农业综合开发资金预算执行问题探讨

●贾云洁

农业综合开发是我国发展农业的一项战略举措，自1988年国家推进实施农业综合开发以来，我国农业的整体生产条件、经济结构和综合产出能力得到了极大的改善。但我国农业发展依然面临着农业现代化滞后，农业基础设施薄弱，抗灾减灾能力低；农业生产成本攀升、产业化水平低，比较效益偏低；科技创新和推广应用不足、小生产与大市场矛盾明显等诸多问题。因此，在我国农业现代化发展推进的关键时期，需要深入实践，揭示并梳理出我国农业综合开发资金预算执行中存在的突出问题，为促进建立高效的农业综合开发资金运行管理机制提供政策建议。

一、我国农业综合开发的运行现状

（一）运行现状

1、已形成较为完善的农业综合开发资金运行管理机制。一是从资金投入来看，已形成多渠道、多形式筹措资金的格局。自1988年农业综合开发实施以来，在中央财政资金的带动下，已确立了中央财政资金引导、地方财政资金配套，同时吸引银行贷款、农民自筹共同投入的机制。同时，各地积极探索拓宽资金投入模式，大力推进吸收工商资本、民间资本和外商资本等其他资金投入。近几年，部分地区极力推行各种涉农资金的有效整合，在发挥涉农资金合力作用方面，取得了较好的成效。在资金投入运作模式上，也不断改革调整，由先期的直接投入，到参股经营，再到先建后补、财政贴息等，方式更加灵活多样。由此可见，我国在农业综合开发资金投入上，已形成了多元化、多层次、多渠道的农业综合开发投入格局。

二是从资金管理来看，已建立了涵盖事前、事中、事后的资金管理机制。在资金管理方面，建立了“专户存储、专人管理、专账核算”的“三专”管理制度；项目资金要及时足额筹措到位，部分地区将市级配套资金纳入了本级财政预算；实行县级报账制，根据工程进度及时拨付财政资金；项目资金使用情况实行公示制度；项目工程实施完后，要进行财务决算。项目资金使用广泛接受村民和社会的监督，保证项目资金的使用安全。2012年，财政部颁布《农业综合开发项目资金绩效评价办法》，进一步要求实施省级管理工作绩效评价结果通报制度，将评价结果作为中央财政资金分配的重要依据。由此可见，我国已经形成了一套成熟的农业综合开发资金管理制度。

2、农业综合开发资金预算执行效率存在较大的差异性。在农业综合开发资金管理能力和规范程度方面，不同地域存在较大差异。另外，承担农业综合开发项目多的地方，一般是我国的粮食主产区，也基本上是财政较困难的地方，由于财权和事权的不匹配，事权大多下放到县乡一级，尤其是县乡财政自给率很低，经费紧张。因此，这些地方的农业综合开发资金更出现挤占挪用的违规现象，从而导致我国农业综合开发资金的支出效率存在较大的地域差异性。我国的农业综合开发资金由中央、省、市、县四级政府农业综合开发支出构成，还包括农民自筹和其他社会资金投入。由于各级政府掌握的农村真实农业综合开发需求信息存在较大的差异性，不同层级政府的农业综合开发资金支出效率存在差异性。加上上级政府的资金投入使用需要经过层层划拨与审批，容易出现资金的跑冒滴漏以及到位及时性比较差等问题，使得我国农业综合开发资金的总体效率不高。

二、农业综合开发资金预算执行中存在的主要问题

（一）资金投入环节

农业综合开发预算资金投入环节存在着资金拨付不及时、配套资金难以保障的问题。我国农业综合开发资金拨付链条长，各级财政和农业综合开发管理部门受部门利益驱动，不按时拨付指标款，拨付滞后的现象比较严重。将大量农发资金存在财政专户和报账专户，更有部分管理部门违规将这部分专项资金通过偏股型投资、七天存款等方式理财，获取部门利益，私设“小金库”，严重影响了农业综合开发资金拨付与使用效率。在对某县连续两个年度的农发资金下拨和配套资金到位情况进行审计时，该省《农业综合开发财政资金县级报账管理实施细则》明确规定应于1个月内将农业综合开发专项资金按计划拨入报账资金专户，而经审计确认，县财政局未按要求及时拨付指标款，其中一年的中央资金拨付时间超过规定1 个月，另一年超过规定5 个月；省级配套资金拨付时间超过规定3 个月；同时部分项目还存在未足额配套和虚假配套的情况。中央财政资金和地方财政配套资金不能及时、足额到位，影响了施工进度，造成部分项目不能按时建成，推迟验收。

