我国民办本科院校发展的各阶段特征与策略建议

李智军 陆正林

(常熟理工学院 马克思主义学院，江苏 常熟 215500)

当下中国社会面临着高等教育历史性的转型，结构转型与质量提升成为高等教育的热点话题，也成为高等教育迫切需要解决的重大现实课题。特别是近十年来，随着我国高等教育结构转型的深入推进，高校的“公办”“民办”性质发生着一场“悄悄的革命”。据教育部官方网站公布的教育事业统计数据显示，2003年我国普通高校数为1 552所，其中公办高校(1 379所)与民办高校(173所)之比约为8∶1；2007年普通高校数为1 908所，其中公办高校(1 613所)与民办高校(295所)之比约为5.5∶1；2008年普通高校数为2 263所，其中公办高校(1 625所)与民办高校(638所，含独立学院)之比达到2.5∶1；2012年普通高校数为2 442所，其中公办高校(1 736所)与民办高校(706所)之比仍为2.5∶1。*数据来自教育部2003年、2007年、2008年、2012年教育统计数据：《高等教育学校(机构)数》，2013-11-10，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7567/list.html。可以说，民办高校近十年的发展在增量上非常显著，扮演着越来越重要的角色。从高等教育层次的角度而言，民办本科院校的发展是民办高等教育发展进程中一个举足轻重的部分，需要特别加以关注。

在高等教育大众化的时代背景下，我国民办本科院校从无到有，从少到多，从“无名小卒”到“品牌院校”，从“冰山一角”到“重要增长极”，在高等院校中的竞争力逐步得以增强。从国家层面的法律与政策保障，到各省市对民办本科院校的鼓励与支持措施，再到民办本科院校自身的艰辛创业与质量提升，都反映了我国高校竞争格局的重新调整，也体现了教育主管部门的转型发展思路。基于此，笔者对我国民办本科院校的发展历程进行梳理，并对其未来发展提出策略性建议。

一、我国民办本科院校的发展阶段及其特征

我国民办本科院校的发展阶段与其设置进度密切相关。通过对民办本科院校设置进程进行梳理，将我国民办本科院校的发展归纳为四个阶段。各个阶段呈现出的不同特征，反映了我国民办本科院校在近二十年内发端、酝酿、壮大和转型的过程。

(一)萌芽发端期：1993年至2000年

从1993年至2000年，民办本科院校初见端倪，发展迟缓。这个阶段起讫的标志性事件分别是《民办高等学校设置暂行规定》颁布实施(1993年8月17日)和黄河科技学院正式升本(2000年3月21日)。据统计，《民办高等学校设置暂行规定》颁布之时，我国还没有一所独立设置的民办本科院校。仰恩大学自1994年7月起作为中国教育改革的试点，由仰恩基金会独立办学，是全国第一所民办本科院校，也是中国民办高等教育的第一块“试验田”。直到2000年3月，黄河科技学院被教育部批准由专科院校升格为本科院校，从此拉开了21世纪我国兴办民办本科院校的序幕。

民办本科院校在1993年至2000年阶段发展缓慢，其原因主要是国家对于社会力量兴办高等教育的政策制约。1993年颁布的《民办高等学校设置暂行规定》*教育部：《民办高等学校设置暂行规定》，1993-08-17，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_621/201001/xxgk_81912.html。第十三条明确规定，“国家鼓励设置专科层次的民办高等学校。设置本科层次的民办高等学校，其标准需参照《普通高等学校设置暂行条例》的规定执行。”可见，当时国家对于民办专科院校采取“鼓励兴办”的政策，而对于举办民办本科院校的态度则较为“谨慎”，其设置标准和条件要求比民办专科院校更严格。1997年7月31日国家出台了《社会力量办学暂行条例》*国务院令第226号《社会力量办学暂行条例》，1997年7月31日颁布。，其中第五条明确规定，“社会力量应当以举办实施职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育的教育机构为重点。国家鼓励社会力量举办实施义务教育机构作为国家实施义务教育的补充。国家严格控制社会力量举办高等教育机构。”由此可见，国家政策限制成为民办本科院校发展的“最大瓶颈”。因此，从1993年至2000年这8年间，仅2所民办本科院校(福建的仰恩大学和河南的黄河科技学院)得以设立。

