陈忱：预防灾害培训体验守护千万家法治保障文化建设筑牢中国梦

2013年7月19日，由联合国开发计划署、商务部中国国际经济技术交流中心等相关单位组织召开了联合国开发计划署2013年在华项目评审会。在这次会议中，“国家预防灾害培训体验和法治保障文化基地建设项目”正式通过评审，被列为联合国开发计划署2013—2017年在华重点项目之一。这是陈忱担任中国法学交流基金会副秘书长、国家预防灾害法治保障专项基金管委会主任后一直在做的主要工作。

这一项目的缘起，要溯回到2010年。2010年8月2日，民盟中央灾害与社会管理专家论坛第八次年会在北京召开，主题是“防灾减灾与可持续发展”。曾在国家发改委工作、已到基层工作一年多的陈忱作为论坛嘉宾出席了会议，并作了题为《国家预防灾害体验基地在灾害管理中的作用》的主题发言。这一发言引起了时任联合国秘书长全球减灾事务特别助理、联合国国际减灾战略秘书处主任玛格丽特女士的极大关注。会后联合国开发计划署驻华代表处联系到陈忱，双方就国家预防灾害培训体验和法治保障文化基地建设的议题进行了多次深入沟通，最终确定了项目立项实施。

陈忱介绍，这一项目是以社会管理机制创新为出发点，以预防灾害的法治保障为切入点，从中国法学交流基金会的角度，提供完善预防灾害法律、法规的政策建议，探索促进全民参与预防灾害培训体验的模式，力争在地方层面乃至国家层面产生政策影响，建立预防灾害培训体验的实践平台。项目主要包括预防灾害相关的三个核心内容：培训体验、法治保障研究、文化建设。这三大核心通过调研交流、研讨论证、示范培训、产品研发、公益宣传等渠道进行多形式、多层次的展开和推进。

“突出‘法治保障的核心价值和基础作用，这一点至关重要。”

关于法治保障研究方面，陈忱介绍，就法律体系而言，我国的灾害预防已经初步建立起比较全面和系统的分层次、分类型、分区域、分情形的应急预案制度体系。目前我国有防灾减灾方面的法律35件，行政法规39件，部门规章55件，还有许多地方性法规和规范性文件，应该说数量不算少，但从预防的角度而言，缺乏基本法。学术界将自然灾害的防治分为三个阶段：事前预防、事中应对与事后恢复。而我们国内多强调后两点，对事前预防重视不够，缺乏事前化、专职化、常态化的灾害预防协调机构；部门分隔，协调不足，应急预案不够完善，缺乏科学性及可操作性，公民的自救意识薄弱，社会参与程度不高；保险体系缺失，监督与救济制度缺失，立法重视实体权利配置，缺乏程序性规定，对政府在灾害预防中的职责规定得比较笼统，等等。这一现状，一方面在一定程度上影响了我国社会主义法律体系的完整性，另一方面使得预防灾害相关工作常态化、强制化开展缺乏法律上的依据，换句话说，“走得不够稳”。从这一层面上来说，法治保障研究可谓是整个项目乃至预防灾害工作推进的基础，因此突出“法治保障”的核心价值和基础作用，就至关重要。只有这一基础扎实了，培训体验和文化建设等这些“上层建筑”才能良性地、可持续地发展。

作为研究的切入点，陈忱所在的中国法学交流基金会牵头，会同法学界专家，开展了一项名为《国家预防灾害的法治保障研究》的部级课题，主要讨论两个问题。一是对预防灾害的立法问题加以系统全面的研究，着重事前预防部分，以此推进预防灾害法律体系的完善化。二是研究将预防灾害培训体验部分的内容纳入法治化的可能性和途径，以此对培训体验这一做法进行大胆尝试和正确倡导，从法律上将“预防灾害培训体验”工作做到灾害教育普及化、培训体验日常化。此课题目前已经开题，进展顺利。此外，中国法学交流基金会还主导设立了中国法学会预防灾害法治研究中心以及“预防灾害法治保障专项基金”，用以保障这项研究的延续性。

为了积聚更多专家学者的力量，同时也让更多人关注和了解预防灾害法治保障和培训体验，中国法学交流基金会、联合国开发计划署、商务部等多部门合作，将在2014年举办“首届国家预防灾害培训体验文化建设和法治保障高峰论坛”，围绕“完善预防灾害法律体系、培育社会防灾文化”等主题，就制定和完善预防灾害法律体系、保障相关法律法规科学有效执行、倡导预防灾害体验式培训、培育社会防灾文化等专题进行宽领域、深层次的交流和对话，征集相关论文并配合高峰论坛结集出版。现已征集预防灾害法治保障方面的论文50余篇，并仍在继续征集中。

项目将通过多方面努力，加上专家、学者的推动，呼吁建立包括灾害物资储备、信息管理、志愿者救灾伤残和死亡嘉奖补助、灾区新闻报道等领域的相关法律，构建起我国基本的包括培训体验在内的国家预防灾害法律体系，最终促成国家制定综合性的《预防灾害培训体验基本法》，并以此作为建立其他预防灾害法规的基础和指导防灾减灾活动的纲领。

“这项工作至关重要。”陈忱这样评价。

“推广全民参与培训体验，是预防灾害工作惠及于民的最好途径。”

