中国公共教育经费配置的效益评价与实证研究

周 胜

(扬州职业大学，江苏 扬州 225009)

中国是教育大国，也是公共教育经费的支出大国，1990 年代以来，公共教育经费支出不断增加，由1991 年的617.83 亿元增加到2012 年的21994 亿元，但经费总量的增长，仍然不能满足教育发展的需要。因此，如何在扩大经费规模的同时，提高经费的配置使用效益，始终是中国教育财政面临的重要问题。而建立和完善科学可行的效益评价体系，又成为提高效益的前提。

一、文献概述

对公共教育经费效益评价的研究，起源于对政府财政支出乃至整个政府工作绩效的评价研究。1984 年澳大利亚实施的《财务管理改进方案》和1993 年美国颁布的《政府绩效与结果法》，提出了政府管理绩效与财政状况评价的一系列指标［1］。与此同时，对公共教育支出的效益评价也成为政府财政绩效研究的一个重要分支，近年来，国内外这方面的研究扩大到对所有教育资源的绩效评价研究。

Anderson，Kalyan Chakraborty 等将教育的效益定义为教育资源(经费)投入所带来的经济技术效率［2］［3］;中国学者李玲将教育效益分解为宏观效益和微观效益，认为由规模效益和结构效益构成的宏观效益是考察公共教育的重点［4］;廖楚晖把公平和效率两个目标作为评价教育支出整体绩效的依据［5］;吴建南、李贵宁从总体状况、目标达成、合规性、直接影响以及间接影响等五个方面，构建了教育财政绩效评价指标体系［6］;丛树海、周炜将评价指标设计为基础类、评价类，并以小学、中学、高中和高教组成的简化体系为代表计量中国教育投入的绩效状况［7］;刘晓凤运用类似指标，根据经验法设定了中国基础教育、中等教育、高等教育三个层次绩效的权重，进而计量得出中国财政教育支出的整体绩效［8］;刘国永从资源投入、产出与效果、发展能力方面设计指标，对江苏省10 所高校的支出绩效进行了评价［9］;陈俊生等构建了包括资源投入、资源耗用、产出与效果、发展潜力等四个方面、40 个指标的评价体系，对江苏5 所大学的教育绩效进行了实证研究［10］;廖开锐参考刘国永思路，设置了24 个评价指标，对每一指标确定一个上、下限值，采用专家评价法确定权重，进行加权平均综合得出总绩效［11］;潘妹、徐晨从经费结构、经费来源、经费管理等方面设定了评价指标，基于层次分析法对甘肃5 所高校经费绩效进行了实例验证［12］;温涛等从经济效率角度，用DEA(数据包络技术)方法和Tobit 模型(截面数据)，对重庆市各区县政府教育资源配置不变的技术效率、可变技术效率、规模效益及其影响因素进行了研究［13］。

综上所述，关于公共教育经费效益评价的研究主要集中在对效益的内涵与评价指标体系的设置与实证，在研究方法上，多数学者参考投入——产出的经济学方法，构建教育生产函数，而且，现有研究较多的是针对某个地区或某个教育层次，对一个国家或地区整体教育支出的综合效益研究还不充分，因此，构建合适的评价指标与方法，对中国公共教育经费配置的整体效益进行评价具有重要意义。

二、评价指标体系构建

公共教育经费配置的效益是指由政府的教育支出所取得的一切有效成果，既包括经济成果，也包括社会成果，在不严格区分的条件下，效益与绩效、效率的概念等同，都是强调资源配置的节约优化问题，教育经费配置的效益评价既要反映教育支出活动的全过程，包括投入、产出、效果方面，又要反映公共教育支出在目标、过程和结果等方面的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)，即通行的“3E”原则，因此，应该从教育经费配置的全过程角度，构建效益评价体系。

( 一) 指标设置

教育经费配置的过程可以分为经费的投入过程、使用过程和教育成果的产出过程，不同环节都体现经济性、效率性、有效性。因此，从经费配置的过程角度，可以将经费配置的效益分为投入效益、使用效益和产出效益。投入效益即指教育经费的投入进步程度，鉴于地区之间教育规模不同，绝对指标可比性不高，故选用相对指标;使用效益包括财力使用、人力使用、物力使用的丰裕程度;产出效益包括人才培养、教师发展、科学研究、社会贡献四个方面。我们由此从投入过程、使用过程和产出过程角度，构建由3 个一级指标(A1 -A3)、8 个二级指标(B1 -B8)和21 个三级指标(C1 -C21)组成的评价体系(见表1)，为了方便指标间的比较，所有指标设为正向指标，如果遇到负向指标，均转化成正向指标。

( 二) 评价方法

要反映教育支出活动的全过程性，所采用的指标就必须多元化，因而指标之间难免有一定的相关性，因此，从降维的思想出发，采用主成分分析法。设一个国家内部有n 个地区，j 地区的第i 个指标原始数据为Cij，为了消除指标间不同量纲的影响，可以用该地区该指标数据与全部地区(n 个)该指标的平均值的比值Dij，进行无量纲处理，作为标准化数据:

