危险的城市地下管线

刘欣

2013年11月22日，山东省青岛市中石化东黄输油管道发生泄漏爆炸事故（以下简称“11·22”事故），这起被称为中国油气管道史上最惨烈的事故，共造成62人遇难，136人受伤。在“11·22”事故发生一个月之后，泄漏原油海滩污染开始显现，居民养殖的蛤蜊、螃蟹和鱼虾受污染海水影响开始大量死亡，海滩石头和沙滩上残存的原油在短时间内难以自然净化。

通过调查，此次事故被国家安监总局定性为重大责任事故，国务院事故调查组组长、国家安全监管总局局长杨栋梁指出了这次事故存在的几个突出问题：输油管道与城市排水管网规划布置不合理；安全生产责任不落实，对输油管道疏于管理，造成原油泄漏；泄漏后的应急处置不当，未按规定采取设置警戒区、封闭道路、通知疏散人员等预防性措施。

近年来，随着城镇化进程的推进、城市建设事业的发展，地下管线种类和数量迅速增加，由于部分城市地下管网规划建设滞后、年久失修、外部施工等，导致管线事故也迅速增加。根据中国城市规划协会地下管线专业委员会对2009年—2013年中国地下管线事故做的统计显示，2009年—2013年中国直接因地下管线事故而产生死伤的事故共27起，死亡人数达117人。“11·22”事故的发生，再次引起了公众对城市地下管线安全问题的关注。

地下管线情况不清

一般来说，城市的地下管线可以分为两大类：一是长输管线，主要承担省际、城市之间的能源、信息、资源等输送功能；二是常说的城市地下管线，主要承担城市的能源、资源、信息沟通等保障，以及排涝、排污等功能。

那么中国的地下管线情况如何呢？

中国城市规划协会地下管线专业委员会专家委员会副主任、天津市勘察院副总工程师江贻芳在2012年所做的国内地下管线的调查课题或许能给我们答案。

江贻芳的调研显示，2000年-2011年间，中国共有253个城市开展过城市地下管线普查工作，尚有逾60%的城市未进行地下管线普查。调研还发现，中国拥有城建档案管理机构的城市并不多，而按照《城市地下管线工程档案管理办法》的规定，各地的城建档案管理机构应当绘制城市地下管线综合图，建立城市地下管线信息系统，并及时接收普查和补测、补绘所形成的地下管线。“拥有城建档案管理机构的城市首先是做过地线管线普查的，在253个做过普查的城市中，只有少数设立了城建档案管理机构。”江贻芳说。

为此，中国住房城乡建设部在2012年时提出要加强城市地下管线综合管理，要求各地开展城市地下管线普查。

“但是到目前为止，地下管线情况不清的现状在中国还是普遍存在的。”在江贻芳看来，造成今天这种局面，既有历史原因也有体制原因，城市缺少准确、完整的地下管线信息，业绩考核主要基于经济考核，使得国家对地下管线规划重视程度不够，无规划、规划缺乏可执行性、规划监督缺失在城市里普遍存在。

“家中有粮心中不慌”，如果我们连家中有没有粮、有多少粮、分别放在哪儿，都不甚明了，出了事怎么可能不慌？

中国城市规划设计研究院高级工程师谢映霞认为，地下管线情况不清是造成危害的最重要原因。她建议，应该把所有地下管线情况摸清，并且动态地管理起来，不断更新地下管线资料，让地下“看不见”的东西变成看得见。同时，地下管线的规划要合理，实施过程中要做好监督管理工作，平时的维护管理环节更不能少。

有不少专家建议，可大力推荐“地下城市管道综合廊道”模式，即在城市地下拥有一个专属的隧道空间，集市政、电力、通讯、燃气、给排水等各种管线于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、统一设计、统一建设和管理，从根本上保障地下管线建设和使用的安全。

