若干国家重大动物疫病防控计划

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（1.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032；2.农业部兽医局，北京 100125）

若干国家重大动物疫病防控计划

滕翔雁1，宋建德1，朱迪国1，郑雪光1，王栋1，黄保续1，王树双1，陈伟1，吕朝霞1，李长友2，侯玉慧2

（1.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032；2.农业部兽医局，北京 100125）

通过收集整理美国、加拿大、澳大利亚、欧盟等发达国家和泰国、巴西、阿根廷等发展中国家已经完成或正在实施的重大动物疫病防控计划典型案例，结合畜牧业发展水平和经济社会背景，研究、分析世界各国动物疫病防控计划的实施主体、组织方式、先后顺序、实施阶段、主要措施、财政投入、技术难点和经验教训等，总结归纳各国防控计划制定和实施的共同特点和实践经验，为制定和实施我国动物疫病控制扑灭计划提供依据和借鉴。

有关国家；重大动物检疫；防控计划

制定和实施防控计划是发达国家、发展中国家以及FAO、OIE等国际组织控制、扑灭重大动物疫病的重要措施。目前，口蹄疫、猪瘟、新城疫、牛瘟、牛肺疫、结核病、布氏杆菌病等10多种动物疫病在部分国家和部分区域得到控制和扑灭，取得了明显的社会效益和经济效益。研究有关国际组织和国家动物疫病防控计划的成功实践，对建立我国动物疫病防控策略以及制定实施动物疫病防控计划具有很好的借鉴意义。

1　各国动物疫病防控计划的制定和实施概况

1.1制定实施国家防控计划已成为全球各国控制扑灭动物疫病的重要措施 目前，美国、加拿大、澳大利亚以及欧盟等大多数发达国家和泰国、巴西、阿根廷、南非等少数发展中国家都提出了重大动物疫病防控计划。其中，美国、澳大利亚、加拿大、英国、南非、荷兰等国，以及台湾地区制定实施了高致病性禽流感、口蹄疫、布鲁氏病、牛结核病、猪伪狂犬病、痒病、牛瘟、牛肺疫等8种动物疫病的扑灭计划；泰国、巴西、阿根廷等国家制定实施了高致病性禽流感、口蹄疫、慢性消耗病、牛副结核病、猪旋毛虫病等5种动物疫病的控制计划；美国提出了家禽改良计划和生猪健康促进计划；欧盟自1990年开始，实施了统一的动物疫病扑灭、控制和监控计划。

1.2实施全球或区域性动物疫病防控计划得到国际组织的有效推动 在发达国家提出和实施动物疫病防控计划后，WHO、FAO、OIE等国际组织开始制定和实施全球或区域性重大动物疫病防控计划。WHO于1972年成立了南美口蹄疫控制委员会，并于1982年通过了“南美洲口蹄疫政策和策略”，指导和实施南美地区的口蹄疫控制扑灭行动；FAO于1994年提出全球牛瘟扑灭计划，与国际原子能机构协同开展全球扑灭牛瘟的行动；OIE于1997年提出东南亚口蹄疫战略规划，目标是使柬埔寨、印尼、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、泰国、越南等8个国家到2020年成为口蹄疫免疫无疫国；现阶段，FAO、OIE等又提出了全球高致病性禽流感控制计划、拉丁美洲古典猪瘟扑灭计划和东南亚口蹄疫控制计划等全球或区域性防控计划。

1.3动物疫病防控计划在实施过程中得到不断完善和发展 防控计划依据目标的不同分为扑灭计划、控制计划和健康促进计划等三种形式。扑灭计划是指在某一国家、某一洲或其他有限的地理区域内扑灭某种动物疫病，如：美国古典猪瘟、澳大利亚布病和结核病扑灭计划等；控制计划是指把一种疾病的发病率或患病率大大降低，如：美国猪旋毛虫控制计划和泰国禽流感防控战略规划等；健康促进计划是指净化某些常发的动物疫病，促进动物健康，如：美国家禽改良计划和生猪健康促进计划等。这些针对不同目标、不同畜牧业发展阶段制定的不同类型的防控计划，经过长期的实践和发展，在动物疫病防控中发挥着积极的作用。目前，发达国家制定实施的防控计划大多包含了以上三种形式，而发展中国家则主要以控制计划为主。

