应急广播是政府应急管理的有效工具

温秋阳

【摘 要】在政府的应急管理中，应急广播能够帮助政府实现沟通民众、动员组织、稳定社会等职能，是政府易得和可依靠的工具。因此，政府要为应急广播打通应急信息绿色通道，使其得以充分发挥作用。

【关键词】便利性 可靠性 能动性 遏制谣言 应急信息整合

【中图分类号】G206 【文献标识码】A

有专家研究提出，典型的应急管理组织结构为3C（Command、Control、Communications），即由指挥、控制和通信三个方面组成。①其中，通信既包括应急管理系统内部的信息联络，亦包括面向大众的信息告知。在政府的应急管理中，必须借助大众传媒完成应急信息告知的任务，而应急广播即是可使用的重要传播工具，在停电等特别极端时刻，应急广播是其终极依靠。

一、作为应急管理工具的应急广播的基本特性

工具，是指能够方便人们完成工作的器具。应急广播作为政府应急管理的工具，可以通过传播应急信息的方式，帮助政府完成应急管理中的联络与告知工作，不仅具有机械性，更具有智能性。

1. 便利性

工具因其被使用而具有价值。好工具的标准是不一定经常被使用，但一旦用得着，一定随手可得、简单好用。应急广播即是具有这样功能的好工具。从播发到传输再到接收均成本低廉，且不受电力制约，抗损毁能力强。应急广播在突发事件发生后，在其他媒介不易得的情况下，当仁不让地成为政府行使应急管理职能的最为得力的工具。

2. 可靠性

应急广播具有公共服务属性。在国外，应急广播多为政府管理，且有相关法律规定其权利义务，具有可资使用的可靠性。在中国，应急广播是传统广播近年来挖掘自身潜力、发挥自身优势的产物。而传统广播属国家主流媒体，具有毋庸置疑的公信力和权威性，政府信任、民众信赖。因此，政府在危机时刻使用应急广播可谓顺理成章。

3. 能动性

作为工具的应急广播并非只是被动地等待政府使用。应急广播从业者的新闻敏感和社会担当赋予了应急广播极强的主观能动性，可以自觉地为政府提供传播平台，并通过议程设置等媒体行为，积极呼应政府的应急举措，使政府的应急管理行为更被关注，并推动政府应急处置行之有效。

二、作为应急管理工具的应急广播的功能实现

应急管理过程一般分为危机的预防、准备、响应和恢复四个阶段。这四个阶段中的每一个阶段都有需要面向大众传播的内容。如：预防阶段要进行减灾防灾教育、宣传、培训；准备阶段要发布预测、预警信息；响应阶段要向社会通报危机状况及政府采取的措施；恢复阶段要向社会通报启动恢复计划和措施，提供补偿、赔偿、社会救助情况以及评估、总结和审计情况。

危机管理专家米特罗夫和佩尔森认为，收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务。危机信息的管理贯穿于危机事前、事中和事后的每个阶段，发挥着十分重要的作用。及时收集、传递和共享信息，能够舒缓危机，降低危机的损害程度。②

对政府而言，传递应急信息的重要渠道是新闻媒介。尽管相当多的政府机构都开办了自己的网站，随时更新内容，尤其是在突发公共事件处置过程中。但对普通民众而言，接触最多、最习惯、最方便的还是新闻媒介。因此，为了让重要的应急信息快速有效地传达到受众，大力利用新闻媒介已成为各国政府在处置重大突发公共事件中的一致选择。而应急广播因具有上述所论的便利性、可靠性和能动性，以及在特别危机时刻的唯一性而被政府器重并广泛使用。在政府应急管理中，应急广播功能被不断开掘。