(二)酝酿发展期：2001年至2003年

从2001年至2003年，民办本科院校经历了几年的酝酿发展，发展步伐略微加快，但仍举步维艰。这个阶段从黄河科技学院升本之后算起，到《民办教育促进法》*教育部：《民办教育促进法》，2002-12-28，http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1317.html。实施为止，共设置了7所民办本科院校。其中，2001年未设立一所民办本科院校；2002年设立了上海杉达学院和江苏的三江学院2所；2003年设立了5所，即北京城市学院、吉林华桥外国语学院、黑龙江东方学院、浙江树人学院和西安培华学院。*这5所院校都是2003年4月16日教育部发文批准同意升本。此阶段设立的7所民办本科院校，均位于省会城市或直辖市，从科类结构上看都属于综合类院校，从建校基础看都是从专科或高职院校升格为本科院校。

这个时期特别需要注意的变化有两个方面：第一，民办教育迎来了一个重要的发展机遇期。2002年12月28日《民办教育促进法》颁布，并于2003年9月1日正式实施，这是在科教兴国战略下，保障我国民办教育事业健康快速发展的纲领性法律。这部法律的颁布是我国民办教育事业进程中的一件大事，也为民办教育的发展创造了大好机遇。就在2003年4月，即《民办教育促进法》颁布之后且实施之前的这段时期，诞生了5所民办本科院校，显示出蓬勃发展的良好势头。该阶段虽然民办本科院校的数量增长不是很快，但是分布范围已经扩大到9个省市，说明民办本科院校在越来越多的地方酝酿发展，更需要获得国家层面的法律支持，而《民办教育促进法》的实施恰好助推了民办本科院校的快速发展。《民办教育促进法》明确提出“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”，“各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”。这里的民办教育包含民办高等教育，而且对各级政府对于民办教育的规划作了要求。第二，中国特色社会主义市场经济对民办高等教育的影响逐步显现。在邓小平同志1992年“南方谈话”的推动下，中国的市场经济获得了高速发展，同时也为民办高校的发展起到了积极的促进作用。高等教育办学主体开始多元化，更多资金和人才涌入了民办高等教育领域。民办高校的办学者开始从更长远的角度来考虑学校的发展，办学行为也逐步规范。比如《民办教育促进法》规定，“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行”；而且“国家鼓励捐资办学，对为发展民办教育事业作出突出贡献的组织和个人，给予奖励和表彰”。这些民办教育的利好导向，确实“催生”了更多的民办高校。

(三)快速发展期：2004年至2013年

我国自2003年9月1日起实行的《民办教育促进法》明确规定，“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。国家对民办高等教育的态度由1997年的“严格控制”转变为“鼓励兴办、大力支持”。尽管对于举办民办高等教育还规定了严格的“约束性条件”，但是毕竟从国家宏观政策层面为民办高等教育的发展打开了“一扇窗”，使民办本科院校从此进入了快速发展期。2004年至2013年是《民办教育促进法》实施后的十年，在此期间，民办本科院校设置空前提速，共设置了86所，平均每年增加近9所。除2004年和2010年没有新增设民办本科院校之外，其余年份都有增设不同数量的民办本科院校。其中，2011年新增设31所民办本科院校(包括17所专升本院校，14所独立学院转设本科院校)，为历年之最。另外，民办本科院校数量新增超过10所的年份，还有2005年的16所，2008年的17所，2013年的10所(均为独立学院转设而成)。截至2013年底，我国民办本科院校总数已达到95所，是2003年民办本科院校总数(9所)的十倍多。

这个时期我国民办本科院校快速发展的原因，可从必要性和可行性两个方面加以解释。在2004年就有国内学者对民办本科院校设置作了深入研究，认为当下设置民办本科院校正好适应了四个方面需要，即扩大高等教育规模的需要、筹措教育经费的需要、教育消费主体不断壮大的需要、扶持民办高等教育的需要；进而从办学条件、教学质量、师资队伍、管理模式、合法性以及公办与民办高校趋同化等方面，论证了设置民办本科院校是可行的。*李维民：《论设置民办本科院校的必要性及可行性》，《民办教育研究》2004年第5期，第1-4页。

