泉州市规范林权流转的对策建议探析

陈 高 扬

（福建省泉州市林业局 362000）

泉州市规范林权流转的对策建议探析

陈 高 扬

（福建省泉州市林业局 362000）

分析了泉州市林权流转的现状，指出泉州市林权流转具有流转主体多元化、流转形式和方式多样化、林改后林权流转趋势逐渐放缓等特点，以及泉州市规范林权流转的有利条件和存在的主要问题。在此基础上，对泉州市规范林权流转推进林业规模经营提出了修订完善林权流转的法律法规、加强林权流转管理的制度建设、搭建林权流转服务平台、规范集体林权流转行为、妥善解决历史遗留问题、加强流转森林资源资产评估工作、推进林木采伐管理制度改革、大力发展林业合作经济组织等对策建议。

林权；林权流转；泉州市

集体林权制度改革后，一方面明晰产权、发证到户，确立了林权所有者的经营主体地位，激发了林业经营者的积极性；另一方面确权到户、林权分散，经营单元变小，经营成本增加，影响了林业的经营效益。因此，如何规范林权流转，推动林业规模经营，实现规模效益，是摆在政府林业部门和林业经营者面前的一个重要课题。

1 林权与林权流转

1.1 林权

林权是源于对森林资源使用和收益的现实需求，以森林资源所有权为基础，以对特定的森林资源的使用、收益为目的的他物权，具有主体广泛性、客体复合性、内容多样性等特征。林权从内涵上包括林地所有权、林地使用权，林木所有权和林木使用权；从所有制性质角度，林权包括国有林权、集体林权以及单位和个人所有的林权。

1.2 林权流转

林权流转有广义和狭义之分，广义的林权流转包括林地所有权流转、林地承包经营权(使用权，下同)流转和林木流转；狭义的林权流转是指林地承包经营权和林木的流转。本文所称的林权流转是指狭义的林权流转，特指在农村集体所有或国家所有依法由农民集体使用的林地上，集体经济组织、以及通过家庭承包或其他方式承包获得林地承包经营权及林木的权利人将其占有、使用、收益、处分林地林木的全部或部分权能，通过一定的方式转移给他人的行为。林权流转主体包括农村集体经济组织、农民个人和其他林业经营者等。林权流转客体包括林地承包经营权和林木的所有权、使用权等。

2 泉州市林权流转的现状及特点

2.1 泉州市林权流转的现状

据调查，截至2013年10月份，泉州市登记规范流转的林权有1477起，流转面积55.95万亩，流转林地占商品林面积的9.51%。此外，林改后农户之间私下流转林权也不同程度存在。从流转前的林权主体看，国有、集体、其他单位或个人都有，分别占流转面积的2.95%、83.69%和13.36%；从流转的时间阶段看，林业“三定”后到林改前的2003年近20年间流转林权面积17.9万亩、占32%，林改期间的2004年至2008年5年间流转林权23.7万亩、占42.3%，完成主体改革任务后的2009年至2013年5年间流转林权14.4万亩、占25.7%；从林权流转的空间分布看，林权流转主要发生在安溪、永春、德化、南安等主要林区县（市），其流转起数和流转面积占到了全市的91.3%和94.8%；从流转活跃程度（单位面积商品林的流转率，即某地流转的商品林面积与该地商品林面积之比）看，南安市最高（16.3%），其次是安溪（12.4%）、洛江（9.9%）、永春（8.6%）和德化（3.8%），值得一提的是，洛江区作为沿海地区，其林权流转还是比较活跃的。