（二）资金使用环节

1、虚构工程量，偷工减料，骗取国

家财政资金。例如，审计时发现某国家重点土地治理项目，在工程层层分包的过程中，资质把关不严，乡镇领导将农田水利工程交给不具有施工资质条件的个人承包，合谋造假，虚报工程量，灌溉沟渠施工中偷工减料，以劣充优，套取骗取国家财政资金。土地治理项目明确要求设计标准应达到十年一遇的防洪能力，审计的这个国家级土地治理项目，第二年正常的雨量都难以抵御，沟渠冲毁，无法正常运行。但相关人员并未停止套取财政资金的行径，第二年又向省农业综合开发办公室申请了水毁工程项目。正是这样一个简单的逻辑，引起了审计人员的怀疑，审计组冒着雨雪，挖开了项目现场的一段沟渠，发现薄薄的水泥层下，仅仅铺了一层红砖，工程质量严重问题已基本明确，最终通过核对记载的施工期气象资料、外围走访监理单位等多方路径，确认了该国家级重点项目的严重违规问题。这种瞒报行径，一般人能轻易识别，而相关的监督管理方、专业验收团队，却能让这些豆腐渣工程顺利过关，甚至还能评为优质工程。这些违规行为最终没有逃过法律的制裁，但造成的恶劣影响已无法挽回。

2、虚增合同数量和金额，滴漏效应严重。农业综合开发中存在大量的政府采购项目，比如，中低产田改造项目预算中安排了大量的良种购进项目。通过该县农发办账册资料统计，A 镇几年间实施的4 个土地治理项目，共采购良种36100 公斤，总金额为110 万元，其中60%是从当地一个小的个体种子批发零售部购进。延伸调查核实，该种子批发零售部虽具有代理经营种子的资质，但大部分种子都是从外地购进再转销给A 镇。审核购销合同发现，四次购种合同中，三次没有种子批发零售部负责人的签字，县农发办在监督把关上疏忽大意，走过场，没有指出这些合同的瑕疵并采取相应的措施。根据A 镇提供的分发种子明细账及单据，统计出的实际分发种子数量，与报账的购进量存在较大差异。

3、虚列培训名目和人数，科技培训成效不理想。农业综合开发中的科技培训及支出，不像有形的工程量能现场查看、辨识，是容易发生舞弊的重灾区。审计中发现，培训报账清单和实际培训内容与人数往往存在较大出入，虚构培训项目套取资金的情况比较普遍，然而，由于查处的成本、手段和时间限制，同时又因单笔报账的资金额度不大，容易被监督检查者忽视，使得大部分的培训项目名存实亡，流于形式，培训内容大大缩水，资金流水严重，政策目标落空。比如审计A 镇政府的培训报账清单列示培训人数、培训天数、住宿费、餐费金额较大。经延伸调查核实，由于外出务工等原因，召集大规模的农民培训非常困难，参加培训的人基本上是各村干部，实际培训人数和天数远远低于报账人数；根据报账资料列示的培训住宿费，追查到培训地点——该乡某招待所，发现是乡财政所的一个小食堂，根本不具有提供住宿的能力。科技培训中，大量存在的弄虚作假，套取财政资金的现象，使得科技培训流于形式，成效不理想，政策目标落空。

4、使用不合规发票报销，财务风险高。抽查A 镇采购麦种和化肥的报账发票，发现不合规发票报账金额为145万元，主要表现为：一是开票企业违规使用其他企业发票，通过国家税务总局企业发票查询系统发现，部分采购种子和化肥的报账发票，开票单位和发票领用单位不一致；二是报销审核不严，存在先用作废发票报账，后期再补齐代开合规发票的行为，造成报账时间和发票开出时间倒置的现象；三是存在用假发票报账的情况，由于发票真伪辨别大部分需要咨询税务部门，而由于各地农发办报账集中，工作量大，人手不足等因素的限制，很难就每一笔报账的发票细查真伪，再就是对报账使用的假发票责任界定，也受时间和成本因素制约，存在一定的困难。如果是真实的经济业务，使用了不合规的发票，对农业综合开发资金和项目本身影响有限；但大量报账中使用税务部门代开发票，发票合规却无经济业务发生，通过虚构业务套取国家财政资金，这种情况查处难度很大，影响极为恶劣。