从国家法律法规层面来看，这个阶段我国相继出台了一系列民办高等教育的法律法规，继《民办教育促进法》颁布实施之后，2004年4月1日起实施了《民办教育促进法实施条例》*教育部：《民办教育促进法实施条例》，2004-03-05，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6585/200409/3183.html。，对于民办教育的发展作出了操作性较强的详细规定。2007年2月10日起实施了《民办高等学校办学管理若干规定》*教育部：《民办高等学校办学管理若干规定》，2007-02-03，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_621/201001/xxgk_81842.html。，其中第三条明确规定，“教育行政部门应当将民办高等教育纳入教育事业发展规划。按照积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针，引导民办高等教育健康发展。”第三十四条明确规定，“教育行政部门配合新闻单位做好引导民办高等教育健康发展的舆论宣传工作，营造有利于民办高校健康发展的舆论环境。”所以说，我国民办本科院校快速发展与“国家行动”的支持密不可分。同时也应看到，我国民办本科院校发展的实践逻辑，并非基于民办院校与公办院校的平等、自由竞争原则，而是基于“国家意志”的强势介入，通过既定的合法化和制度化，主要运用“国家计划”的思路，进而演化为“国家行动”得以实现。2013年正好是我国《民办教育促进法》实施十周年，民办本科院校快速发展的十年历程，也见证了这部法律对民办教育的“促进”效应。

(四)发展转型期：2014年后十年或更长时间

当下我国民办本科院校无论在办学水平、发展条件还是在社会背景、政策环境上，都发生了很大变化。转型是时代发展的必然趋势，也是民办本科院校自身发展的必然要求。首先，我国提出由“高等教育大国”向“高等教育强国”转变，民办本科院校必须适应国家和社会需要，迎接新挑战和新要求。其次，随着高等教育适龄人口的减少、生源数量的下降和高校数量的膨胀，高等教育发展正在步入“平缓期”，有人称其为“后大众化时期”。*方晓田、王德清：《后大众化时期民办高等教育发展与政府干预》，《高等教育研究》2013年第10期，第46-51页。在这一时期，人们对教育质量和个性化发展的要求越来越高，对民办高等教育的选择也更为理性与挑剔，民办本科院校承受着新的压力和困顿。因此，当前我国民办本科院校的转型应该站在战略的高度，主动地从“补充型教育”向“选择型教育”转型、从“传统学校制度”向“现代学校制度”转型、从“扩大规模效益”向“提升质量效益”转型。

民办高等教育的发展在很大程度上受政策因素影响。与其他组织相比，教育机构属于受制度环境影响较明显的组织形式，通过历史回顾可以发现，民办本科院校更是如此。国家政策目标以效率为主(解决公共经费不足的问题)，政策工具主要是管制。*阎凤桥、吴沛涓：《中国民办高等教育研究：回顾、比较与展望》，《高等教育研究》2005年第5期，第45-50页。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出“大力支持民办教育”，民办本科院校的发展显然具备了“上位”的支持，同时也肩负着重要的历史使命，其发展标志着民办高等教育办学层次的跃迁和办学质量的提升。2013年11月党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”，为发展民办教育指明了制度性方向，对深化民办教育领域综合改革具有重要意义。就民办本科院校而言，建立一个“权利平等、机会平等、规则平等”的改革发展环境，给民办本科院校同等的“国民待遇”，对于其转型发展来说至关重要。

