位，大部分中小城镇可以用“脏乱差”来形容。部分经济发达地区由于工业开发区的原因，建有污水处理设施，而绝大部分乡镇没有完整的供水和污水处理设施，因此才会导致大江河流流域的支流普遍被污染。除了污水，固废垃圾处理情况也非常严峻，不仅处理率总体偏低，而且处理手段单一，基本以填埋为主，对周边及地下水污染情况非常严重。

（二）财政赤字不断加大

随着2007年以后民生支出的增加，全国31个省市区2007年-2011年教育、社会保障和就业、医疗卫生三项支出的总额就达到110369亿元，占当期财政支出总额的62.1%，三项财政业务支出占当年财政收入比由2006年的40.9%上升到2011年的61.78%。相比2006年，地方财政对医疗卫生、社会保障与就业、教育等三方面的支出增加了3.9、4.8和2.5倍。由于这三项是基本的民生支出，而且随着老年化社会的到来以及城镇化水平的提高，这几项支出只会不断增加而不会减少。在民生支出不断增加的同时，地方财政赤字也快速增长，2007 -2011年，各省市赤字合计年均增长27.1%，2010年地方财政赤字超过3万亿元，2011年超过4万亿元。这还是在每年有10000多亿的以买地为主的非税收入的前提下的赤字增长，而每年4万亿元左右的地方财政赤字，主要依靠中央财政转移支付和资本市场融资解决。因此，近几年的土地财政不仅支持了GDP的繁荣，而且扛起了部分民生项目的快速增长。但土地财政是不可持续的，而民生支出却要持续，而且随着城镇化水平的提高，支出总额也会不断增加，在目前保障体系账户维系都存在问题的状况下，以往的城镇化和财政收支老路显然是走不通的。

（三）土地问题非常严峻

按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，我国农用土地征地补偿标准不得超过前三年年均收益的三十倍，而且没有考虑通胀等因素，转让变更后土地购买者的使用年限是50年或70年，因此现行的土地管理办法存在诸多弊端：一是土地使用者权益被削弱；二是未来土地收益被折现到当前，使土地资本化带来的货币量急剧攀升，带来严重的金融风险；三是许多失地农民几年或十几年后变成城市贫民的可能性很大；四是目前的征地政策也使地方政府过度依赖土地财政。国家已经意识到问题的严重性，2012年国务院通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，征地补偿数额可能提高为现行标准的10倍，这将大大提高工业用地、仓储用地等的用地成本。endprint

（四）城市产业结构不尽合理

虽然城市获得快速发展，但各个城市的特色并不明显，很多城市大力发展制造业，第三产业发展严重不足。城市尤其是中小城市的发展，在城市形态、产业结构、建设方式等方面的趋同化较为突出，城市个性和特色不突出；重复建设严重，导致土地资源和资金的浪费。在城市发展中“大而全小而全”的思想严重，缺乏区域协调和分工协作精神。

我国新型城镇化要解决的问题

（一）实现公共产品均等化

社会的公平基础是人们能够享有基本的公共服务产品，如教育、医疗与社会保障。让进入城镇的农村人口一样享有城镇居民的医疗、教育和养老的权利，应该成为城镇化的基础。我国2004年推行的新农合作为医改的一个主要内容，是基本成功的，但不是没有问题，随着大病逐步纳入医疗保障以后，支出必然增加，以后的新农合预计会面临资金短缺问题，因此变新农合为社会合作医疗就很有必要。目前农村地区的教育问题，拆并校带来的隐患应该逐步消除。另外，还要解决由于市场化配置师资力量带来的基础教育不公问题。而要解决以上问题，户籍制度的改革是必不可少的。