1. 以最快的速度发布公告，沟通民众

快是广播的最大优势。在突发事件发生后的混乱无序中，应急广播快速传递政府声音，告知政府举措，让民众心中有底不慌乱。

2013年4月20日，四川芦山发生7.0级地震。中央人民广播电台联合当地广电机构开办了专门面向灾区民众和救援者的“国家应急广播·芦山抗震救灾应急电台”。该电台的一项重要任务就是发布当地政府的信息。芦山县政府每天安排两位政府部门负责人通过应急电台现场发布本系统在抗震救灾过程中需要向群众提示、告知的相关事项。共有当地民政局、卫生局、交通运输局等十几个部门负责人走进帐篷直播间，与百姓互动交流。芦山县县长王华盛赞应急电台做了政府想做而无力做的事情，为政府提供了灾后应急管理的新途径。4月23日清晨，芦山开始降雨。地震后降雨会导致山体滑坡、崩塌、泥石流等次生灾害，及时提醒百姓防范是政府的当务之急。上午10时许，《芦山县国土资源局告全县人民书》送至应急电台，应急电台立即插播，中午、下午、晚上，各时段反复播出，在芦山持续一整天的降雨中，发出“亲人们，请一定注意避险”的温暖提示。与此同时，芦山县委宣传部工作人员冒雨赶到帐篷直播间，要求紧急播出芦山县所有高三年级的学生下午两点统一乘车到成都复课的消息。国家电网公司芦山指挥部通过应急电台发布停电通知。消防部门通过应急电台提醒灾区百姓不要在帐篷边烧火以免发生火灾等。

而据对芦山灾区受众的收听调查显示，在播出内容的有用性方面，“天气预报”排在首位，为69.81%；紧随其后的是“政府公告”，为64.15%。在“您最希望芦山应急电台播出哪些内容”的选项中，“政府公告”以69.34%名列首位。可见，灾区民众在非常态的灾后生活中，特别需要了解政府信息，因为政府的举措关系着他们当下和今后的生活。因此，应急广播发布政府应急处置信息或者说政府利用应急广播传递应急处置信息，既是政府的需要，也是百姓的需要。这也是应急广播存在的价值。

2. 以最低的成本组织动员，凝心聚力

社会动员是指动员社会成员共同努力、积极行动，实现共同的社会目标的过程。社会动员涉及面广、运作复杂，但通过应急广播发声，广而告之，不仅成本低且效果显著。

四川汶川抗震救灾中，从中央到地方，从部队到民众，从国内到国外，从抢险救援到捐款捐物，部门众多、方面众多，需要相互协调、相互配合。而地震初期，交通中断、通信中断，沟通不畅。中央电台在贯穿全天的《汶川紧急救援》节目中，多天、多次、多点连线实时播出各地道路疏通情况、急需物资情况、救援进展情况等。在中央电台搭建的信息平台上，各种信息交汇聚集，形成全国抗震救灾的动态信息网络，而各信息源在提供信息的同时也获取信息，信息之间形成有效链条，彼此关照，促成了现实问题的解决。

加拿大学者麦克卢汉说：“广播这个媒介有力量把心灵和社会转换成一个共鸣箱。”在中央人民广播电台《汶川紧急救援》的节目平台上，每天有多达27000条的听众短信为灾区群众送去祝福、送去鼓励、送去自救防灾的办法。首先是应急广播感染听众，调动起听众参与的自觉；而后是听众踊跃参与广播，成为广播节目内容的有机组成，形成应急广播与听众、与社会之间的良性互动格局。听众遍及全国，全民办应急广播，形成共度国难的声势和合力。

应急广播以其最低成本的运作，实现了应急信息传播效果最大化，在突发事件发生后的危机时刻，担负起组织动员、凝聚人心的社会责任。

3. 以可信赖的形象遏制谣言，稳定社会

谣言与突发公共事件相伴相生的现象屡见不鲜。1947年，美国的奥尔伯特（Allport G.W.）与波斯特曼（Postman L.）研究得出谣言产生的公式：谣言=事件的重要性×事件的模糊性。谣言的产生和事件的重要性与模糊性成正比关系，即事件越重要且越模糊，谣言产生的效应也就越大。反之，当重要性与模糊性一方趋向零时，谣言也就不会产生了。

事件的重要性由事件本身决定，而事件的模糊性则源于信息的不公开、不透明。目前，中国社会存在着正式话语空间与非正式话语空间信息的不对称问题。“在非正式话语空间产生和流传的谣言，是一种替代性新闻，用以弥补正式渠道的信息不足。”③由于自媒体的快速增长以及信息转发成本低、监控难度大等原因，谣言更易在自媒体间流转。

有学者做过一项实验：受众于第一时间接受的信息，要想得到有效清除，至少需要数倍于第一信息的信息量，可见第一信息的重要性。④唯有抢占先机，方能赢得主动。

面对谣言潜在和显性的威胁，主流媒体快速发出权威的声音极为重要。应急广播以其具有公信力的、可信赖的形象，在第一时间发出政府的权威声音，占有关于突发事件的“话语权”，对于遏制谣言、稳定社会有极其重要的作用。尤其随着应急广播“向内”传播（即应急广播专门针对灾区广播）功能的拓展，在公开政府应急举措、稳定灾区民心方面作用显著，并因其在关键时刻不“失语”，而不会给谣言留下传播空间。