今后民办本科院校的转型发展还必须关注当下的一个现象，即在2008年至2013年期间共有新设立的民办本科院校68所，其中35所是由独立学院转设而来，占了一半之多。但是，转设而来的35所独立学院，全部是由社会力量为主投资举办的外生型独立学院，而其他大部分由母体高校及其实体企业举办的内生型独立学院，至今没有一家正式提出考察验收申请，政策执行遇到了现实困境。*赵红：《从“依附”到“合作”：独立学院与母体高校关系新选择——来自联邦大学的经验》，《中国高教研究》2013年第11期，第85-89页。按照2008年4月出台的《独立学院设置与管理办法》规定，独立学院有五年的改革过渡期，期满后经考察验收有三条“出路”可选：继续作为独立存在、转设民办高校、撤销或合并。时至2013年，五年过渡期已到，独立学院将何去何从？民办本科院校的增量会不会因为遭遇“独立学院的转设困境”而受到影响？有学者在2011年提出，今后民办本科院校设置稳步增长，且以独立学院转设为独立设置的民办本科院校为主要途径，预计每年转设10所左右院校。*郭佳：《中国民办高等教育：未来10年11大走势》，《中国教师报》2011年1月26日，第012版。这充分体现了民办本科院校是高等教育事业发展的重要增长点。可是目前来看，要实现这样的预估和愿景，需要政府出台新的政策加以支持。

二、我国民办本科院校发展的策略建议

纵览我国高等教育发展的历史，在“类型”选择上确实存在非均衡发展的实践逻辑，这样一种实践逻辑通常带有鲜明的政治依附特征，而且在民办高等教育与公办高等教育竞争的“差序格局”中表现得非常明显。要实现公办本科院校与民办本科院校共同发展的竞争格局，不仅要求民办本科院校依靠市场的“决定性作用”，而且要求政府更好地发挥“干预”作用。随着我国高等教育领域综合改革的深入推进，面对日趋理性的教育市场，从中国本土化的教育改革视角看，正如有学者指出的那样：“自上而下的改革路径，不仅决定了国家在教育改革中的主导地位，而且使国家成为反思中国教育改革的关键。也许，就中国教育改革的实践及其反思而言，国家无论在何种意义、何种程度上被突显都不过分。”*马维娜：《中国教育改革中的国家观念》，《南京社会科学》2011年第12期，第7-14页。鉴于以上分析，笔者分别从民办本科院校层面、国家和政府层面以及社会和受教育群体层面，提出相应的策略建议。

(一)突出民办特色，坚持错位发展

民办本科院校的办学主要还是依靠“民办机制”。民办机制是一种从根本上区别于计划机制的办学机制，对于民办本科院校发展的效用是显著的，尤其体现在办学经费筹措、内部资源分配、学校事业规划与建设、社会关系与环境的培育等方面。民办机制有助于民办本科院校摆脱陈旧落后的管理体制，建立专业团队管理体制；有助于民办高校创新人才培养体系，建立有自身特色的建制完备、结构合理、功能先进的人才培养体系；有利于民办高校开发质量保障体系，提高办学水平和质量，增强社会认同度和美誉度。*别敦荣：《略论民办机制之于民办院校的意义》，《高等教育研究》2010年第4期，第71-77页。

民办本科院校是在走公办本科院校没有走过的路。一方面，只有在办学特色和人才培养特色上另辟蹊径，才能避免与公办本科院校的趋同化和同质化，才能凸显差异化竞争的优势。另一方面，行业特色和区域特色是民办本科院校发展的两大“法宝”。目前，民办本科院校的布设并不到位，尤其是西部一些地区和东南部沿海经济发达地区的民办本科院校数量偏少，且行业类民办本科院校的数量也不多，这为民办本科院校在今后一段时期的发展提供了较大空间。

民办本科院校未来的崛起和发展，其根本立足点在于创新，它将在创新高校的经费筹措和融资方式、高校应用型本科人才的培养模式、办学体制机制和校内管理体制机制方面起到良好的“试验田”作用，可以在一定程度上克服制度创新的“瓶颈效应”，甚至可以为公办本科院校的改革积累并提供一些经验。当民办学校以其区别于公办学校的特殊教学理念、育人机制和管理模式来吸引人们就读时，民办教育的真正意义才能充分显现。虽然我国不断改进现行的民办教育法律、法规及政策，为民办教育的健康、持续发展营造更加富有促进性、方向性的制度环境，但关键还是要让其真正成为办学的主体，这样才能充分发挥民办教育机制灵活、勇于探索、敢于创新的优势。*沈剑光：《民办教育发展的战略转型与策略应对》，《教育研究》2009年第8期，第83-87页。

