贵州土地整治研究的回顾和展望

李博，何腾兵，刘忠斌，邱杰，汪雪莎，张皓

(1.贵州大学资源与环境工程学院，贵州贵阳550025;2.贵州大学农学院，贵州贵阳550025;3.贵州省土地整治中心，贵州贵阳550025)

贵州省地处云贵高原的东部大斜坡地带，是一个高于四川盆地和广西丘陵之间的亚热带岩溶化山原，地势西高东低，向北部、东部和南部三面倾斜[1]。全省土地总面积为17.61万km2，占全国国土总面积的1.84%。据1996年统计，全省土地利用状况为:耕地490.35万hm2、园地7.37万hm2、林地754.70万hm2、牧草地169.65万hm2、其他农用地15.26万hm2、城镇村及工矿用地41.75万hm2、交通运输8.34万hm2、水利设施2.76万hm2、未利用土地271.33万hm2，分别占全省土地总面积的27.84%，0.42%，42.84%，9.63%，0.87%，2.37%，0.47%，0.16%和15.40%据贵州省国土资源公报，2012年全省土地利用状况为:耕地455.43万hm2、园地16.62万hm2、林地896.10万hm2、牧草地7.29万hm2、其他农用地104.50万hm2、城镇村及工矿49.42万hm2、交通运输7.49万hm2、水利设施3.99万hm2、未利用土地202.69万hm2，其他土地17.45 hm2，分别占全省土地总面积的25.86%，0.94%，50.89%，0.41%，5.93%，2.81%，0.43%，0.23%，11.51%和0.99%。

17年间，贵州省土地利用变化主要以耕地和林地的变化为主，土地利用结构变化明显，增加的为林地、园地、城镇村及工矿用地、水利设施，明显减少的为耕地、牧草地和未利用地。生态退耕等政策的实施是使耕地减少，林地、园地增加的主要因子;社会经济的发展、城镇化与工业化的加快等因素是引起城镇村及工矿用地、水利设施增加的主要原因，驱动因子主要是人口、GDP及人均收入的增加，同时水利水电工程的逐步建设也是主要驱动因子之一;而造成牧草地减少的原因比较复杂，驱动因子有农业投入增加、农业科技水平提高、降雨量减少等[2]。

1 整治历程

我国土地整治的历史可以追溯到3 000多年前殷周时期的井田制，但现代意义上的土地整治则是在建国之后，特别是在改革开放以后才逐步形成和发展起来，大规模的开展只有十余年的时间。贵州省土地整治的历程，大体分为3个阶段。

1.1 发育阶段(1987－1997年)

1987年12月12 日贵州省第6届人民代表大会常务委员会第28次会议通过贵州省实施《中华人民共和国土地管理法》办法，并在1989年11月25日贵州省第7届人民代表大会常务委员会第10次会议中进行了修改，贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，切实保护耕地，整治、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为，推动了贵州省土地开发的进程。

贵州省积极贯彻国家的政策。1989年1月1日起施行的《土地复垦规定》和1997年中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》等政策为废弃土地的复垦提供了法律依据;同时明确了土地整理的内涵，为贵州省土地整治由起步到发展的阶段提供了基础。

可以看出，这一时期贵州省积极贯彻执行国家的政策，在实践中探索土地整理的实施途径。

1.2 初始发展阶段(1998－2006年)

1998年以后，土地整治逐步实现了由自发、无稳定投入到有组织、有规范、有比较稳定投入的转变。2001年，贵州省实施《贵州省土地管理条例》，土地开发工作有了法律依据。2002年9月10日起实施《贵州省土地整理开发管理规定》，对土地开发整理规划的总目标、资金来源、项目管理等方面做了具体的规定，大力推动了贵州省的土地整治工作。2005年11月20日，印发《贵州省土地开发整理项目工程标准(暂行)》，对土地平整工程、农田水利工程、交通道路工程等设计了等级标准，使土地整治工作可以有序进行。2005年11月20日，为进一步规范土地开发整理项目验收工作，拟定了《贵州省土地开发整理项目验收办法》(试行)。2005年12月2日，为了加强对财政投资土地开发整理项目的管理，制定了《贵州省财政投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》，为土地整治全面开展提供了稳定的资金保障;同时，还简化了土地开发整理项目的审批。2006年出台了《关于加强和改进我省土地开发整理及耕地占补平衡工作意见的通知》，对指导贵州省开展土地整理和耕地占补平衡工作有着非常重要的意义。

“十五”期间，贵州省实施1 450个开发整理项目，完成土地开发整理面积9.2万hm2，比“九五”期末新增耕地2万hm2。这一时期是贵州省土地整治全面推进时期，主要以农地整理为主要内容，以增加耕地面积，提高耕地质量为主要目标，并开始探索农地整理与村庄土地整治的结合。

1.3 发展阶段(2007年后)