（二）吸引社会资本并借助现代科技改造城镇基础设施

按我国3.2万个乡镇缺乏现代水处理设施计算，未来至少要建设3.2万个、近10万套污水处理设施，需要资本1.6万亿元（3.2万*5000万元），如果按10年建成每年也需要资金1600亿元。此外，垃圾处理设施的投资也不是小数。因此，对民间资本开放基础设施领域，政府给予金融服务支持，才能完成未来城镇化的基础设施建设问题。从行业数据看，水处理行业已经具备良好的盈利能力。能源问题也是城镇化必须考虑的问题，2012年，我国城镇人均用电约500度，农村居民人均用电约400度，如果再增加2亿城镇居民，将增加200亿万度电的年消费量，占现有城镇居民用电量的5.6%，如果再考虑城镇基础设施用电、预留工业用电等，估计将带来20%以上的能源需求增长。因此发展未来城镇基础设施，应该依靠现代科技，大力发展清洁能源，如结合生活污水和垃圾处理，大力发展城镇沼气业，借助太阳能技术和风能技术，发展小城镇太阳能产业和风能业等，而且这些均可以借助社会资本。

（三）财税体制改革

中国城镇化的问题之一是公共服务差异大，很多人将矛头指向户籍制度，但其实户籍制度只是表象，更深层次的原因是财税体制。户籍的差别在于公共福利的差别，在于财政覆盖人口和覆盖水平的差别。如果财税体制理顺了，户籍制度和公共服务差异大的问题都会轻松解决。户籍制度改革建立在财税体制改革的基础上才有意义。财政只有从目前的户籍人口财政转变到常住人口财政，从城市财政到转变到覆盖城乡的公共财政，才能有效地实施基本公共服务均等化。十八大报告提出未来要实现公共服务常住人口全覆盖。因此，需要进一步完善事权和财权相一致的分税制体制，完善地方税制。

（四） 尊重和保障农村居民土地使用权

中国土地问题严峻，有很多需要解决的地方。应该把农村居民的土地使用权固化下来，在此基础上实现土地的合理流转。对于集体非农用地变更用途（例如用作工业或商业），变更形式仅以出租土地使用权为基础，禁止集体土地买卖，地方政府不得购买集体土地再出售，其仅可以按期收取土地租税。而集体土地变更的出租收益由集体进行分配，用于改善集体公共设施和增加居民收入。如此不仅可以稳定6亿农村居民使之不至于变成城市贫民，而且可以实现房价下降，减轻社保压力。在目前城市居民社保都不堪重负的情况下再增加2-3亿社保人群，将是一个世界级的难题。让现有农村居民以地养老，将是破解中国社会保障问题的一个主要思路。目前有许多地方的集体土地采用这种模式，如北京、广东的部分地方。通过调研来看，目前是非常成功的，企业、集体、百姓和公司都满意，而且没有引发社会问题。

（五）发展城镇特色产业

如何发展城镇经济，在我国目前绝大部分产业过剩的基础上，再提扩大工业经济，似乎有些难度。有些城镇把经济发展思路寄托在沿海加工业的转移和东部过剩产业的西移，这对于交通发达或城市群周边的城镇而言具有现实可操作性，甚至部分具备交通与人才优势的地方还可以发展高技术产业，但对于大部分中小城镇，似乎不具备发展的条件。

本文认为，应该根据地方经济资源和文化资源，大力发展地方特色经济，才能走出中小城镇产业发展的可持续之路，如将农副食品加工业与当地特色农产品种植业相结合，对农产品进行初级加工。弘扬地方特色文化既是城镇化发展中的一个重要内容，也是建设有特色的、最美小镇的核心。目前我国的农村金融服务还相当落后，虽然有一些地方开展小额信贷和民间金融服务，但仍然没有一个全国性的指导规范，应该在总结试点经验的基础上，逐步建立中小城镇（含农村）现代金融服务业。我国农业现代服务业目前也相当落后，农业信息、农业科技、产品仓储和初加工水平都非常不发达，在解决土地流转问题后，农村合作社和家庭农场将迅速发展起来，但如果没有完善的农业现代服务业，合作社和家庭农场将面临发展问题。因此，城镇化建设还应着力发展城镇金融服务业和农业现代服务业。

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