(二)把握公正、自主、整体，加强顶层设计

教育公正在高等教育大众化语境下成为人们的迫切需求，也是实现社会公正的重要途径。因此，政府努力实现教育公正，不仅是积极回应社会诉求的行为，也是保证民办本科院校健康、可持续发展的基本保障。公正，即不偏不倚。解决公正问题，必须把握“类”的概念。国家教育部2012年出台的《高等教育专题规划》提出，“研究高等学校分类依据，建立分类体系，实行分类建设、分类管理、分类评价，发挥政策指导和资源配置的作用，引导高等学校合理定位、各安其位、办出特色、办出水平。”*教育部：《高等教育专题规划》，2012-03-21，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6342/201301/xxgk_146660.html。民办本科院校作为本科教育序列中的重要类别，政府应对其统筹规划，保证民办本科教育的稳健发展。此外，教育公正与合法性问题也是密切相连的。我国民办本科院校的合法性问题通过近些年颁布的有关法律法规初步得到了解决。不过从长远来看，民办本科院校发展的合法性问题尚未完全解决，而政府在解决这个问题中仍然肩负主要责任。

高等教育不能回避历史，也不能回避高校发展中的自主权问题。民办本科院校的发展同样存在扩大办学自主权的问题。自由的市场化选择导致民办本科院校发展的优胜劣汰状态，这是一种正常状态，政府应该“放权”，把权力的“收”与“放”建立在价值理性的基础上。未来十年至二十年，我国民办本科院校将成为本科教育(尤其是职业型本科教育)的重要供给力量，政府需借鉴国际私立高校的成功办学经验，乐观而不盲从，理想而不幻想，充分发挥民办本科院校在推进高等教育大众化、促进高等教育变革过程中的重要作用，充分调动民办高等教育改革者的积极性，激发创造活力。

民办本科院校的可持续发展，离不开政府层面的顶层设计。而“整体观念”的具体化是顶层设计中的重要因素。*徐绪卿：《关于民办高等教育政策顶层设计的思考》，《教育发展研究》2013年第21期，第60-64页。民办本科院校以往的发展道路是“摸着石头过河”，但现在改革已经进入深水区，“摸不着石头了”。因此，需要政府加强并优化顶层设计，统筹谋划、整体设计，引导民办本科院校在转型发展中办出水平、提升质量。明确民办本科院校的发展导向、发展目标和发展模式，完善民办本科院校发展的制度环境、政策框架体系，是保障民办高等教育可持续发展的必然要求。

(三)着眼公益、尊重、理性，克服主观偏见

民办教育是公益性事业。公益性意味着排除“逐利”性，从事公益事业是捐资，而非投资。民办本科院校在满足人们日益增长的对于接受高等教育层次的目标需求方面，起着非常重要的作用。这类院校的兴起与蓬勃发展，会更好地服务于地方经济发展和惠及民生。同时，民办本科院校自身的成长史就是一部创业史，创业之路充满艰辛，需要社会给予相应的尊重、理解和支持，也需要用人单位、学生家长以及高考学生分别在人才招聘、观念转变和志愿选择上，以理性的态度加以对待，避免各种政策歧视，克服自卑的心理取向，扬弃随波逐流的思想偏见。

实践证明，无论是公办高校，还是民办高校，都可以扬长避短，努力培养出一流人才。目前，全国已经有5所民办本科院校获准招生培养国家特殊需求的专业学位硕士研究生，还有一批民办本科院校提出建设“高水平民办高校”的目标，追求卓越和一流，已然成为一批民办本科院校的自觉行动和价值追求。同时，国家也在着力建设一批高水平民办高校的示范平台，形成具有社会影响力的示范带动制度。据不完全统计，近3年，全国共吸引500多亿元社会资金进入民办教育领域，*鲁昕：《推进民办教育健康发展》，《中国教育报》2013年12月3日，第08版。有力地推动了民办教育的发展。因此，随着人们对教育的个性化需求和包容心的增长，无论是社会，还是受教育主体，都应该重视从公益、尊重和理性的视角看待我国民办本科院校的发展，也应该让民办本科院校带动民办高等教育领域，走在时代的前列。