我国农业面源污染可持续防控政策与技术的探讨

2014-01-25章明奎

浙江农业科学 2014年12期

章明奎

章明奎

（浙江大学环境与资源学院，浙江杭州 310058）

近期我国农业面源污染的迅速扩展主要与化学肥料和农药的过量使用、施肥方式的落后、养殖业有机废弃物的利用率不高、先进农业技术推广力度不够和公众环保意识相对薄弱等有关。对其的防控须由政府、科技人员和农户共同参与，必须从源头控制抓起，从政策法规和技术等层面制定对策。在政策方面，应从预防-治理-长效机制等环节着手，完善农业环境监管政策，建立全方位农业面源污染控制的支持体系，建立长效管理机制；在技术方面，应发展便于操作、成本低廉、生态安全的替代技术，加强面源污染控制成熟技术的示范与推广应用力度，建立各类标准化农事操作规程，加强农业面源污染技术推广体系建设。

农业面源污染；防控；政策；技术

近30年来，我国农业实行“高产、优质、高效”发展方针，大力地推进了以增产为核心目标的农业生产，化肥、农药、农膜等农用物资投入得到了很大的提高，随着生活水平的提高，畜禽业养殖规模持续扩大；在实现增产增收为目标的同时，农业面源污染不断加剧，农业环境正面临大范围生态环境恶化和农业自身污染的双重威胁［1-2］。至今，我国农业面源污染的深度和广度已经远远超过发达国家，且潜在的污染压力更是其他国家无法与之相比的，农业产地环境恶化对我国粮食生产能力和食物安全的影响也已经显现［3-4］。农业面源污染的防控是一项关系国家生命安全和健康、影响深远的基础性公共事业。目前，受我国经济发展水平和人们认识水平等方面的限制，我国农业面源污染问题还没有得到有效解决。因此，建立与完善农业面源污染防控的政策和技术体系已经刻不容缓［3］。

1　农业面源污染防控任重道远

国内外的理论研究与生产实践都已证明，农业面源污染的治理要远比点源污染困难得多［5］，前者涉及的面非常广，涉及的人也非常多。因此，无论是政府部门、研究人员，还是民众，在农业面源污染治理上，都应该有长期艰苦努力的准备。

1.1农业面源污染成因的复杂性

与点源污染相同，农业面源污染也多产生于生产过程中。但与点源污染相比，农业面源污染具有时空范围更大，发生机理更复杂，不仅受人为活动的影响，也受自然因素的影响；其具有发生的时间、地点的随机性，发生方式的间歇性，排放方式与途径的不确定性，污染负荷时空多变性，监测、模拟和控制不易性等特征。所有这些给农业面源污染治理带来了很大的困难。

1.2我国农业面源污染治理的难点

与一些发达国家比较，我国农业面源污染的防控难度更大，主要表现在以下方面。

1.2.1农业生产压力大

农业面源污染产生于农业生产过程，一些耕地资源丰富的发达国家可通过退耕还林、退耕还草及降低肥料的施用来控制养分流失。而我国是耕地资源欠缺的发展中国家，以牺牲产量、大面积地退耕还林、退耕还草及大幅度地降低肥料的施用来换取环境安全几乎不可能。而且，为了实现增产和增收目标，在短期难以改变耕作技术的条件下，化肥的大量投入仍不可避免

1.2.2生产规模小污染主体难以鉴定

现阶段，我国农村土地使用权较为分散，一家一户的耕作方式及门类齐全的产业结构是我国农业的主体。这种分散经营的模式加剧了农业面源污染发生的时间、地点的随机性，排放方式与途径的不确定性，污染负荷时空多变性，监测、模拟和控制不易性，也增加了农业面源污染控制技术推广的成本与难度。同时，由于我国农村经营规模小、以家庭式经营为主，在实际查污中污染主体也很难确定，环境的污染和治理的责任权限难以准确界定，这使得农村环境在受到污染时没有主体去承担，最后只能由政府埋单，造成了公共资源的浪费。

1.2.3农户对农业面源污染防治意识薄弱

现代农业生产几乎已经离不开农药和化肥的投入，农业生产要完全做到零污染几乎是不可能的。减少污染不是政府或科技人员能独立做到的，需要公众的参与，其中农民是重要的角色。但由于受传统观念影响，一直以来我国农民满足于温饱即足，只顾眼前利益，没有长远打算，农民的环境意识和维权意识普遍不高，对环境污染和破坏的危害性认识不足；即使认识到环境的危害性，也不知自己拥有何种权利、如何维护自己的权益。再加上科技文化知识欠缺，对农村自身污染问题普遍没有引起重视［2］。公众环境意识提高需要一个较长的过程。