收稿日期：2013-12-28

2.2 泉州市林权流转的特点

2.2.1 林权流转主体多元化

从林权转出主体方面看，在林权改革之前，林地绝大部分归集体所有，单个农户无权对集体林地做出支配，林权的转出主体相对单一，大部分为村集体以及其他集体经济组织。开展林权改革后，尤其是在2004-2008年，确权到户的工作逐步完成，随着大部分林地使用权和林木所有权赋予农户，林权流转出主体由原来单一的村集体组织转变为有村集体、村民小组、各种形式的联营体及个体农户等多种主体。从林权转入主体方面看，在林权改革之前，由于部分政策的限制，林权转入方以林场、林业企业等国有单位为主；在林权改革之后，由于政策放开，政府鼓励林权的市场化发展，转入主体由原来的以国有单位为主转变为多种社会经济组织，作为自然人可以是本村或其他村落农户，作为法人可以是国有企事业单位、私有林业企业等，且私有林业企业、林业大户受让林权占了大部分。

2.2.2 林权流转形式和方式多样化

林权改革后，林业产权逐步细分到各集体经济组织、农户和其他林业经营者，林权流转市场条件初步形成，流转趋于活跃，流转形式多样化，市场选择手段也开始丰富。林权流转的形式可以按照流转权属、是否保留流转后林地的收益权、流转标的等标准划分为多类。另外，林木流转按照是否已经办理采伐证，可分为活立木转让和采伐证转让。多样化的流转形式促生了多种流转手段，不保留林地收益权的林地使用权流转一般采取转让、租赁、拍卖、招标等形式；保留一定收益权的林地使用权流转一般采取股份合作、转包或者协议的形式。

2.2.3 林权流转趋势逐渐放缓

林权流转在根本上是资源要素流动和重新配置的过程，能够反映一个地区林业经营的活性。林权流转方式按照交易的公开程度可划分为私下流转和公开流转。私下流转无从统计。就公开流转部分，林权改革之后，泉州市林权流转趋势放缓，林地流转发生的频率下降。根据调查的数据，泉州市林权流转在林业“三定”后到林改前的2003年近20年间流转林权591起、面积17.9万亩（占32%），林改期间的2004年至2008年5年间流转林权681起、面积23.7万亩（占42.3%），完成主体改革任务后的2009年至2013年5年间流转林权205起、面积14.4万亩（占25.7%）。从以上数据可以看出，泉州市林权流转在林改期间达到了高峰，不管是流转起数还是流转面积都达到历史的峰值，而林改后林权流转次数和交易面积均呈现波动递减的趋势。

3 泉州市林权流转的有利条件和存在的主要问题

3.1 有利条件

（1）泉州市已完成明晰产权、登记发证的林改主体改革任务，发放了全国统一式样的林权证，为林权流转奠定了坚实的基础。至2006年底，泉州市已完成明晰产权、登记发证的主体改革任务。据统计，至2012年底，泉州市商品林已明晰产权560.2万亩，产权明晰率97.44%；完成林权登记发证面积938.6万亩，林权登记发证率98.6%，发（换）林权证28.5万本。此外，泉州市在办理征占用林地、林木采伐、林权流转以及林权抵押登记过程中已全面启用新的林权证。

（2）各级政府出台了一系列政策措施，为规范林权流转提供了坚强的政策保障。中央层面，2008年中共中央国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》提出要“规范林地、林木流转”； 2009年国家林业局《关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》和2013年国家林业局《关于进一步加强集体林权流转管理工作的意见》都对规范林权流转提出了具体的要求。省级层面，2006年福建省委省政府《关于深化集体林权制度改革的意见》提出要“规范森林资源流转”、“促进林业规模经营和集约经营”；2009年福建省委省政府《关于持续深化林改建设海西现代林业的意见》和2013年福建省政府《关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见》出台了规范林权流转的一系列具体政策措施。县级层面，泉州市安溪县出台了《安溪县人民政府关于推进茶业经营体制改革试验的实施意见》（安政综〔2013〕97号），提出“逐步完善茶园林地经营权流转”及其配套措施；德化县相继出台《德化县人民政府关于转变林业经营模式做大做强林业产业推进统筹城乡发展的实施意见》、《关于鼓励县办公司林场参与加快转变林业经营模式做大做强林业产业的扶持措施》等政策，对规范林权流转、林权抵押提出了一系列配套扶持措施。可见，历年来从中央到县一级政府对规范森林资源流转的政策措施不断细化和配套，为规范林权流转提供了坚强的政策保障。