5、项目建设单位变相收取资金，加重农民负担。审查某县已完成的中低产田改造项目，为提高土地的产出率，在农业综合开发项目预算中有大量的良种改进和购进微肥改善土壤状况的项目。种子和化肥的采购由项目所在镇政府和供货单位签订购货合同，购进后凭发票到县农发办报账支付款项。而镇政府财政所，在项目区向农户分发这些本应免费供应的种子和化肥时，均存在按半价向农民收取费用的现象，抽查其中两个镇实施的农业综合开发项目，合计共向农民收取种子和化肥款103.83 万元，上述款项除部分用于农民的青苗补偿外，主要用于镇财政的日常开支。镇财政所将资金由无偿变为有偿，加重了农民的负担。这种行为之所以得逞，在于项目区农民对项目预算明细、资金用途等情况所知甚少，无法判断收费的合规性。

6、项目资金安排缺乏地区差异性考量，影响了资金使用效果。部分农业综合开发政策措施全国“一刀切”，偏离项目区客观情况。比如，土地治理项目中安排相当比例的林业措施资金，而审计组实地走访某县几个重点项目区，发现机耕路上种植的树苗成活率很低。经过多方访谈对象反映，树苗成活率普遍较低的客观原因主要有：一是该项目区为平原地带，农田和机耕路大部分紧紧相连，机耕路上栽种树苗，严重影响农作物的生长和产量，农民种植积极性低，甚至出现私下拔掉树苗的现象；二是机耕路面一般较窄，平原地区机械化程度高，农用机器、牲畜在田间作业时损毁了部分树苗等。现场走访项目区，几乎看不到成活的树苗，大量投入的林业措施资金打了水漂，政策目标落空，在追踪核实过程中发现，项目建设乡镇向不具有建账能力的个体苗圃企业采购树苗，后在树苗运输、验收、分发的过程中监督管理不到位，未保留任何记载资料数据，因此，在这个项目中的林业措施资金损失中，跑冒滴漏等违法行为和客观原因造成的资金损失各自占多大比重，已无法核实追责。

（三）绩效评价环节

在农业综合开发资金绩效评价上存在着操作空间大、绩效信息可信度不高的问题。2012年，财政部实施新的农业综合开发项目资金绩效评价办法，构建了“省级管理工作绩效评价指标”和“项目绩效评价参考指标”两大类评价体系，代替老的工作质量考评制度，形成了更为完善、量化的绩效衡量制度体系。其中的实施效果评价是项目绩效评价的核心，占到35%的分值权重，但实际操作中却面临诸多难题。比如土地治理项目的实施效果包括经济效益（如改善新增的主要农产品生产能力、新增农业总产值等）、生态效益（如增加农田林网防护面积、治理水土流失和改善环境情况等）和社会效益（主要指带动农民增收情况等）三大类，这些效益数据大多为统计数据，且多为长期效益、间接效益，难以准确计量，又由于统计人员能力素质差异、地方利益驱动等因素影响，人为操作，虚报绩效数据现象比较普遍，这些数据以地方填报自评为主，上级农业综合开发部门缺乏严格的抽查审核制度，且部分数据也无法审核，或因审核工作量过大而不了了之，最终导致项目实施效果评价数据缺乏可信性，难以担当起财政资金配置依据的重任。

三、改进农业综合开发资金预算执行效果的政策建议

目前土地治理项目的立项、申报、招投标、实施、监理、验收、考核等均由农发办承担，项目管理和资金报账均由农发办全权负责，缺少必要的制约，农发办多位一体必然带来诸多不良后果，为此笔者建议：

（一）完善制度，明确资金配套政策比例与地区财力间的关系

我国农业综合开发的重点区域，大部分为财政比较薄弱、经济欠发达的地区，市县行政运行经费都难以保障，根本无法完成财政资金及时足额配套的要求，市县政府为了应付项目检查，便于今后能继续拿到项目，虚构配套已成为常用的手段。为此，2010年修订的《农业综合开发资金项目管理办法》中，针对部分地区财力困难，配套能力有限的突出问题，已取消了统一的省市县三级配套比例要求，根据各地财力情况，适当调整、确定配套政策，但具体操作中，还存在较大的自由裁量权问题。因此各地应制定细化的规定和办法，明确配套政策以及配套比例与地区财政实力的关系，做到科学确定配套比例、依据充分、透明公开、防范制度漏洞造成的权力寻租问题。