2　农户是农业面源污染防控的主要参与者

面源污染更多地与农业、农村和农民相联系，主要包括农药、化肥、集约化养殖场和农村生活污水及垃圾污染等。因此，农业面源污染涉及千家万户，种植业、养殖业和农居点都是农业面源污染的重要来源，千家万户的农户实际上都是农业面源污染的产生者，因此，农业面源污染的防控也必须有众多农户的参与才能真正的实施。我国自上世纪末以来逐渐开始进行农业面源污染治理，国家与地方投入了大量的资金开展农业面源污染治理，并进行了不同规模的农业面源污染治理示范，但效果并不明显，其中农户参与度的偏低也是一个重要原因。在农业面源污染治理中，政府、科技人员和农户都要明确自己的角色位置，农户是农业面源污染防控的主力军，只有全体农户真正意义上的参与，我国农业面源污染的治理才有真正的希望，才能消除边治理边污染的现象。政府部门是农业面源污染治理政策的制订者，其主要职责是领导、引导作用，履行制定规划、提供制度、监督实施、绩效评估、信息服务、重大技术开发、善意设租以及循环经济意识形态建设等职能；科技人员主要的职责是发展技术、推广技术，他们不能完全替代农户的作用。在农业面源污染防控过程中，政府应鼓励和推动农民采用有效的技术和管理经验，更要注意发挥农户的作用。因此，为有效实施农业面源污染防控，应不断完善农业面源污染防控的社会参与机制。提高农户环保与参与意识，自觉参与农业面源污染的防治，主动采用环保型农业生产技术；优化相关政策条件，发挥非政府环境组织在专业上的优势，鼓励非政府组织参与农业面源污染的防治。

3　政策是农业面源污染防控的坚实保障

我国农业污染的严重性从侧面反映出当前农业环境管理工作的不足。我国自1990年以后开始关注农业面源污染，1998年以后农村面源污染环境管理成为环境保护重点领域。但由于在相应的环境管理手段和管理体制上的不适应，农业面源污染防治工作并没有取得实质性的突破。与发达国家比较，我国在农业面源污染防控制技术上的差距并不十分明显［5-6］，但在农业面源污染管理与政策层面上与发达国家的差距较大。中国的农业面源污染无论从管理战略还是制度建设上都长期被忽视，缺乏对农村环境保护足够的关注。

3.1我国农业面源污染治理存在的主要问题

3.1.1环保政策在农村的缺失

在我国主流的环境政策中，缺乏对农村环境保护的关注。环评、三同时主要针对新、改、扩建项目的预防；排污收费主要针对工业污染源；限期治理主要针对超标严重的工业污染源；环境综合整治定量考核制度和环保目标责任制主要是对城市区域环境质量的考核；集中控制制度主要用于城市垃圾、生活污水等的污染控制；许可证制度针对的也是工业大点源。在我国现有的环境管理政策中，对农业面源污染防治多为附带性的规定，这些规定可操作性差，缺少相关配套的实施细则，很少涉及农户行为本身，使得农业面源污染的防治在环境政策中最终只是一种倡议或生态性的宣言。此外，我国农村环保政策的不足还表现在农村环保工作机制尚未理顺，环保能力建设明显不足，缺乏必要的公共投入等方面。

3.1.2经济调控手段不完善

近20多年来，一些发达国家已开始利用税费、补贴、押金-退款、排污权交易等不同的经济手段对面源污染进行治理，并已起到了一定的监管效果。目前，环境税费的管理思路主要有收取环境浓度费和对污染性生产投入进行统一征税。统一征税是一种间接的措施，而环境浓度费则是基于一个地区某一种污染物浓度的收费制度。环境浓度费包括对偏离标准的污染进行惩罚或对偏离标准的总量进行惩罚。在具体操作上，对基于可量测的排放部分征收排污费，而对与社会期望的最优排污量出现的偏离部分则征收环境浓度费。开征环境浓度税的前提是获得农户的污染物排放信息，但在我国如果要监测单个农户的农田径流，必须克服技术上的难度及设备成本约束。目前，精确到每一农户的排污控制还不可能实现，需要一些更为现实可行性的方法。为了维护可持续发展，鼓励农民减少化肥、农药的用量，需要探索特殊的管理方式，特别是富有灵活性、针对性的奖励性经济措施，实现减少污染排放的目标。

