现代财政制度与专员办工作转型

●罗 飞

作为财政部的派出机构，财政部驻各省（区、市）财政监察专员办事处（简称专员办）从财政监督的角度切入，在监督中央财政政策执行，维护中央财政利益方面发挥了积极的作用。但很显然，专员办的工作离现代财政制度下的中央财政管理的要求还有较大的差距。因此，迫切需要对专员办的工作作出新的调整和安排。

一、现代财政制度的客观要求

根据财政部相关文件精神，现代财政制度就是包含现代预算管理制度、现代税收制度、事权和支出责任相适应制度等一系列制度的总称。现代预算制度主要包含以下内容：一是建立透明的预算制度。原则上所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。二是完善政府预算体系。政府的收支要全部纳入预算。三是改进年度预算控制方式。建立跨年度预算平衡机制,实行中期财政规划管理。四是完善转移支付制度。五是加强预算执行管理。硬化预算约束,健全预算绩效管理机制,严格财政资金分配使用的监督问责。六是规范地方政府债务管理。七是清理规范税收优惠政策。建立有利于科学发展、社会公平和市场统一的税收制度体系包括：推进增值税改革、完善消费税制度、加快资源税改革、建立环境保护税制度、加快房产税立法以及建立综合与分类相结合的个人所得税制。建立事权和支出责任相适应的制度包括：坚持现有中央地方收入格局大体不变，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分各级政府间事权与支出责任，适当强化中央的事权和支出责任。

建立现代财政制度对我国财政管理提出了新的更高要求。首先是对迅即、完整地收集和分析数量庞大的信息数据且保证其客观真实的要求达到空前高的程度。财政是一个国家或地区社会状况的综合反映，其各项指标数据包含了极为丰富的信息内涵，其收集和分析是一个极为复杂的工程。特别是建立现代财政制度，不仅提高了对相关信息数据在数量上的要求，更强调了信息数据的真实性和采集分析的及时性。其次是强调建立相互支撑、有机衔接和整体高效运转的财政内部管理机制。现代财政管理应该具有以下特征：目标明确，财政政策和决策所指向的结果明晰确定；财政部门的机构工作覆盖全面、职责清晰，分工明确，不“空位”；各机构各司其职，职责不交叉、不错位；对财政运行中的问题能迅速发现并及时做出反应。总体来讲，科学严密、协调有力的财政管理是现代财政制度的重要组成部分, 但目前我国财政运行还难以适应这些要求。一是在我国分税制大格局下中央财政和地方财政分设。由于各自所处的角度不同，通过地方渠道获取的信息数据常常难以满足中央财政对真实性、准确性的要求；二是中央委托地方的事权及其经办的支出责任在实施中也还可能存在目标偏离的情况。三是强化中央的事权和支出责任，意味着中央级财政管理事项的大量增加。因此，中央财政为了在全国实现统一、规范和有效的管理，在各地区设置派出机构参与中央财政的管理就显得更加必要和迫切。

二、专员办工作如何从监督检查转变为财政管理

根据现代财政制度的内涵和要求，在整个中央财政管理体系中，可以由专员办承担以下工作:

（一）参与预决算的编制及审核，督促编制科学、规范

1、做好日常相关财政预算信息数据的收集，并确保采集数据信息的真实性。利用现代科技手段，建立财政相关信息数据收集渠道，构建信息收集机制；注重日常数据的采集，全面掌握相关预算单位和项目的基础数据；通过平日的工作，建立起所负责区域的分级、分类别的、信息完整真实的财政信息数据库，为实现所在地乃至整个中央财政统一规范运行奠定坚实基础。

2、中央部门驻各地机构年度预、决算的审核。承担财政部相关司局在地方的延伸工作，就地核实中央部门驻各地机构预、决算的真实性、合规性。随着中央事权的强化，这项工作将日显重要。

3、地方预决算在上报中央前的审核。在全面掌握所在区域大量丰富财政信息数据的基础上，辅之以必要的现场抽审，对所在地区上报中央的预算和决算出具审核意见，实施过程控制。

（二）参与中央预算执行，推进预算约束硬化, 确保预算执行质量，重点监控支出规模和政策

1、承办中央在地方的支出责任事项。在现代财政制度下，中央在地方有相当数量的支出责任，包括中央事权的支出责任和中央与地方共同事权的中央支出责任部分。由于多民族和经济发展不平衡等原因，我国地域差别比较大。要实现中央支出在各地区的高效益，需要有既熟悉当地情况又严格执行中央政策的机构来具体的履行中央的支出责任，并强化管理在地方的中央项目资金。重点在于控制资金的使用方向是否符合政策，以及资金的使用效果。

2、参与部分中央专项转移项目资金在地方的分配安排。中央为了实现某一政策意图，在一定的历史时期仍会安排一定的专项转移支付资金。其中有的项目资金到了地方以后，需要地方根据本地区实际情况再分配到具体项目。为了防止这些资金被改变用途，有必要让专员办履行中央财政机构的部分职责，通过参与资金的再分配，监督项目资金的使用符合国家政策。

3、监控地方政府债务。现代财政制度下的地方政府债务管理体系建立以后，给地方发债打开了“前门”。但由于我国地方政府层级多，地域差别大，如何堵住“后门”，解决地方政府隐形债务问题，在一定时期内还是一个较为艰巨的任务。同时，综合评估地方显性和隐形债务，对各地政府债务风险进行监控预警，这些都还需要中央财政派出机构来承担。