将矩阵|Dij|进行主成分分析，设结果得到m 个主因子，记为Fq(q=1，2，…，m)，同时代表各主成分的效益值，m 个主因子的特征值为λq(q =1，2，…，m)，每个主因子中高载荷的变量分别有kq(q =1，2，…，m;m ＜21 ;kq＜21)个，如主因子Fq中包含kq个因子，;i∈(1，2，…，21)，即包含D1，D2，…，D21中的某几个，包含的各因子的载荷值为dqi;i∈(1，2，…，21)，则j 地区在主因子Fq上获得的效益值为:

即对各地区在某主成分中的各个变量的标准化数据与该变量的载荷值的乘积，以各变量的载荷值为权重进行加权汇总，以此作为该地区在该主因子上得到的效益值，在各主成分得到的效益系数，再按各主成分特征值设置权重，加权汇总，以此得到该地区总效益值为:

全国总效益值为:

利用公式(3)和(4)可以分别进行各地区之间、全国不同时期之间公共教育经费配置效益的静态和动态比较。

三、中国各地区经费效益的评价与检验

以中国31 个省市为样本，评价中国整体和各地区公共教育经费配置的效益。中国现有的整体教育体系包括高等教育、中等教育、初等教育、工读学校、特殊教育和学前教育等六个部分，理论上应该计量各地区上述所有教育类型的投入与产出，但由于要获得各地区上述全部数据比较困难，即以普通高等教育学校(本专科)、中等职业学校、普通高中、普通初中、普通小学这五个级次教育(以下简称五个级次教育)代表全部教育状况。事实上，五个级次教育在中国整个教育体系中占据着绝对支配地位，2012 年全国五个级次教育的在校生达2.14 亿人，占在校生总数的80.05%，其余教育类型仅占19.95%，而且中国公共教育经费也主要投向这五个级次教育。

( 一) 各地区公共教育经费配置效益的主成分分析

在选择21 个评价指标的具体数据时，对反映投入效益的5 个指标和反映产出效益中的每10 万人口中受大专及以上教育比例、发明专利授权数、公共教育经费的GDP 产出弹性和非文盲率等4 个指标，均采用各地区整体数据，而其余12 个指标，用各地区五个级次教育数据代表。数据来自《中国统计年鉴(2011)》、《中国教育经费统计年鉴(2011)》、《中国教育统计年鉴(2010)》。根据公式(1)，对原始数据标准化(版面原因，结果略)，采用SPSS 13.0 进行主成分分析，按照一般的特征值大于1 的原则，结果入选4 个主因子，各主因子载荷矩阵和特征值以及方差贡献率、累积贡献率结果见表1。

表1 中国公共教育经费配置效益评价指标和主成分分析结果

表1 中，4 个主因子的贡献率之和为86.47%，基本包括了21 个指标的所有信息。第一主因子中载荷值较高的有生均公共教育经费等9 个因子，其中8 个为使用效益指标的因子，可以称之为使用效益因子。贡献率在4 个主因子中最高，达32.93%，表明目前经费使用过程是决定中国公共教育经费效益的最主要因素。但生师比、专任教师比的载荷值为负数，说明这两个指标的继续增加不利于效益提高，这与其他学者研究结果相似［14］。

第二主因子中高载荷的有毕业生数、非文盲率等8 个因子，方差贡献率27.52%，其中6 个是产出效益因子，可以称为产出效益因子。其余2 个高载荷因子是预算内教育经费增长率、人均公共教育经费增长率，载荷值为负数(-0.5976，-0.6181)，但这两个因子在第三主因子中有较高的正载荷值(0.6799，0.6444)。因此，不能断定这两个指标目前已经不需要继续提高;第三主因子中载荷值较高的是公共教育经费增长率等6 个因子，方差贡献率达18.67%，其中5 个属于投入效益指标，可以称为投入效益因子，5 个投入因子载荷值均为正，说明中国目前的教育投入增长对经费效益的提高仍然有利;第四主因子有5 个因子，分布特征不明显，在经费的投入、使用、产出中都有分布，可以称之为补充因子。

综上所述，从中国整体来看，对最终效益水平起决定作用的是使用效益因子，其中生均经费、生均校舍、生均图书、生均教学仪器的载荷值最高、影响最大;起第二位作用的是产出效益因子，其中大专以上人口比例、硕博士教师比例影响较大;第三主因子即投入效益因子也有重要影响，各项投入指标的提升都在起正向作用。