3.1.3政策扶持力度不够

近年来，综合利用秸秆、粪便等农业生产和农村生活废弃物进行有机肥、沼气生产的企业纷纷兴起，包括进行环境友好型肥料产品的开发生产，这在一定程度上减轻了对农业环境的压力和污染。但与化肥生产企业相比，这些企业利润较低，要有效地推动这些行业健康快速地发展，从而变废为宝，减少农业废弃物污染环境，它们需要得到国家在税收、财政政策等方面的支持。但实际上我国目前对这方面的支持力度还较低。同样，过去几年我国曾推行在有机食品生产过程中禁用任何化肥、农药等环境友好生态模式，但目前国家对此缺乏相应的政策进行扶持。

3.2完善我国农业面源污染环境管理政策的思考

许多发达国家的成功经验显示，治理农业面源污染既要重视新技术的应用，同时需要完善政策框架与相关配套制度。我国是一个发展中国家，促进经济发展是我国的首要任务，但在进行农业集约化生产过程中要尽可能的减少对我们赖以生存环境产生的负面影响。首先是要充分发挥政府的调控职能，加快出台相关管理政策，在立法、经济措施、教育、开发研究及推广等多方面可借鉴发达国家的成功经验，针对氮磷养分管理出台相关法规，实现农田养分的限量投入；同时，重视采用科学的经济手段调控农田、畜牧生产中的养分循环，加大教育、科研及推广的投入力度。

3.2.1完善农业环境管理政策

在环境立法方面，应制订强有力的区域环境管理政策，特别是完善化肥与农药的管理法规和有机废弃物排放的法规，有效地控制规模化养殖场牲畜粪尿的排放；加快农村生活垃圾的资源化进程，建立资源循环利用的方案；在法规以及行政管理等各个层面完善农业环境管理政策，通过引导、约束、协调农户的观念和行为，保证农业面源污染控制目标的有效实现；鼓励能够减少面源污染的化肥和有机肥的生产和使用，建立农业优良耕作技术体系，有效控制规模化养殖场牲畜粪尿的排放。明确农业面源污染控制的主管部门，建立起农业、环保、水利、国土等部门综合协调机制，以提高管理效率、拓宽管理深度。建立政策实施的跟踪机制，切实保障政策实施的效果。

对于化肥、农药的污染由于其使用后污染效应较难鉴别，比较适用源头控制。由于农民是弱势群体，增加农民收入是我国的基本政策，因此在实际工作中向农民征收化肥、农药税可能会比较难以执行。但可换一种思路，对使用农家肥、绿色农药的一些农户实行补贴，而对使用大量化肥、高毒农药的农户象征性地征税，这样可形成一定的反差，有助于推动农户采用绿色农业模式。对畜禽养殖污染控制则较适合采用末端控制，排污权交易、排污许可证制度等措施均可作为畜禽养殖污染控制的有效手段。

在我国，农业面源污染控制属于公共事业，其中的环保设施建设是政府的重要职责，因此，政府应加强农业面源污染监测体系、农产品质量监测体系和环保设施等基础性保障系统建设；针对绿色农业、有机农业等环境友好型农业生产模式实施中存在成本较高、市场竞争力较低的问题，政府应出台相应政策给予扶持。畜禽养殖业的治污成本一般较高，政府除补贴部分成本外，也可以通过银行政策，以无息或低息贷款的方式以鼓励畜禽养殖者治污。条件许可的地区，可构建农业面源污染的生态补偿制度，建立生态缓冲区，种植具有较强养分吸收能力的植物，增加农业面源污染的环境容量，减免农业面源污染；可建立农业面源污染的生态补偿机制，对为改善生态环境而利益受到损失的农民给予一定的补偿。要在制定的法律、法规中明确补偿主体、补偿依据及补偿对象，并建立严格管理的程序与机制，对各类资金的有效运作和发放进行严格管理。在有条件的地区，可试行“激励型的农田面源污染团队式治理模式”，即把小范围内的农户组成一个合作团队，共同管理环境，并通过一定的奖惩措施激励农户主动调整污染排放水平。