三、为应急广播制订特别的信息沟通策略以实现工具使用最优化

一般来说，突发公共事件，尤其是突发的事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件中，政府往往是信息的最大拥有者与掌控者。政府掌握的信息远比个人所了解的信息全面而专业。政府在考量媒体在突发公共事件信息发布中的作用时，需对应急广播有格外的关照。

1. 建立应急信息绿色通道

政府部门在制订与媒体关系的相关制度时，应为应急广播留出绿色通道，确保第一时间政府应急信息能直通给应急广播，并通过应急广播告知天下。

根据调研⑤，我国目前政府机构与媒体信息沟通渠道并不畅通。目前政府机构大多采用电话、传真等方式向媒体传递应急信息。而电话和传真作为有线传输渠道，在重大自然灾害类的突发事件中很脆弱，很容易造成线路中断或拥堵。显而易见，现有的信息沟通渠道难以满足应急广播的需求。

日本《气象业务法》规定，气象厅发布地震、海啸等警报时必须通知日本广播放送协会（NHK），NHK接到通知后，必须播出。因此NHK和气象厅有着非常紧密的关系，相互之间有传达信息的专用线路。NHK和气象厅联合发明了一种装置，即事先在电脑中制作好模板，把震区、震级空出来，一旦气象厅的信息通过网络传到NHK，电脑自动识别，填空并生成语言和画面，用于广播和电视播出。考虑到灾害发生时专线有可能遭到破坏，因此还有备用线路。

为应急广播建立绿色通道，让应急信息以最快速度服务公众，是未来各级政府应做的一项有价值的工作。

2. 赋予应急广播应急信息的整合权

根据笔者调研，在我国现行行政体系中，一个系统内部的纵向信息联系较为顺畅，而不同系统之间的横向联系显得薄弱，因此出现应急信息散落、缺乏整合的情况。在应对突发公共事件时，民众亟需应急广播的告知指引，政府亟需应急广播发布信息，各方消息亟需应急广播平台整合印证。因此，赋予应急广播应急信息的整合权，使其有资格、有能力汇集各路应急信息，从不同机构的权威信息到来自民间的热线快报，纵横捭阖，包罗万象。应急广播利用自身优势，整合多方应急信息，使之能够为决策者和普通民众提供应急事件全息图景，提高应急信息传播效率，为突发事件处置提供有效的信息支持和保障。

在危机信息的管理过程中，面向公众的信息发布是重要的不可或缺的一环。按通常理解，如果把一次应急处置比喻成对饮用水的处理，则通过大众传媒的信息发布如同每家每户的水龙头，政府指挥、统筹、协调、调度、救援等一系列举措的结果，最终要通过水龙头，源源不断与千家万户发生接触。而在特别极端的情况下，如大面积停电、社会通信受阻等，应急广播可以集合社会各方信息，成为应急信息的集散地，既是应急信息高效、畅通流转的重要通路，也可发挥强大的信息沟通和社会动员能量。

政府在应急管理中使用和善用应急广播，一方面是加强政府与民众沟通，利于政府应急处置得到理解和配合的合理选择；另一方面是体现政府为民服务、实现社会公平的必然要求。最重要的是，当大灾来临，其他媒体难以施展之时，应急广播“有我在”的担当，必将成为政府可依靠的应急管理工具。

（作者单位：中央人民广播电台国家应急广播中心）

（本文编辑：刘浩三）

注 释

①高小平 《综合化：政府应急管理体制改革的方向》，载《公共危机管理》2007年第2期。

②李雁英 朱芳 张迈 《公共危机管理中的信息管理研究》，载《图书情报工作》2012年增刊。

③周裕琼 《新媒体时代谣言应对：增强全社会免疫力是关键》，载《新闻与传播》2012年第8期。

④贺文发 李烨辉 《突发事件与信息公开——危机传播中的政府、媒体与公众》，中国传媒大学出版社，2010年8月第1版。

⑤2011年中央人民广播电台对全国一百多家广播电台关于应急信息获取的问卷调查。