2008年贵州省为贯彻落实《关于推荐确定“基本农田整理工程技术创新联系点”的通知》，确定了遵义县为基本农田整理技术创新联系点;2009贵州省《土地开发整理工程建设标准》(送审稿)通过了部、省共同组成的专家组审查论证，为土地开发整理工程建设项目提供了重要依据;同年，省国土资源厅印发《贵州省土地整理复垦开发项目管理办法》(试行)，规范了土地整理复垦开发项目的管理;2010年11月30日，正式通过了《贵州省土地整治条例》，从2011年3月1日起在全省正式施行，这标志着贵州省土地整治工作步入法制化规范化轨道。同年，省国土资源厅印发了《贵州省开展城乡建设用地增减挂钩试点工作指导意见》、《贵州省城乡建设用地增减挂钩试点项目管理暂行办法》等文件，对保护耕地、统筹城乡协调发展、推进城市化和新农村建设，起到了积极的作用。2012年，贵州省贯彻落实国土资源部、财政部《关于加快编制和实施整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》，举办了培训会，为保障县(市、区)级按期(2012年)完成土地整治规划编制任务和全省80万hm2高标准基本农田建设任务打下良好基础。贵州省2012年全年完成土地整治项目1 279个，整治土地总面积42 359 hm2，新增耕地28 074 hm2，新增耕地指标节余4.53万hm2，土地开发整理复垦总投资176 289万元，为全省经济建设用地储备了较充足的耕地占补平衡指标。2013年贵州省提出了5个100工程，其中重点打造100个示范小城镇工程为土地整治项目的开展提供了平台，土地整治工作迅速发展。

可以看出，贵州省土地整治工作与新农村的建设紧密地结合在一起，开始从农地整理向农地整理与村庄土地整治相结合的综合整治转变，并成为建设社会主义新农村、统筹城乡发展的重要抓手和平台。

2 土地整治研究进展

2.1 土地整理规划设计的研究

土地整理规划设计是土地整理项目的初始阶段，有的学者阐述了西南丘陵山区开展土地整理项目规划设计的特点，对其限制因素进行了分析、总结，并根据黎平县土地整理项目规划设计的内容，分析了因地制宜进行土地整理规划设计的重要性[3];有学者基于景观生态规划与设计的思想，探讨了土地整理景观生态规划设计要点，以荔波县板寨河头土地整理项目为例，进行了农田斑块、农田水利工程、道路工程和生物多样性保护工程的景观规划设计，认为土地整理规划设计中融入景观生态规划设计思想将是今后土地整理的发展趋势，也是促进土地整理从以耕地数量为主向耕地数量、质量和景观生态保护并重转变的有效途径[4];有学者运用遥感技术，提出以生物丰度指数、植被覆盖指数、水网密度指数、土地退化指数、环境质量指数为基础，对贵州省的生态环境质量进行评价[5]。

由此可看出，贵州省对土地整理规划设计中评价指标体系和评价模型建立的研究较少，此外，对规划设计中具体的工程设计，如项目区农业种植结构调整、灌排系统的参数设计、土地整理项目中低压管道灌溉系统的规划设计方法以及相关水力计算等领域的研究较少。贵州省从事土地整理的公司有百余家，规划设计对耕地保护设计少见，且规划设计中对整理区域自然状况的描述也较为简单，今后应加强对这些方面的设计。

2.2 农地和农村居民点整理的研究

按照整理对象进行划分，过去几年的土地整治研究工作主要包括农地整理和农村居民点整理2个方面。在农地整理方面，贵州省学者提出农地整理的模式，运用经济、行政、技术、法律手段改变岩溶山区的土地利用方式，提出了山、水、林、田、路、村进行统一治理的措施[6];有的研究了黔中岩溶丘陵区几种不同士地利用和管理方式下土壤物理、化学和生物学性状的特征，提出调整土地利用结构，实行基本农田精细管理、陡坡耕地退耕还林是保护土地资源，实现区域生态重建和农业可持续发展的根本途径[7];有的学者提出，发展具有贵州省地方特色的现代农业模式[8];由此，可以看出贵州省对农地整理评价、项目区土壤物理性状、农地整理潜力研究等方面的研究较少，今后应加强研究，推动社会主义新农村的建设。

在农村居民点整理方面，贵州省学者通过对玉屏县耕地整理潜力的调查、测算与分析，对构成及其分级等进行了探讨[9];有学者认为，构建分区评价指标体系，采用聚类分析与GIS方法，把全国分为5个整理区域，贵州省属于低值迁并区，农村居民点整理的方向以生态环境改善为主[10];还有学者依据耕地分等定级理论与成果，对坡耕地整理潜力进行了对比分析和探讨[11];有学者采用定量分析方法，对贵州省湄潭县农村居民点整理项目，研究了该县农村居民点用地现状及存在问题，测算出湄潭县农村居民点整理潜力，最后提出了相关解决措施[12];由此可以看出，贵州省在农村居民点整理方面的研究，今后应更多地关注农村居民点整理战略方向、驱动力、整理模式、整理效益评价等方面。