谈到预防灾害培训体验，陈忱对此有一系列完整而庞大的构想。他对目前国内对于预防灾害培训体验模式的认知度和普及度有着很清楚的认识。采访中，他问了这样一个问题：你会用灭火器吗？他告诉我们，他曾就这一问题多次在项目相关的不同场合询问不同的人群，结果超过90%的人回答是“不会”，或是“消防队员演示过，但没用过，不知道”等等。这让我们不禁要问：我们的民众究竟掌握了多少预防灾害的知识，特别是实操知识？一旦面对灾害我们能否科学合理应对？

“每一个人都应该问问自己。”

陈忱指出，如果说预防灾害法治保障研究是这项工作的基础制度设计，那么预防灾害培训体验则是真正落到基层民众的重要实践主体之一。推广全民参与培训体验，是预防灾害工作惠及于民的最好途径。这也正是这个项目团队所要推动的一项重要工作。

一方面，项目要努力推动由上至下不同层面对于预防灾害培训体验的了解、认知乃至认同，逐步培养民众充分意识到预防灾害培训体验的重要性，进而配合国家预防灾害培训体验和法治保障文化基地的建设落成，积极自愿地参与到培训体验中来。目前我们国内的预防灾害知识培训，大多集中在宣传手册、讲座中，培训对象也一直局限于相关的特定领域和部门，如军队、技术部门、医院等。现在国内已有的带有灾害体验性质的项目，或集中在国防系统，作为对特殊人群的训练，专业性太强；或在科技馆内，以普及科普知识为主，规模较小。很多年轻人关于灾害的认识以及对于自救实用方式的获得，甚至多是来自于美国的好莱坞大片。普通民众对于具体的自救措施缺乏了解的主要原因，是我们国内缺少普及灾害预防知识、切身体验、感受灾情的培训自救互救能力类型的项目。现有培训效果也大都“看了白看”，“听过就忘”，在耗费大量人力、物力、财力的同时，事倍功半，收效甚微。

而我们所倡导的预防灾害培训体验模式，就是要利用传统授课、图册和声像宣传等手段开展针对不同人群的多批次培训，以及模拟灾害真实场景进行的防灾、备灾、应灾演练，开展全民性预防灾害培训体验教育，探索促进全民参与体验的模式。陈忱介绍，根据目前的项目示范基地概念规划，未来的预防灾害培训体验基地将由包括灾害体验、法治建设、物资储备研发等在内的九大功能板块组成，并将设置涵盖不同灾害类别以及功能划分的共十一项体验基地。这为预防灾害培训体验全民普及提供了必要的环境和条件。此外，为了进一步加强宣传，更大力度、更直观地培养人们对于预防灾害培训体验和法治保障的认识，项目邀请了总政歌舞团著名歌唱家阎维文、谭晶作为形象大使，拍摄完成了相关公益广告，预计不久就能投放播出了。

另一方面，项目要致力于推进预防灾害“培训体验”的法治保障。在推广倡导全民参与预防灾害培训体验的同时，着重研究预防灾害的“培训”和“体验”领域的法律保障问题，推行将预防灾害培训体验能力建设纳入政府机关、企事业单位的年度考核指标体系，促使其加强预防灾害培训体验能力建设，通过适当途径提出政策建议，力争在地方层面或国家层面产生政策影响，推动预防灾害培训体验成为常态化的政策，使其成为政府的“规定动作”和法律责任。通过法律的形式责成各级政府本着对人民负责、最大限度保障人民群众生命财产安全的态度来对待预防灾害培训体验的管理工作，提高自下而上应急管理体系建设和管理水平。

这两个方面的内容是项目在培训体验方面的努力目标，这也符合联合国开发计划署“通过推动社区参与和跨部门协作，实现以社区为基础的降低灾害风险及宣传教育工作”、“推动将灾害管理纳入国策及地方政策”的工作目标要求。

用陈忱的话说：“政府有保障公民参与预防灾害培训体验的义务，公民享有预防灾害培训体验的权利。”

“无数微小的改变，就是促使我们坚持推动项目的力量。”

谈到关于预防灾害下一步相关工作开展以及发展前景时，陈忱自信满满。他说，社会发展规律以及很多国家的发展经验都表明，在当前世界范围内灾害频发都日趋常态化的背景下，如何加强预防灾害法治保障，推动全民参与预防灾害培训体验并使其纳入法治体系中；灾害来临时，如何最大限度地做到不伤害自己、不伤害别人、不被别人伤害，如何科学、迅速地开展自救、互救，是我们国家亟需考虑和推进解决的重要问题之一，也是“预防灾害培训体验和法治保障文化基地建设项目”努力推进的目标。

当然，所有问题的解决都不可能一蹴而就。这在国内是一项近乎全新的课题，必然需要一个漫长的过程。“千里之行，始于足下”，正是点滴微小的改变才最终促成深层次的变革。就现阶段来说，陈忱坦言，能够看到越来越多的人们开始关注预防灾害的法治保障问题，越来越多的大中小学校、国家机关、企事业单位及公共场所，开展防灾培训时不再单纯停留在靠围观演示来学习如何使用灭火器，而是可以每个人去亲身体验一下，以体验的方式完成培训的过程等等改变，对我们而言，就是希望，就是进步，就是促使我们坚持推动这一公益项目进行的力量。

责任编辑/杨 坤