（3）泉州市已基本建立起林权流转管理服务平台。开展集体林权制度改革以来，泉州市加大了林权管理服务平台的建设力度，全市已建立9个专门的林权管理机构，提供林权登记、变更、抵押登记等登记服务和政策咨询、市场监管等管理和服务。德化县还建立了林权综合服务中心，初步建立起集法律政策咨询、信息发布、林权交易、林权登记、市场监管及其他中介服务于一体的林权管理服务平台。

3.2 存在的主要问题

3.2.1 缺乏专门的法律法规规范

从国家层面，至今仍没有专门规范和管理林权流转行为的法律法规。虽然有地方性法规《福建省森林资源流转条例》对林权流转行为进行了专门规范，但其与当前的林权流转形势及今后的林权流转趋势还有不配套、不完善的地方，且其对集体林权流转的收益分配使用并没有作出相关的规范。

3.2.2 林权流转管理服务不到位

一是表现为林权管理机构缺位。经过十年的林权改革，特别是近六年来，泉州市加大了林权管理机构的建设力度，全市12个县（市、区）中已有8个成立了林权登记中心，但仍有4个市（区）没有成立专门的林权管理机构。就已成立的林权管理机构来说，也普遍是有机构没编制，缺乏专职的业务人员，仅能提供林权登记发证服务，对林权流转信息的收集和发布等服务仍不到位。二是表现为林权流转监督机制缺失。主管部门在林权流转过程中相对缺位，没有很好的抓手对林权流转进行引导和监督。一方面没有一定区域内统一规范的流转合同格式文本，另一方面没有强制要求合同备案，除了少部分流转合同依法公证并在林业部门备案以外，大部分林权流转合同既未公证也没有到林业部门备案，普遍缺乏监督机制，从而导致林权私下流转不同程度存在，为林权纠纷埋下隐患。

3.2.3 程序和内容不规范，存在大量历史遗留问题

低价转让、贱卖青山、村干部暗箱操作、没有经过法定民主决策程序等问题尤其在林改前都不同程度地存在。流转行为不规范不仅表现在程序上，有些地方在实体内容上也有不妥甚至违法的情况，如超出法律规定的流转范围（如生态公益林）和流转期限（如永久买断）实行流转，超出法律规定约定双方的权利义务等，造成了大量的历史遗留问题，对正常的流转经营秩序造成了冲击，为林区的安定稳定埋下了隐患。

3.2.4 收益分配使用不够合理

流转集体林权所得收益存在管理不到位、运作不规范、分配不公平等现象。有些收益没有分配给村组集体成员，仅仅用于村组集体公益事业，使用情况也没有公开。

3.2.5 森林资源资产评估体系不完善

一是森林资源资产评估缺乏有资质的评估机构和专业人才。二是森林资源资产缺乏系统的评估技术标准。

3.2.6 政府行政干预林权流转的现象仍不同程度存在

一些县、乡政府不尊重市场规律，盲目通过林权流转招商引资，结果并没有达到预期的致富农民发展林业的目的，反而引发农民的抵触情绪，甚至出现了农民上访，产生负面影响。

4 规范林权流转的对策建议

4.1 修订、完善林权流转的法律法规

在国家层面，应尽快启动有关集体林权流转的立法工作，规范流转的范围、方式、程序、收益分配使用和流转合同要素等内容。

现行的《森林法》第十五条对防护林和特用林的森林、林木所有权和林地使用权的流转作了禁止性规定；《福建省林权登记条例》对防护林和特用林的流转也没有明确规定。因此，应通过修订现有林业法律法规，放宽对森林资源合理利用的限制，对利用森林资源进行休闲旅游、复合经营、景观利用等以保护为前提的行为，通过前置生态功能影响评估和必要的行政许可适当放宽，保护农民和农村集体组织的合法权益。

