20 世纪60－70 年代日本高等教育扩张式发展原因之探析

2014-01-19李琨

扬州教育学院学报 2014年2期

李琨

(肇庆学院，广东肇庆 526060)

上个世纪60 年代至70 年代中期，日本经济取得高速发展，实际年经济增长率达到10.1%，社会对人才的需求急剧增加，教育作为经济发展的一部分被纳入国民经济发展体系，并得到具体政策指导;另一方面，国民收入不断增加，且高等教育适龄人口达到第一个高峰，适龄青年就学意愿不断高涨。加之日本国内人力资本论的兴起，政府加大了对高等教育机构的补助，解决了其发展过程中经费不足的问题。日本的高等教育在这些有利因素的影响下迎来了高速发展时期。在这一时期，日本高等教育机构数量由1960 年的245 所迅速上升至70 年代初期的398 所，增长率高达162%;而在学人口方面也由1960 年的626421 人增加至1970 年代的1529163人，增加2.44 倍。(如表1)本文将从以下四方面情况入手，具体分析日本高等教育在这一时期迅速扩张的原因。

一、教育法规的制定为高等教育发展提供法律基础

第二次世界大战后，日本作为战败国开始接受美国对其的单独占领，并在其主导下于1946 年制订了新的《日本国宪法》。为了彻底根除日本国内残存的军国主义因素，建立民主型社会，美国占领军对日本社会的各个方面进行了彻底的民主化改革。在教育方面，1946 年美国政府向日本派遣了27 人的教育使节团，为日本未来的教育制定蓝图，开始了对日本教育体制大刀阔斧的改革。这种改革的核心就是将教育的“国家主义”改革为教育的“民主主义”。

表1 日本高等教育机构数量及在学人数变化

1947 年3 月，日本政府基于新宪法制订了《教育基本法》，初步实现了教育的民主化改革。该法作为战后日本教育的根本大法，对教育内容、方针等做了详细的规定，并提出“教育机会均等”、“义务教育”、“男女同校”等教育发展方面的新原则，改变了战前教育机会不均，且受国家主义及军国主义影响严重的状况，为日本战后教育的独立健康发展提供了法律保证。

在此之后，日本颁布《学校教育法》，该法在《教育基本法》的基础上对学校教育进行了法律上的具体规定。针对高等教育，此法律明确规定了大学的目的、组织机构、学制年限等相关事项，取消了帝国大学、官立大学等战前国家主义思想下形成的概念，用法律的形式界定了国立、公立、私立大学在日本高等教育发展中的定位，确立了国立、公立和私立学校平等并存发展的格局，这对之后以私立大学为主体的日本高等教育扩张提供了法律保证。另一方面，日本政府于1947 年设立“大学基准协会”，该机构根据《学校教育法》规定，详细制定了新的《大学设置基准》，对新制大学设置提出具体要求。根据上述法律法规，战前的帝国大学、旧制官立大学等分别被改组为国立综合大学及新制公立大学;旧制私立大学根据规模改组为新制大学或短期大学;旧制专门学校也改组为新制大学或新制大学的一个学部。需要指出的是，新的《大学设置基准》的出台，并没有为占日本高等教育主体地位的私立大学的新设设置障碍，相较于战前在私立大学新设时对保证金、师资、入学规模及场地、设备等的严格要求，可以说新的基准强调的是“最低基准”，并期待每个大学向超过此标准的方向努力。这种实质性的标准降低，使之后私立大学的创立及学部的增设变得相对容易，也使得私立大学、私立短期大学及其他高等教育机构数量上的迅速扩张成为可能。

可以说，战后初期制定的《教育基本法》及《学校教育法》等法律，以及基于这些法律所制定的《大学设置标准》，为日本高等教育的发展提供了法律保证及便利条件，为其在60 年代至70 年代的扩张提供了法律依据。