1.4动物疫病防控计划实施取得明显成效 从防控计划的实施效果看，多种重大动物疫病被有效控制或扑灭，使得防控费用减少，国际贸易壁垒消除，畜牧业得以健康发展，成效明显。以美国为例，猪瘟扑灭计划耗费了相当惊人的财力、物力和人力，但这项计划的执行却取得了长远效益。自1978年后，美国的养殖业主就再也没有因为猪瘟而投入或损失一分钱，在猪及其产品的出口贸易中也再未受到猪瘟的影响。美国农业部对猪瘟扑灭计划实施的效益成本比分析表明，成功扑灭猪瘟的效益成本比为13.2∶1。如果以一个更保守的折扣率（6%）计算，每1美元的防控投入产生了高达21.1美元的收益。

2　有关国家实施防控计划实践的成功经验和特点分析

依据动物疫病种类、不同国家经济水平，重点选择了发达国家和发展中国家制定实施的6个动物疫病防控计划典型案例（详见附件），从计划提出背景、制定机构、实施主体、参与机构、组织方式、实施阶段和策略、持续时间、财政投入、评估与修订等方面进行对比和剖析，总结出各国防控计划制定实施的6个方面共同特点和成功经验。

2.1确定防控计划病种和优先顺序的主要依据是动物疫病的危害程度 目前，各国通过制定防控计划实施控制与扑灭的病种基本有四类：第一类是高致病性禽流感等对公共卫生和经济危害程度均十分严重的疫病；第二类是口蹄疫、猪瘟、牛瘟、牛肺疫、猪水泡病、新城疫等对畜牧业造成严重危害的传染病；第三类是疯牛病、布病、结核病、痒病、慢性消耗性疾病等对公共卫生形成危害的人畜共患动物疫病；第四类是副结核病、伪狂犬病、蓝舌病、马传染性贫血、马鼻疽等对畜牧业危害较严重，常呈地方性流行的动物疫病。据统计，全球制定防控计划实施控制扑灭的疫病主要有16种，基本都属于上述四类疫病。各国政府在制定控制与扑灭计划时，确定病种的优先顺序主要取决于该疫病的危害程度。一般而言，无论发达国家还是发展中国家均首先考虑制定上述第一、第二类动物疫病的扑灭计划；各国政府会尽可能地对上述第三类动物疫病实施疫病控制计划；而对上述第四类动物疫病以及其他动物疫病，常常是在第一、第二和第三类动物疫病得到有效控制后，才考虑扑灭工作。当前，欧盟、美国、澳大利亚等发达国家已着手实施第四类动物疫病的扑灭计划；发展中国家则主要局限于第一、第二和第三类动物疫病的控制扑灭。

2.2各国均采取分步骤、分阶段的方式提出和实施防控计划 动物疫病扑灭工作的长期性，决定了防控计划需要分步骤、分阶段实施。各国政府通常依据自身资源，分步提出疫病扑灭计划，并按照不同的目标，将控制扑灭进程划分为准备阶段、扑灭临床病例、全面清除感染疫情、防止再感染等不同阶段。除布病和结核病外，同时提出的疫病扑灭计划一般不超过2个，很少有国家同时提出多病种的防控计划。从美国的情况看，基本上每隔10-20年提出一种疫病的扑灭计划。随着各项疫病控制资源的不断丰富，疫病扑灭计划的制定有加快的趋势。

2.3防控计划是由中央政府组织多部门和多行业共同参与实施的一种国家行为 二十世纪早、中期时启动的动物疫病扑灭计划基本上都由政府提出并推动，各相关行业和企业积极接受并参与；二十世纪后半叶，随着畜牧业集约化程度的提升，发达国家畜牧业协会的力量增强，企业开始通过协会来推动政府提出并实施疫病扑灭计划，如：美国猪伪狂犬病和牛副结核病扑灭计划分别由美国养猪协会和动物卫生协会提出。而发展中国家的扑灭计划则主要由政府主动提出并推动，企业积极参与，如：巴西和阿根廷的口蹄疫扑灭计划等。但不管防控计划提出的方式如何，最终组织实施的主体都是由中央政府主导，多部门、多行业共同参与。如：美国古典猪瘟扑灭计划是由中央联邦政府成立的美国动物卫生协会、家畜保护协会和农业部成立的猪瘟扑灭咨询委员会共同组织实施；泰国禽流感控制战略规划是由泰国政府组建的国家禽流感控制委员会负责组织实施，泰国家畜发展局、疾病控制局、公共关系局和国家科学技术发展办公室等多部门参与。同时，各国扑灭计划均表明，兽医（农业）行政部门在疫病扑灭计划中，大都只承担疫情调查、监测、评估、技术支持、政策咨询和国际合作等技术性行为，其他工作则在政府的统一组织下，由财政、交通、卫生、军警等各相关部门分工协作完成。