4.2 加强林权流转管理的制度建设

（1）依法强化林权登记发证工作。认真贯彻执行《福建省林权登记条例》等有关法律法规，强化林权动态管理，加强林权初始、变更、注销和抵押登记，对流转林权依法进行变更登记，及时将林权证发放到权利人手中。

（2）加强对林权纠纷的调处和仲裁工作。建立林地承包经营纠纷调解仲裁机构，配齐配强工作人员，加强培训，开展纠纷调处和仲裁，及时化解纠纷，维护经营秩序。

（3）加强林权流转合同管理。在省级层面统一制定林权流转合同示范文本，由县级林业主管部门或乡镇林业管理部门及时向达成流转意向的双方提供统一文本格式的流转合同，认真指导流转双方签订合同，并对林权流转合同及有关文件、文本、资料等进行归档，妥善保管。

（4）加强集体林权流转收益管理。集体经济组织经营的林权流转收益归本集体所有，纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业，并将收支情况向本集体经济组织成员公开。

4.3 搭建林权流转服务平台

（1）建立健全林权流转服务平台。建立规范有序的林权流转交易平台和信息发布机制，加快林权流转信息平台建设，做好信息服务；做好林权登记发证和变更登记等林权管理服务；加强林权登记信息在各级林权登记部门之间的信息共享。

（2）建立健全林权融资平台。开展以林权抵押贷款为核心的林业投融资改革，尽快突破体制机制障碍，拓宽林业融资渠道。建立风险保证金，实行财政贴息，培植林业担保公司，分担金融风险。探索建立林权收储中心、林业专业性担保公司等服务机制，化解林权融资风险，促进林业金融服务持续健康发展。

4.4 规范集体林权流转行为

稳定林地家庭承包经营关系，建立规范有序的集体林权流转机制，加强集体林权流转引导，切实维护集体林权流转秩序。区划界定为生态公益林的林地、林木，暂不进行转让；但在不改变公益林性质的前提下，允许以转包、出租、入股等方式流转，用于发展林下种养业或森林旅游业。禁止强迫或妨碍农民流转林权。

4.5 妥善解决历史遗留问题

对《农村土地承包法》施行后的以下几种林权流转行为应区别对待：一是买卖青山，未经过民主决策程序的，应坚决纠正；二是未经民主决策程序，善意承包集体林地造林且已成林，其林木所有权和使用权应予以保障；三是未经民主决策程序，善意承包管护集体幼林成林，其林木所有权和使用权应予以保障。

4.6 加强流转森林资源资产评估工作

在林地流转过程中，林地资产的评估是关键，需要建立一个可操作的林地评估系统，真正形成省—县(市)的评估机构，统一培训各级评估人员，尤其是提高基层人员、评估人员的实际操作能力和水平。确定各种类型林地的公允价格，在此基础上，各地可因地制宜制定本地区的林地流转价格。同时，简化评估程序，努力降低评估成本，以确保林地流转的科学性、规范化和可操作性。

4.7 推进林木采伐管理制度改革

认真落实林业分类经营制度，管严生态公益林，放开商品林经营。全面推进“份额分解、分类排序、公开透明、强化监督”的林木采伐处置权的新型分配机制改革，基本实现林农林权所有者和经营者平等获得林木采伐权，落实林木处置权，确保经营林业的收益权。

4.8 大力发展林业合作经济组织

坚持依法、自愿的原则，鼓励、推动林农以亲情、友情和资金、技术为纽带，以家庭联合经营、委托经营、合作制、股份制等形式，组建林业合作经济组织，推进林业规模经营、集约经营，实现规模效益。对林业合作经济组织在项目、税收、金融投资、科技等方面予以支持，促进合作经济组织发展壮大。

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F326.22

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1004-7743（2014）01-0008-04