二、高等教育适龄人口高峰的出现迫使政府增加高等教育机构数量

第二次世界大战的结束带给了日本较为和平的国内环境，随着经济的恢复与发展，日本人口出生率不断提高。战后初期人口出生率的高峰造就了60年代后期高等教育适龄人口高峰的出现。这一高峰导致国民对于高等教育的需求迅速增加，客观上促进了这一时期日本高等教育的快速发展。再加上私立大学设置基准降低及学科专业细化等因素影响，这一人口高峰为日本高等教育由精英化向大众化过渡创造了条件。

60 年代中期，日本人口出生率处于高峰期，同时战后出生的青年中，希望升学的高中毕业生不断增加。如1960 年高中毕业生达到96 万人，高考合格率达到了57%;1966 年高中毕业生增加至156 万人，如果依然维持高考合格率50%的水平，将会把大批具有入学意愿的适龄入学人口拒之大学之外。面对高等教育适龄入学人口的高峰，文部省制定了一系列如“保证高等教育机构扩大中所需财源”及“减轻私立大学税费”等缓和政策，放宽了对大学等高等教育机构的招生限制，并通过国家计划等形式将增加的入学人口分配至各高等教育机构中。此举既满足了高中毕业生的入学要求，又在客观上促进了高等教育机构数量的增加。

例如，1964 年4 月，日本高等教育研究会拟定了《关于报考大学者急剧增加的对策》。在对策中以1963 年的入学人口(27.7 万)为基础预测了1968年及1973 年的入学人口将分别达到46.1 万人及38.5 万人，并指出在1973 年后入学人口将稳定在1973 年水平。面对1973 年后稳定的入学人口与现入学人口之间10 万人左右的差额，政府提出通过高等教育机构的扩招来进行缓解。即计划在1964 年至1966 年的3 年间，由四年制国立大学增招1 万人，四年制公、私立大学增招6 万人，由短期大学增招3 万人来解决这个问题。在之后，这个计划虽然有所修改，但仍提出在1965 年至1966 年间由国、公、私立四年制大学共增招67500 名学生的计划。虽然该计划在实施的第一年，由于大藏省对文部省招生计划的削减以及地方政府对于新办大学影响财政的担心，导致了国、公立大学没能按计划完成扩招;私立大学也由于经营者对于国家财政支持的观望态度，没能达到计划率，但从整体上来看，这一年中高等教育的入学人口仍然出现了数量上的极速增加。在之后的1965 年再次对1966 年以后的计划进行了修订，即要求高等教育机构在1965 年度至1968年度的4 年间完成174420 人的新生扩招。在该计划结束的1968 年，高等教育机构共增招175474 人，超过了原计划人数。其中私立大学在四年间共扩招158677 人，占总扩招人数的90.4%。［1］可见在完成高等教育大众化任务的过程中，以及应对入学人口极速增长的过程中，私立大学扮演了接收大部分学生的重要角色，客观上促进了私立高等教育规模的扩大。

除了制定相应的政策外，面对入学适龄人口的增多，文部省决定将大学合格率维持在60%的目标上，通过私立院校扩大规模实现这一目标。其结果升入私立大学和短期大学的人数由1960 年的21 万人增加到1966 年的40 万人，增幅达到190%。高考合格率也远远超过预期的60%，达到了62.9%，升学率上升至16%。

在此之后，高中毕业生人数虽然恢复到正常状态，但是由于私立学校的容纳量难以压缩，1970 年高中升学率达到24%，合格率高达68%。在短短10年的时间，日本高等教育便由精英阶段迈进了大众阶段，速度之快令人吃惊。可以说，在这一过程中，适龄入学人口高峰的出现也在客观上推动了日本高等教育的发展。

三、经济复苏增长计划对人才提出大量需求

在经历了战后社会、经济稳步恢复的数年后，1950 年代日本开始走上经济复苏的轨道。经济结构也从战后初期依靠农业为主的农业经济，逐步转向以重工业为主的工业经济。日本经济自1955 年起形成以重化工业为中心的高速增长。随着经济的恢复与发展，社会对于高等人才的需求量急剧增加，这也导致日本高等教育迎来了全面快速发展的第二个高潮期。在这一时期，日本政府以经济发展为目标，先后制定多项经济发展政策，并在其中提出对高等人才的具体需求。以文部省为代表的高等教育管理机构为满足这些需求，也制定了相关一系列教育政策以促进高等教育的发展。可以说，这一时期高等教育发展的主要特点之一，就是政府将教育政策作为经济政策的一个组成部分加以规划与指导。