2.4防控计划的制定和实施具备完整的立法、技术和财政投入等保障机制 一是各国防控计划大多由政府以总统令或法令形式发布。这是有关国家的通行做法，也是我国扑灭牛瘟、牛肺疫、禽流感阻击战阶段性胜利以及有效控制马传染性贫血、马鼻疽的实践经验。二是各国防控计划均有必要的技术和财政保障机制。在疫情监测和报告机制方面。疫情监测和报告是整个扑灭行动的关键，也是判断无疫状态的基础，为此，各国均构建了完善的动物疫情监测报告体系，这对判断疫病扑灭计划的实施效果至关重要。在流行病学调查与追溯机制方面，各国均十分重视流行病学调查与追溯机制的建立和完善。据2006年OIE的调查统计，OIE当时的167个成员（国）中，已有78%的成员建立了动物标识体系，69%的成员建立了追溯体系。在扑杀赔偿和财政投入机制方面。扑杀补偿是实施扑杀清群，彻底扑灭传染源的基础，和疫病造成的实际损失相比，病畜扑杀赔偿费用只是其中很小一部分，如：英国2001年口蹄疫疫情造成的经济损失高达200亿英镑，但扑杀补偿经费不超过20亿元，不足10%。为保障防控计划顺利实施，各国都建立了良好的扑杀赔偿机制，以免延误疫病扑灭进展，造成更大经济损失。在防疫条件（生物安全）许可制度方面。鉴于实验室、动物隔离场、养殖场、屠宰厂等管理不善可能导致疫情扩散（美国梅岛实验室上世纪就曾发生过口蹄疫病毒泄漏导致野生动物发病的事件），因此，发达国家在疫病扑灭计划中，特别关注生物安全许可制度。目前，OIE已将该项制度作为评估成员（国）无疫状态的重要依据之一。

2.5防控计划实施的主要策略是免疫、扑杀清群和区划 一是免疫，这是所有控制扑灭计划普遍采取的策略，主要是降低疫病流行率。免疫接种是提高易感动物抵抗力，降低疫病流行率的关键措施。上世纪，在各国扑灭牛瘟、牛肺疫、口蹄疫、猪瘟四大疫病的大规模战役中，所有国家都采取了这一政策。但是，当疫病临床病例不再出现时，应选择适当时机停止免疫接种，此后再发生疫情时，必须采取严格的扑杀政策。二是扑杀清群，这是控制扑灭计划后期采取的策略。扑杀清群是扑灭传染源最彻底、最直接、最快捷和最有效的方法，所有成功的疫病扑灭计划都采取了这一措施。但由于该项措施实施费用太高，为节省成本，不同的疫病扑灭计划对该措施的应用情况不尽一致。大部分国家通常在扑灭计划的中、后期才采用此种手段，但也有部分经济实力雄厚的国家，为尽快实现无疫而在疫病发现之初就直接采取扑杀清群的方法。三是检疫与疫病区划管理，这是近期提出和推广的控制扑灭新策略。切断病原传播途径的主要手段是限制易感动物的移动，但出于贸易和消费的需要，完全限制易感动物移动是很难的，所以各国普遍对动物及其产品实施检疫监督制度，只允许达到特定卫生条件的动物及其产品进入市场流通。在各国疫病扑灭的过程中，由于各地自然环境、养殖种类、养殖方式、经济基础等方面的差别，不同地区的疫病扑灭进程不同。美国在扑灭猪瘟和伪狂犬病过程中，规定：一旦某个州达到疫病扑灭标准，其动物及产品就可以不受限制跨州流通，而未达到疫病扑灭标准州的动物及产品不得跨州流通，以此推动这些州加快疫病扑灭进程，从而尽快达到全国扑灭标准，这就是疫病区域化管理政策。

2.6防控计划在实施过程中根据实际情况需要不断进行评估和修正 各个国家动物疫病控制扑灭计划并不是固定不变的，在计划实施过程中，随着疫病状况、控制疫病新方法（如新的疫苗或诊断试剂）的研制成功、经济或政治状况等控制工作开展条件发生改变，防控计划的控制策略就要进行及时的评估和修订，甚至调整计划目标。如：美国牛结核病扑灭计划1917年制定，先后进行过3次修订，至今尚未完成，这主要受到鹿和麋鹿等野生动物感染家畜以及墨西哥奶牛群威胁等因素影响。