4、监督地方政府公开预算。实施规范的预算公开制度以后，对各级地方政府预算的公开范围、公开内容的细化程度、公开的工作机制需要进行常态化的监督检查，这是中央财政派出机构的又一重要工作任务。

（三）督促财税政策执行到位

1、对所在地财政税收政策执行情况进行跟踪问效。构建特有的渠道，对中央出台的财政和税收政策在当地的实施情况进行跟踪分析，及时向决策层反映政策执行中出现的问题和实施效果，真正发挥政策执行中的预警作用和政策决策的耳目作用。同时，及时纠正政策执行中的问题，发挥纠偏的作用。

2、监控税收征管质量。改革年度预算控制方式和建立跨年度预算平衡机制以后，没有了税收任务的压力，税务部门就更应该严格按照税法规定征管税收。本着相互制衡的原则，对税务部门是否依法征税实施常态化监督，将成为中央财政派出机构的重要职责。

3、承办必要的中央税收优惠政策工作。清理规范税收优惠政策以后，仍然有部分必要的体现国家宏观调控意图的税收优惠政策，本着征退分离的原则，涉及退税的政策仍可由中央财政派出机构来承办。

（四）承担必要的中央级国有资产及财务监管工作

1、监管中央财政注资（入股）的国有银行在各地机构的资产财务。通过现代信息技术手段，收集国有银行当地机构资产财务实时数据，建立资产财务信息数据库。对异动情况进行跟踪，及时反映和解决问题，确保银行的国有资产不受损失。

2、监管中央部门驻各地机构的资产和财务。主要通过资产财务数据联网，并辅之以实地查验和抽审，确保中央部门驻各地机构的资产财务真实性。

3、监管中央财政以投资方式在地方形成的大额资产。主要是参与对中央财政投资形成的跨地域资产的管理。借鉴国际经验，大多数中央政府投资形成的资产都可交由地方政府管理。但是，跨地域涉及多个地方政府的大型项目资产还是应该由中央政府来管理。对于这类资产，中央财政的派出机构具有近距监管的优势。

三、专员办工作的顶层设计

（一）构建部内各司局与专员办分工协调、各司其职的中央财政管理工作新格局

首先，在制度层面要明确，中央财政管理工作任务由财政部内各司局和分布各地区的专员办来共同完成。在整个中央财政运行过程中，同各司局一样，专员办是一个不可缺少的组成部分。其次，在中央财政内设机构（包括专员办）的职能设计中，以统一、规范为原则，统筹考虑各业务司局和专员办的工作。可借鉴这样一些模式：一是宏观规划、总体安排的工作由业务司局承担，具体执行、实地调研的工作由专员办承担；二是“专员办（前台）”到“业务司局（后台）”到“分管部领导或部党组确定（审定）”；三是从“部党组财政决策”到“业务司局分解”到“各专员办落实”反馈到“业务司局汇总”到“部党组”。这当中，专员办的环节同其他环节一样必不可少。这样，专员办才能成为各业务司局工作的细化和在各地的延伸，实现预算执行的事前事中控制，最终实现融入财政主体工作。当然，可以根据不同阶段工作重点，确定专员办的工作重心。

（二）实现财政部各司局与专员办各处室在工作上的无缝对接

在管理体制上，可以由财政部各司局直接对口专员办各处室，专员办党组直接对部党组负责。根据财政管理的目标，对各司局承担的财政工作内容进行划分，确定应由司局承担的部分和需专员办相关处室承担的部分，并在业务工作流程中将所对应的专员办业务处室所要承担的工作设计进去，明确部机关司局做什么，专员办处室做什么。这就在管理机制和链条上，形成了各业务司局直接对口专员办各业务处室，上下直接对口共同完成各项财政管理工作的格局。这种无缝对接，才能真正实现专员办在整个中央财政主体工作中的融入，从而成为真正意义上的财政部的专员办，也体现了专员办是对整个财政部负责而不是对财政部的某一个司局负责。当然在初期，有可能是专员办一个处室对应部里多个司局。

（三）构建协调直接的专员办工作考核评价体系

对专员办工作考核评价十分重要，关系到专员办融入财政主体业务工作的质量。一是将专员办的评价考核纳入财政部总体工作考核评价体系。二是可以依据财政工作总目标和年度目标，由各相关业务司局甚至分管部领导来实施评价考核，形成谁牵头负责工作谁评价激励的直接协调一体的考核评价机制。这样才能激发专员办做好各项工作的积极性。

（四）组建专门班子对专员办工作进行顶层设计

专员办的工作必须纳入财政改革总体设计。当然，由于涉及各项业务工作的具体操作，加上专员办面对全国不同且极为复杂的工作环境，因此还需要一个较为超脱的班子来具体负责专员办工作的顶层设计，只有站位高，才能把专员办从原来囿于财政监督的框架体系中剥离出来。如果仍由某个司局牵头实施顶层设计，又可能使专员办囿于某个局部，使专员办转型远离预期目标。可考虑组建由部领导牵头，抽调部内相关司局、专员办人员参与的专门班子来开展专员办的顶层设计。为了专员办更好开展工作，在财政部“三定方案”的正式文件中，要有业务司局和专员办工作分工的明确规定和要求。在相关的法规文件中，也要明确专员办的职责和权限。