（二）因地制宜，灵活调整项目资金结构安排

土地治理项目中的林业措施，各项目区应根据平原和丘陵地区对生态保护的不同特点和要求，合理安排其资金用量和实施地点。平原地区尽量将树苗栽种区规划到沟渠旁的机耕路上，减少与农田直接相连的机耕路上的栽种量。而对于山区地形特点以及机械化的现状，则可以规划安排相对多一些的资金用量和实施地点，以保证项目资金结构安排符合当地实际情况，提高资金使用效率。

（三）明确责任，完善资金运行监管制度，建立问责机制

农业综合开发资金的管理和监控机制不健全，管控不到位，为弄虚作假、偷工减料、推卸责任提供了可乘之机。因此，应从种子、化肥、树苗的供应、采购、分发、报账以及后期管护各环节，明确农发办、经办方、项目建设乡镇、村组各自责任。加强管理和监督，建立各环节、各部门业务资料的存档和保管要求；对于不符合政府统一采购要求的采购业务，相关管理机构应明确供货的基本资质和条件要求，防止项目建设乡镇从不具有建账能力的个体企业采购种子、树苗，增加日后监督查处的难度。符合条件的要实行政府统一采购，确保采购物品的质量和经济业务真实性，也便于发现疑点时的追踪调查和责任界定。同时相关监管部门应加大审核检查力度，防范多方勾结，虚构合同和交易，偷工减料，以次充好，套取农发资金的现象。各级农业综合开发管理部门要切实履行严格把关的责任，加大农业综合开发项目无偿资金报账单据的审核力度，防范财务风险和掏空资金现象的发生，强化设计单位和施工单位的质量监控机制，建立逐级的责任分解机制和层层问责机制。

（四）细化资金绩效评价操作要求，建立绩效评价结果审核制度

针对农业综合开发项目资金绩效评价办法中存在的问题，今后应建立更为明确细化的绩效评价实施细则或指南，明确每一指标的评价意图、内容界定和数据来源及口径要求，降低自我操纵的空间。相关主管部门和监管部门应建立农业综合开发项目绩效评价结果抽审制度，对于虚报瞒报行为，还应建立严格的惩罚机制和项目绩效评价结果公示制度。条件成熟的地方，可建立由外部中介机构统一进行农业综合开发项目资金绩效评价的制度，保证绩效评价专业性和可靠性，为中央财政资金的分配提供科学依据。

（五）扩大政策宣传，细化公示制度，强化公众监督

虽然我国要求对农业综合开发项目和资金实行公示制度，但因未明确公示制的细节要求，很多项目只公布了总投入资金额度，造成项目区群众对土地治理项目的建设内容、建设标准、资金用途等明细情况不知情，缺乏有效的群众监督和评价。因此，客观上为镇政府对无偿的种子和化肥实行违规收费，虚列培训名目提供了可乘之机，要从体制机制上阻断该现象的发生，必须增强项目区群众的知情权，详细公布项目的建设内容、建设标准、资金用途和项目预算等资料，尽可能地让农业综合开发项目在阳光下运行，充分发挥群众的监督和评价作用，以减少各种造假和违规现象，确保政策目标的实现。

（六）严惩变相收费加重农民负担的行为，维护社会和谐稳定

乡镇作为土地治理项目实施主体，大量的项目经费发生在乡镇一级，目前大部分县乡政府自有财力薄弱，造成了部分地区对无偿项目收取费用以弥补自身经费的不足。这些客观现象，有待于中央和地方财权事权的进一步理顺，但并不意味着我们可以对各种违法违规现象姑息纵容。农业综合开发直接牵涉到农业和农民的根本利益，变相收费、贪污腐败等违法违规问题，造成政策执行走样，国家农业综合开发政策效果大打折扣，极易激发社会矛盾，影响社会的稳定。因此一旦发现违法违规现象，要加大处罚力度，严肃财经法纪，维护社会的和谐安定。■