3.2.2建立农业面源污染环境管理的支持体系

农业面源污染防治与环境管理具有系统性、综合性和复杂性，由于我国目前在环境管理方面的基础十分薄弱，迫切需要在强化环境政策建设的同时建立起相应的政策支持体系，完善管理机制及保障系统，保障环境政策落实。发达国家的经验显示，防控农业面源污染需要注意发挥软环境的作用。农业面源污染防控的软环境主要由政府机构、农业科研单位、农业环境监督部门及农民等4个层面组成，各个层面的功能有所不同，只有相互配合，才能更好地发挥作用。同时，在农业面源污染的防控过程中要重视增加农民收入、减少贫困，这样农民才会积极、主动地参与农业面源污染防控工作。重点要强化各级政府部门在农业面源污染方面的环境管理职能；加强对农村地区面源污染状况的监测；促进公众参与；构建综合性的农村环保投融资促进机制。

3.2.3全面实施可持续农业战略

建立可持续的农业发展理念是促进农业面源污染控制的根本所在。因此，各级政府部门必须在农业发展的宏观层面上实施可持续发展战略。树立农业可持续发展的核心理念，通过产业发展规划与政府行动计划等各类政府决策加以体现，并转化为具体的实际行动；同时，要把可持续农业的发展观作为涉农部门的重要行为与决策的价值基础，成为指导农业生产决策的核心理念，特别是要督促基层政府建立可持续农业发展观。为此，应大力推进农业清洁生产，鼓励发展环境友好型农业；全面实施可持续农业战略必须发展可持续农业技术。通过提高农业生产标准化水平，完善农业标准体系，建立优良耕作技术体系，带动农户逐步实现标准化生产。要鼓励技术创新，支持农业科研部门研究开发高效、低毒、低残留农药和兽药以及复合、缓释配方肥料，研制安全、无污染的新饲料添加剂和精确施肥技术。加快建立与完善农村土地使用权流转机制，按照“依法、自愿、有偿”的原则，通过土地使用权的有偿转让及实行土地股份合作制，逐渐促进土地使用权的集中，以利于发展多种形式的适度规模经营和推动农业产业化进程，有利于推行集中治污和发展高效生态农业，促进农业面源污染的防控。

3.2.4建立长效的农业面源污染防控管理机制

面源污染治理的效果，在时间上存在一个滞后效应。也就是说，今天付出努力，并不是今天就能够看到效果。农业面源污染控制不是靠突击治理能够完全解决的，它是一项长期的工作。只要存在农业生产，面源污染随时随地都可能发生，因此各地应建立长期的管理机制。有条件的地区可从流域管理、流域规划及流域生态环境建设3个方面实施流域综合管理计划。在流域的综合管理中，由当地政府设立专门机构，管理农村居住区的环境，控制与处理农村生活污水、生活垃圾和地表径流。

4　发展技术是农业面源污染防控的必要手段

4.1技术发展现状

通过近20年的研究，我国已初步形成了“减源-控污-截留-修复”的农业面源污染源控制思路［7］。减源即从源头减少污染物向河流的排放，是农业面源污染控制的重要手段。在种植业中，主要包括化肥减量施用技术、有机肥无机肥平衡技术、科学灌溉技术、生态农业技术及水土保持耕作技术等［5］。在养殖业中，主要通过饲料的科学配方和推行先进的畜禽粪处理工艺来进行源头控制。截留即通过生物和生态工程的技术对径流或河流中的污染物进行控制或对养分元素进行生物截留，主要是综合应用前置库、人工水塘技术、植被缓冲技术、生态田埂技术、生态沟渠技术等一系列技术［5］，通过建立湿地生态系统、延长水流滞留时间，通过沉淀、过滤、吸附、离子交换、植物吸收和微生物分解来实现对污水的高效净化。在农田中采用节水技术进行灌溉，在减少水分浪费的同时也可减少养分的流失。农村生活污水可通过建立湿地生态系统，利用土地和植被的净化能力，达到截留的目的。修复即采取生态学原理和生态工程技术恢复该地区的生态功能。该技术主要通过由基质、植物和微生物组成的人工湿地复合系统，依靠物理、化学和生物的三重协同作用，通过过滤、吸附、共沉、离子交换、植物吸附和微生物分解来实现对废水的高效净化，同时通过营养物质和水分的生物地球化学循环，促进绿色植物生长并使其增产，实现废水的资源化和无害化。

4.2存在的问题

虽然我国在农业面源污染控制技术方面已有较大的进展，但目前掌握的技术距离产业化应用还有很大的差距。以往对技术的研究主要停留在技术本身的内容，技术与农业生产过程或农事操作过程的融合不够，特别是缺乏具可操作细则、可方便农民使用的技术。国外的经验表明，农业面源污染的治理应当从源头上控制开始，其中最为重要的是制定与执行限定性农业生产技术规范或标准，但至今我国不但缺少从源头上控制农业面源污染产生的管理制度，更没有可推广应用的限定性农业生产技术标准。