谁都在管，谁都不管

其实，对于城市地下管线问题，很多年前业界就讨论过多次。由于城市地下管线新建、扩建和维修，道路经常被开膛破肚，这一现状被业界比喻为“马路拉链”。

专家指出，这种现象的频繁出现，是因为“政府缺少统一的监管协调部门，城市地下管线各自建设和管理。”因此，不少专家曾建议专门成立一个管理地下管线的机构。

在中国城市规划协会地下管线专业委员会副秘书长刘会忠看来，“谁都在管，谁都不管是目前城市地下管线管理的现状。”管线的规划归规划局管，建设开工归建设局管，建设中挖掘城市道路的行政许可由市政部门管，管线的工程档案则归城建档案管理部门管。

记者在采访中了解到，目前城市地下管线的产权主体涉及几十家单位，例如自来水公司、排水公司、燃气公司、热力公司、电信公司、电力公司、政府、部队和各工矿企业等，管线的建设、维护管理均由各单位自行负责。除各自为政造成的巨大资源浪费外，城市地下管线信息不详、道路无人统管，也是造成管线维护和管理毫无章法的原因。

多头管理之外，各类管线的标准规范亦互相打架。刘会忠介绍，有些城市，其城市道路规划建设的宽度可能小于各类管线统一建设所需要的距离，如果安排所有的管线建设，必然的结果是各类管线之间的安全距离违反各自的标准规范，“这种情况在原有城市道路改造中各类地下管线入地时表现得十分突出。”

现行的地下管线管理体制，使得部门之间的扯皮、推诿之事难以避免。“一旦出现突发事件，那么，相互扯皮的局面则会制约事故应急处置的速度和效率。”专家认为，要改变地下管线各自为政的现状，必须明确执法主体，依法进行管理，建立统一的协调机构统一规划、建设是目前的当务之急。

除此之外，规划界对加强地下管线立法、建立地下管线综合管理机构、建立地下管线综合信息管理系统、实现信息共享等亦呼吁多年，但效果并不明显。

开展专项排查整治

在“11·22”事故发生后，党中央、国务院高度重视。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平立即作出重要指示，要求山东省和有关方面组织力量，及时排除险情，千方百计搜救失踪、受伤人员，并查明事故原因，总结事故教训，落实安全生产责任，强化安全生产措施，坚决杜绝此类事故。

中共中央政治局常委、国务院总理李克强作出批示，要求全力搜救失踪受伤人员，深入排查控制危险源，妥善做好各项善后工作，加强检查督查，严格落实安全生产责任。

随后，“为什么会发生泄漏？为什么不疏散群众？为什么引起爆炸……？”国家安全监管总局局长杨栋梁在11月25日举行的事故调查组会议上连发15问的场景让人记忆深刻，更唤起了公众对平日里不甚关注的地下管线的重视。

而据中石油管道公司管道完整性管理中心主任冯庆善称，2010年时，中国的长输油气干线管道已突破8万公里，其中，服役时间超过20年的约60%，东部管网服役运行已30多年。而目前中国油气管道总里程已逾10万公里，仅仅3年间，新增2万公里。

绵延10万公里的“地下长城”，开展安全专项排查整治刻不容缓。

11月28日，国家安全监管总局部署对中国油气输送管道和城市地下管网开展安全整治。安全整治工作重点包括排查规划设计、管线质量、保护措施、维护运行监测、监督责任、应急预案和演练、基础管理等7方面内容。

之后，国务院安全生产委员会12月6日对外发布通知，决定从2013年12月6日起至2014年3月底，在中国范围内开展油气输送管线等安全专项排查整治。

根据这份通知，排查整治的内容包括规划、选址和设计及总平面布置等情况。要排查油气、危险化学品输送等管道是否与居民区、学校等人口密集区以及建（构）筑物、铁路、公路、航道、港口、市政公用地下管线及设施、军事设施、电力设施、其他强腐蚀性管道及设施等是否有安全保护距离，是否符合国家有关法律法规以及标准规范的强制性要求。