3　启示与借鉴

近年来，我国重大动物疫病防控成效显著，防控体系不断完善，防控法律法规不断健全，制定和启动国家中长期动物疫病防控战略规划的条件已经具备。因此，借鉴和吸收有关国家防控计划制定和实施的经验，制定并实施国家动物疫病防控战略规划，逐步控制或扑灭重大动物疫病，对于促进畜牧业健康发展、维护公共卫生安全和促进社会发展和谐具有十分重要的意义。

3.1防控计划设定的目标应科学合理 当前，我国动物疫病种类繁多，需要控制和扑灭的动物疫病种类远远超出国家的实际承受能力。在这种情况下，哪些疫病应该防范、控制或扑灭，哪些疫病应该由中央政府、地方政府或企业自主负责，都应有一个科学合理的论证和规划。因此，应参考国际经验和规则，综合考虑疫病特征及流行状况、国家财力情况、兽医人员队伍素质、疫病诊断和防治水平等综合因素，合理确定疫病防控层次，科学论证、慎重地提出动物疫病防控计划。对于经济危害巨大、公共卫生安全影响严重以及具备财政和技术保障的重大动物疫病，中央政府应建立控制扑灭规划；对于一般的常发病、地方流行病则应由地方政府和企业负责控制扑灭。这符合谁受益、谁投资的原则，也有利于充分利用有限资源，达到逐步控制和扑灭特定动物疫病的目的。

3.2防控计划应分步骤、分阶段组织实施 动物疫病防控计划是一项长期、高投入的系统工程，实施周期长、耗资大、占用技术和管理资源多，因此，应结合实际，科学评估自身资源，按照先后顺序逐步提出切实可行的防控计划，并在提出计划前作好充足的准备工作，不可操之过急。一是要对拟制定控制扑灭计划的动物疫病进行详细普查摸底。只有充分获得该动物疫病真实全面的流行病学资料，摸准扑灭工作面临的制约因素，才能正确评价疫病防控的难易程度，进而确定控制和扑灭目标。二是制定疫病扑灭计划要有长期打算、分步实施。我国养殖模式较为分散，政府宏观调控能力相应被削弱，大大增加了疫病扑灭工作的难度和周期，应有长期作战的准备。三是根据实际需要分别制定各个阶段的不同目标和策略。采取分阶段实施的做法，通过区划管理的方式，让国内各个地区依据自身情况和计划执行情况自行确定防控计划的执行进度。

3.3防控计划应有立法保障，要建立由政府主导、各相关部门和全社会共同参与的多方协作机制 防控计划的制定和实施涉及国家、地区、政府、多个部门、行业和企业等多方的责任和利益，必须由中央政府主导，并依靠法律法规将其上升为国家行为，使得防控计划具有一定的强制性，从而规范企业、养殖户行为，明确计划组织实施主体、参与部门、相关行业和企业的责任义务，建立分工协作机制，调动各方积极性，只有这样，才能落实扑杀赔偿、疫情追溯、流通控制等各类行政和技术措施，才能确保防控计划的有效实施。

3.4防控计划应有资金保障，要建立长效、稳固的财政投入机制 实践表明，在防控计划实施过程中，监测评估、免疫补助、扑杀赔偿等经费能否及时到位直接关系到防控计划实施的成败。在疫病得到彻底扑灭前，免疫和扑杀费用如得不到及时投入或一旦停止连续、稳定的财政支持，往往会造成计划的延时甚至失败。因此，必须建立合理的中央、地方政府以及产业界的财政分担和投入保障机制，实行长期稳定的财政投入和支持，以保证疫病扑灭行动的顺利展开和防控计划目标的最终实现。值得一提的是，动物疫病的控制与扑灭需要充足的资金支持，单纯靠政府资金是难以实现的，必须取得整个产业界的支持，只有所有养殖业主和企业积极参与疾病控制扑灭活动、加大自身投入，采取统一措施才能取得成功。

附件1：美国古典猪瘟扑灭计划

附件2：泰国禽流感防控战略规划

附件3：有关国家控制扑灭计划典型案例分析一览表

S851.33文献识别码：B

：1005-944X（2014）02-0003-07

李长友，侯玉慧