2.3 土地整治效益评价的研究

土地整治效益是检验项目实施效果优劣的重要内容之一，土地整治效益评价可以为土地整理实施和管理工作提供科学决策和有效技术支撑。有学者通过对贵阳地区土地整理模式的分析，指出在土地整理过程中要因地制宜，结合生态和经济两方面确定土地整理的目标，达到既能改善生态环境又能提高农民收入的目的[13];有的学者对六盘水市某铅锌冶炼厂废弃地复垦整理项目，应用单项污染指数和综合污染指数法对该区域重金属污染现状进行评价[14];有学者采用层次分析法对黎平县土地整理项目的综合效益进行评价，提出土地整理项目一经实施，将大大地提高项目区的综合效益，但其中社会效益和生态效益还有待进一步提高[15];就国内外来看，国内有学者采用模糊模型识别法，对土地整理项目的社会效益和社会生态效益进行了定量评价[16]。

土地整理对耕地质量有着复杂而深远的影响，开展面向土地整理的项目尺度耕地质量评价，对于从质量上实现耕地占补平衡，维护国家粮食安全有重要意义。就全国来看，有的学者在分析土地整理对耕地质量影响的基础上，构建了面向土地整理的项目尺度耕地质量评价指标体系，提出了相应的评价方法和综合评价模型，说明本底质量对耕地质量起着基础性作用，难以在项目期内根本改变[17];有的学者将土地整理的资源效益分为增产和增地效益，将经济效益分为直接经济效益和间接经济效益，对项目区进行土地整理资源与经济效益的评估[18－19];国外一些学者通过数学模型等开展了对土地整理效益的定量评价，Burger[20]分析和比较了污染土地的多项生态修复的综合评价方法，有学者介绍了土地整理工程的一般性评价框架，并应用适合的仿真模型评价了其经济和非经济效果[21]，有学者比较了block priority和interview模型在土地整理中的应用，研究结果显示，block priority模型在土地整理地块数量、地块规模、土地配置过程周期、工程成本和农民满意度方面都表现较好的实用性[22]。

由此可以看出，贵州省对土地整理项目的效益评价的研究比较单一，今后在项目区耕地质量评价，整理前后经济、社会和生态效益评价，采用不同的数学模型的土地整治评价等方面要加强研究的力度。

3 展望

3.1 技术向综合化和集成化发展

土地整治是一项综合的自然、社会、经济活动，因此，土地整治的技术发展趋势必然表现出综合化和集成化的特征。具体而言，其技术发展的集成性和综合性主要表现为:计算机辅助土地整治规划设计技术、土地整治生态变迁的计算机仿真和模拟技术、土地整治区遥感动态监测技术，土地整治定位数据采集的全球定位系统技术、整理区水土重构与节水工程技术、整理区生物恢复与土地改良技术、整理区生态防护与景观再造技术、土地精细平整作业的激光技术等现代技术的综合运用和集成，这些技术贯穿于从项目立项决策、项目规划设计、项目实施动态监测、项目竣工验收到项目后追踪评价的整个过程中。

3.2 规划设计向节水节地型、生态化、智能化和可视化发展

为适应未来土地整治将由数量向质量和生态管护方向转变的要求和贵州省土地资源和水资源稀缺的现实，开展挖掘节地和节水目标约束下的项目规划设计技术，生态化的项目规划设计技术、开发适用于生态化设计要求的铺装技术、土地整治规划设计的智能化和可视化技术，显得异常重要，这些技术的成果研发将为土地整治工程节水、节地、增产和农田生态环境良性循环提供必要的科技支撑。

3.3 工程向质量型、生态型和最优化并重发展

土地整治工程呈现质量型、生态型、针对性、高效性和最优化的发展趋势。针对不同区域不同类型整理区特点，分别研究、开发和集成相应的最优土地整治关键技术体系，以提高土地整治技术的高效性，已经深受众多学者关注。喀斯特地区人类不合理的经济活动对生态环境造成了破坏，过垦、滥伐等不合理的人类活动造成了石漠化、土壤退化、水土流失等生态环境问题。生态退耕和土地综合整治是土地利用结构变化的驱动因子和保障生态安全的重要手段，应加强土地综合整治的生态环境建设，推进陡坡耕地的退耕还林还草，发挥生态系统的自我修复功能，促进土地资源可持续利用。水土重构与节水工程优化技术是改善整理区土地质量的技术基础，生物-理化恢复技术是有效提高土壤质量和土地生产力的关键手段，生态防护与景观重建技术是土地整治后土地可持续发展的重要保障。

3.4 监管向信息化、实时化、精准化发展

土地整治项目监管内容从侧重单项工程的监管，逐渐向包含田、水、路、林、村的项目综合性监管转变;数据采集技术，从定期的上报技术逐渐向集成GIS和遥感的实时监测技术发展;上报内容从简单的分项指标，向全面衡量工程进度与质量的量化、评估指标体系转化;上报的形式，从以表格形式体现的数字和文本逐渐转向结合“一张图”的空间、属性、多媒体资料一体化数据;验收标准从依赖人工经验逐渐转为依靠量化的验收指标;项目绩效评估，从主要评估耕地增加数量，逐渐转为评估农村生产、生活条件和生态环境，农业规模经营促进程度、人口集中居住和产业聚集发展情况等综合效应。

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