4.3技术发展的方向

我国农业面源污染的控制需要由广大农户的参与才能有效地实现，因此根据我国目前农村的实际情况，发展操作简便、成本低廉的实用性替代技术是目前农业面源污染控制的关键。美国在农业面源污染控制上，对农民没有或只有很少采取直接补贴，主要是鼓励农民自愿地采用环境友好型的替代技术，其控制技术主要有农田最佳养分管理、有机农业及采取综合农业管理模式、等高线条带种植、农业水土保持技术措施等。我国今后农业面源污染控制技术发展需做好2个方面的工作。一是发展操作简便、成本低廉的适宜农民应用的替代技术，重点建立不同气候、土壤、作物条件的测土配方施肥和施药技术体系，鼓励农民使用有机肥；采用免耕和其他诸如缓冲带和生态沟渠等农田保护技术，减少因土壤侵蚀引起的养分和农药流失；采用生态湿地、生态沟渠、生态隔离带等技术，尤其是开发适合我国农村及农田污染物控制的生态技术，吸取国外先进国家发展有机农业、生态农业、绿色农业的实践经验，进行农田面源污染控制。二是建立各类标准化农事操作规程（包括限定性农业生产技术标准），规范农田施肥方法、时间、种类与数量，从源头、过程等方面减少养分的流失；尽快建立各类化肥与农药的严格操作规程。同时，应注重与我国农业面源污染治理政策相匹配的政策支持技术开发研究。在此基础上，加强防污染技术的培训及推广体系的建设，使农民尽快地掌握农业面源污染防治的知识及技能。

4.4适时适地推行分类、分区防控

由于不同类型的面源污染形成的机理不同，对农田面源污染、畜禽养殖场的面源污染和居民区形成的面源污染应进行分类控制，鼓励发展环境友好型的农业生产技术，并替代原有技术。基于我国农村地区的现状，对于农田本身造成的农业面源污染，应采取源头控制策略，在全流域内推行农田最佳养分管理，杜绝农田氮肥、磷肥的过量施用；依托流域管理部门和农村农业技术推广体系，建立起源头控制的监督机制。对于因畜禽养殖场造成的面源污染，应考虑以在较低成本下促进畜禽粪便还田为目标，通过对运输设备、施肥设备等的技术改造及规范农田畜禽有机肥施用技术来提高畜禽粪便中养分的利用率，减少畜禽养殖场中地表径流的氮、磷损失。对于农村居民区产生的面源污染，其核心问题则是通过基础设施建设，加强排污管网建设，对污水进行集中处理。

在实行面源污染防控时，因各地水功能区对水质要求的不同，实施的具体策略也应有所差异，随水功能区对水质要求的提高，其采取的措施也应越来越严格。应从水源保护的需求出发，合理划定流域内不同级别的水源保护区，制定并试行水源涵养地、水源保护区的限定性农田生产技术标准。

［1］赵永宏，邓祥征，战金艳，等.我国农业面源污染的现状与控制技术研究［J］.安徽农业科学，2010，38（5）：2548-2552.

［2］朱兆良，诺斯，孙波.中国农业面源污染控制对策［M］.北京：中国环境科学出版社，2006.

［3］饶静，许翔宇，纪晓婷.我国农业面源污染现状、发生机制和对策研究［J］.农业经济问题，2011（8）：81-86.

［4］张维理，武淑霞，冀宏杰，等.中国农业面源污染形势估计及控制对策：I.21世纪初期中国农业面源污染的形势估计［J］.中国农业科学，2004，37（7）：1008-1017.

［5］章明奎.农业系统中氮磷的最佳管理实践［M］.北京：中国农业出版社，2005.

［6］杨林章，冯彦房，施卫明，等.我国农业面源污染治理技术研究进展［J］.中国生态农业学报，2013，21（1）：96-101.

［7］杨林章，施卫明，薛利红，等.农村面源污染治理的“4R”理论与工程实践：总体思路与“4R”治理技术［J］.农业环境科学学报，2013，32（1）：1-8.

（责任编辑：）

X 52

0528-9017（2014）12-0000-00

文献著录格式：章明奎.我国农业面源污染可持续防控政策与技术的探讨［J］.浙江农业科学，2015，56（1）：0-0.