在此时期所制定的《经济自立五年计划》、《新长期经济计划》、《国民收入倍增计划》、《中期经济计划》、《经济社会发展计划》等经济发展计划，都强调了人才对经济发展的必要性，促进了高等教育结构的调整，同时也对各类大学的课程设置起到了指导作用。在这其中起到关键性作用的是《新长期经济计划》及《国民收入倍增计划》。

为适应经济的快速发展，鸠山内阁于1955 年12月制定了1956 年～1960 年的《经济自立五年计划》。在此时期，日本经济发展所面临的最大问题便是由经济结构调整及技术革新所带来的高技术人才不足。在计划提出不久，日本经济界的代表“日本经营者团体联盟”于1956 年11 月发表《关于适应新时代要求的技术教育的意见》，指出“振兴技术教育，才是刻不容缓的当务之急”。并提出“有计划培养技术人员和技工”、“推进义务教育中的理科教育和职业教育”、“改革理工科系统的大学教育，以培养科技人材”等具体教育要求。针对这些要求，在计划实施期间日本政府采取了一系列措施，尽力加以贯彻。如日本政府之后发表的科学技术教育振兴方案便是以此意见作为依据制定的。

1957 年岸内阁重新发表1958 年至1962 年度的《新长期经济计划》。该计划的目标是实现经济的极大增长，提高生活水平和完全就业。其区别于之前经济发展计划的特点之一，在于它自战后以来首次将教育政策和计划编入国民经济发展计划。此计划要求:增招大学和短大的理工科学生人数，扩充科学技术教育，以确保并提高科学技术人员的需要和质量。计划预测到1962 年将需要理工科毕业生约27500 人，而届时毕业生数将只有19500 人。为此，从1957 年度开始实施5 年内增招理工科学生8000名的计划，这一计划到1960 年度即大体完成。［2］

1960 年池田内阁提出了1961 年至1970 年度的《国民收入倍增计划》。该计划十分重视教育和科学技术，重视人才的培训，第一次把人才培养列入“经济计划”，表明了对人才的重视，并把振兴科学技术看作经济发展的重要一环。这些都对高等教育发展产生了极大的促进作用。该计划根据日本经济发展情况对就业人数进行了详细推算，认为在经济结构出现极大变化的这一时期，第一产业的人口将出现25%以上的减少，而第二、三产业的人口将增加35% ～45%。其中制造业的比重将增加54%，金属制造业将增至127%。根据这一推算，估算在计划期间内将约缺少17 万名科技人员，44 万名工业高中程度的初级技术人员和管理人员，160 万名职业训练结业的技工和180 万名再训练的技工。［3］由于日本高中、大学当时的课程设置偏向文科，与倍增计划对理工科人才的需求存在很大差异，因此，制定符合雇佣需求的培养计划，增加招生定员，新建和扩建学校，扩充和调整科系设置，便成为教育政策的紧迫课题。

为了满足计划要求，文部省加大了对于理工科的扶植力度，开始在大学及高中扩充理工科系设施，调整理工科系设置，增招理工科大学生。并计划自1961 年开始，在七到九年时间内，每年增招16000 名理工科大学生。之后又将此计划修改为至1964 年每年增招20000 名大学生。这个计划在高等教育发展特别是理工科的发展中起到了重要的推动作用。“这个计划提前一年完成，理工科毕业生的比率逐渐发生变化，至1964 年已占大学毕业生总数的30.5%，从1965 年到1968 年新设理工科56 个，改组和扩充二十多个，随之理工科大学的新生便显著增加，1965 年为197478 人，占入学人数的45.3%，1966 年为219859 人，1967 年为249612 人，1968 年为275368 人，1969 年为301642 人，1970 年为320510 人，较1965 年增加62.3%”［4］。