《通知》还要求各地排查管线质量及完好情况、行政许可和监督管理情况、安全生产应急管理情况、安全基础管理情况等。要求建立健全隐患排查治理制度，落实企业主要负责人的隐患排查治理第一责任，实行企业谁检查、谁签字、谁负责，做到不打折扣、不留死角、不走过场。

记者了解到，为以防万一，各地的政企部门对油气管道的检查和督促整改已陆续展开，其中包括北京、山东、广东等地。

在采访中，也有专家表示，在对陆上油气管道进行安全专项排查整治的同时，对管道铺设环境更加复杂的在役海底油气管道也需要有足够的重视。中国目前开发的油气资源多为浅水、近岸海域，生态环境非常脆弱，大部分的油气资源运输都是通过海底管道完成，一旦出现油气输送中断、油气泄露等事件，将直接影响到经济发展和环境保护。

据知情人士介绍，中国目前共拥有海底管道6000多公里，其中90%的海底管道从投产以来未进行任何清管、通球等基本的维护活动，总长度达到了5000多公里；20%的海底管道根本无法接受内检，长度约1000多公里。

国外经验或可借鉴

像“1 1·22”事故一样，类似事件同样困扰着其他对石油极度仰赖的国家。尽管各国都在对如何确保油气管道安全进行不断地探索，但诸如完善法规、管道管理、企业制度等国际经验，还是值得中国借鉴。

美国是拥有全世界最多油气管道的国家，在历史上，美国也曾发生过严重的管道事故。比如2000年8月19日，美国新墨西哥州一条天然气管道泄漏爆炸，导致12人死亡。根据美国管道办公室（OPS）公布的数据，虽然2003年至2012年比上个10年的管道事故数量增长了55%，但是事故导致的人员伤亡和财产损失却呈明显下降趋势，这主要得益于法律法规的不断完善和管道管理水平的提高。

在法规方面，美国对油气管道建设和运行的全过程都有系统的安全法规进行管理和监督。这些法律主要包括《管道安全法》、《2002年管道安全改进法令》、《2006年管道检测、保护、执法安全法令》；《联邦规章典》中的194至198章，其内容涉及管线设计、安装、运行、维护、人员资格、公众教育、应急反应、泄漏反应等内容。同时，美国不断通过立法，完善对管线安全的管理。

在管理体制方面，美国联邦政府有7个部门负责油气管道安全监管事务，他们彼此分工明确，形成了较健全的监管体系。大部分州政府也设立了能源管理部门和油气管道监管机构。

而其邻居加拿大，管道意外事故也是接连不断，除了涉及管道管理的法案一个接一个出台之外，2004年6月，加拿大国会讨论通过了C7法令，规定国家能源委员会有权定期或不定期视察管道公司，有权对其进行警告和行政处罚。此外，拥有油气资源的省政府，还有权就油气资源勘探开发生产及管道运输等事宜，设立地方法规。

相比之下，中国目前已发布的法规，除2004年颁布的《城市地下管线工程档案管理办法》管理的对象是地下管线工程档案外，在其他法规里，城市地下管线只是作为附属对象进行管理。

此外，国外企业的管道安全体制与细则也是值得中国借鉴的。加拿大原油出口公司Enbridge，除了著名的十分钟法则（若管道出现异常工况，十分钟内没有排查清楚就必须实施停输）外，任何人只要报告声称闻到了油味，Enbridge都会毫不犹豫执行停输，且不问原因。而且，在Enbridge调控中心里还有一个专门负责泄漏检测的团队，从系统开发、安装维护再到管道泄漏检测全程包办。由于管道比较多，还有专门负责泄漏分析的员工，他们和调度员一起值班，协助确定泄漏事件。

根据欧盟2011年的调查发现，管道意外发生的频率正在增加，由此可见，对于如何降低地下管道风险，绝对是一个国际课题，有待各方进一步探索。