1965 年发布的《中期经济计划》也提出加强大学本科和研究生教育的要求，满足经济发展对高能力人才的需要。在1967 年的《经济社会发展计划》中，同样提出了提高理工科的比例、完善研究生院制度和增加研究生数量的新要求。［5］受到这些要求的影响，为适应日本产业结构的转变，私立大学在这一时期也大都增设了管理、理工、生产工学部等，并不断完善研究生培养制度，为日本经济的快速发展提供了人才支持。

综上所述，战后日本经济快速发展时期，经济计划的制定将教育作为其中一部分加以收纳，既满足了经济发展的要求，又调整了教育向合理方向发展。这对于日本的高等教育，特别是私立高等教育机构的扩张起到了极其重要的推动作用。日本的各类新制大学也正是乘着这股经济发展热潮得到了极快的数量上的扩张。

四、人力资本论的兴起为政府加大高等教育投入提供了理论和舆论支持

60 年代在全球兴起的“教育投资论”及“人力资本论”也对日本的高等教育发展，特别是政府对高等教育的投资产生了积极影响，推动了高等教育的大发展。

人力资本论最早出现在亚当斯密的《国富论》中，其详细论述了劳动力质与量的变化给经济发展带来的影响与作用，并提出人接受教育所学到的知识和才能都是资本的一种表现形式，劳动生产率水平与其受教育和培训程度密切相关，可以明确地把人的才能看作资本。

美国经济学家舒尔茨在亚当斯密理论的基础上，提出并证明了劳动者通过职业培训可以提高生产效率的观点，并于1960 年代开始对人力资本的性质及作用进行研究，其与贝克尔的研究促成了近代人力资本理论的诞生和发展。其将“凝结在劳动者身上的知识、技术和工作的熟练程度”定义为人力资本，提出人力资本是一种代表人力资源的质与量的非物质性资本。并通过美国在20 世纪早期经济发展中的实例论证了，人力资源开发即人力资本投资所带来的劳动力质量的改善和技术水平的提高会对促进经济发展起到极为重要的推动作用。其认为依靠学校教育和职业培训来实现的人力资源素质的提高，就是对人力资本的投资，这种投资的收益率会远远大于物质资本的投资收益率，是促进经济发展的主要因素之一。

60 年代初期这种理论很快在日本得到传播。当时正值日本政府制定国民收入倍增计划期间。由于经济结构调整以及交通运输业的发展，之前一直阻碍日本经济发展的土地狭窄、资源不足等问题也逐渐得到解决。按照人力资本论的观点，此时困扰日本经济发展的主要因素则变为劳动者的质量问题，如何最大限度地开发日本人的能力成为政府发展经济所要亟需解决的问题。

根据人力资本论的理论，1960 年10 月，日本政府在《按照国民收入倍增计划制定长期教育计划》的报告中提出了“普及高中教育”的长期目标，以及确保计划期间“科学技术人员和熟练工人的数量与质量的提高”和“对已就业者进行再教育再训练”的短期目标，着力为促进经济发展提升劳动者质量。［6］1961 年8 月，日本政府提出《关于确立推进技术教育划时代的振兴措施的要求》，主张“为扩充学校技术教育设施和设备，实现其现代化，要大幅度扩大国家预算或补助费”，以期进一步加大对教育的投资力度，以此促进劳动者水平的提升。1962 年文部省发表教育白皮书《日本的成长的教育》，从“教育投资论”的观点论证了教育在国民经济发展中的作用，认为“教育投资的成果，其特点是以培养人的才能的形式积累起来的。从其效果具有持久性这一点来看，可以认为它是生产上的重要投资”。此白皮书认为:“教育投资的成果，其特点是以培养人的才能的形式积累起来的。所以一旦作了投资，从其效果具有持久性这一点来看，可以认为它是生产上的重要投资。”日本教育经费占国民收入及国家和地方行政费的比率便由此而显著增长。［7］

从以上的政策措施我们可以发现，在20 世纪60年代日本经济高速发展时期，人力资本论及教育投资论对日本教育尤其是高等教育政策的制定发挥了重要的理论指导作用，受其影响，日本政府加大对教育投资力度，促使教育出现极大发展，是战后日本实现高等教育大众化的一个理论基础。