( 二) 各地区公共教育经费配置效益的差异

表2 表明，中国公共教育经费配置的总效益、使用效益、产出效益都呈现东高西低的特征。总效益最高的9 个地区，东部占了7 个，北京最高，达4.51，东部地区除了海南、河北，其余9 个地区总效益值均高于0.8;总效益最低的8 个地区中，西部地区占了7 个，最低的是贵州(0.5237)，其次是西藏(0.5917)，中部8 个地区的总效益居于全国中流，其中湖北最高，达1.0006，山西最低，达0.6936。在使用效益因子得分最高的9 个地区中，东部地区也占了7 个，使用效益比较低的8个地区均是中西部地区。因此，总效益值的地区分布与使用效益的分布基本一致，也有反常情况，有的地区总效益较高，但使用效益较低，如广东、河南，总效益值居于全国第9、18 位，而使用效益值居全国第15、30 位，原因是广东、河南教育规模较大，导致生均使用设施少;也有的地区相反，如西藏总效益值居第30 位，使用效益值却居第17位，这是因为西藏教育规模不大，生均使用的教学设施充裕，如2010 年西藏生均公共教育经费12041.63 元·人-1，居全国第4 位。

在第二主因子即产出效益因子上，效益值最高的9 个地区中，5 个是东部地区，较低的除了海南，均为西部地区，青海最低(0.2742)，仅是最高的北京(2.3532)的11.6%，海南(0.3675)居倒数第2 位;在主要反映投入效益的第三主因子上，投入效益最高的9 个地区中，5 个是中西部地区，青海的投入效益值全国最高，达1.4676，最低的7个地区也是中西部地区，湖北全国最低，为0.6867，东部地区普遍较低，尤其是上海、辽宁、广东，虽然总效益值分别是第2、5、8 位，而投入效益值则分别为第11、21、25 位;第四主因子为补充因子，各地区在这一因子上的效益值分布与第一主因子类似。

表2 2010 年中国各地区公共教育经费配置的主成分效益及总效益值

四、结论与启示

要科学评价一个国家或地区教育经费整体的效益水平，理论上需要一定规模的指标和样本数据。因此，我们由于数据获得性困难而以中国31 个地区21 个指标一年的样本数据进行的评价，可靠性可能不强，但实证表明，从投入效益、使用效益和产出效益三个维度进行的评价结果与中国实际状况基本相符，因而具有一定的科学性与可行性，并在以下几方面给我们结论与启示。

( 一) 使用过程因素正成为效益决定的最重要因素

分析表明，使用效益、产出效益、投入效益三个主因子的方差贡献率分别为32.9348%、27.5171%、18.6686%，因此，目前使用过程因素正在成为中国公共教育经费配置效益影响最大的因素。为此，要从使用过程角度，提高公共教育经费配置效益:一要继续提高生均公共经费，尤其是基础教育经费，2011年，中国普通初中、普通小学生均预算内事业费为6541.86 元/人、4966.04 元/人，占 人 均 GDP 的18.6%、14%，而日本2008 年分别为小学22.3%、21.5%，基础教育生均经费需要提高;二要调整生均经费配置比例，2011 年中国普通高等学校生均事业费为13877.53 元，占人均GDP 的39.44%，而2008年美国、日本分别为21.1%、20.9%，因此，公共经费要向基础教育倾斜，提高初等教育事业费占比，提高公用经费占比;三要完善教学设施建设，2010 年中国五级教育生均图书24.57 册/人、生均仪器设备1733.93 元/人、生均校舍面积10.48 平方米/人，但由于近年扩招，导致生均教学设施不能满足需要，增加这方面的供给能够明显提高效益;四要协调生师比、专任教师比，目前中国生师比和专任教师占教职工比已经较高，专任教师总量相对于学生来说仍不足，但相对于职工来说已经很高，2010 年中国五级教育平均生师比为17.1037∶1，高于14∶1至16∶1的合理区间，其中河南、贵州最高，分别20.23∶1、20.94∶1，要适度降低生师比和专任教师比。

( 二) 各地区之间及其内部效益水平不均衡

总体来说，中国各地区公共教育经费效益水平呈现东高西低的特征，东部地区普遍高于中部地区，中部地区又普遍高于西部地区，总效益值排名前1/3 的10 个地区中，就有东部地区北京、上海、天津、江苏、辽宁、浙江、广东等7 个地区，总效益值为4.5144、2.3688、1.5367、1.1146、1.0645、0.9518、0.9485;中部的8 个地区总效益值居全国第22 位之前，最高的是湖北，1.0006，最低的是山西，0.6936，排序最后的是西部地区的广西、云南、西藏和贵州，总效益值为0.6065、0.599、0.5917、0.5237。不仅东部地区与中西部地区不均衡，同时东部地区内部也不均衡，居于第1 位的北京比第2 位的上海高出将近1 倍，是第4 位江苏的4 倍;在中部地区内部，居于第10 位的吉林是居于第23 位的山西的1.27 倍;在西部地区，居于第15 位的重庆是居于第31 位的贵州的1.56 倍，三大区域内部存在差异，但东部、西部和中部地区内部效益差异逐渐递减。因此，经济发展水平是影响经费效益的基础条件，一方面要大力发展落后地区经济，改善教育环境，另一方面要调整发达地区内部教育经费分配格局，完善对不发达地区教育转移支付制度，均衡发达地区内部以及和不发达地区之间的效益水平。

( 三) 各地区效益优势的分布不均衡

效益优势的分布是指一个地区在经费的投入效益、使用效益、产出效益的优势状况，计量表明，东部地区公共教育经费效益的优势主要集中在使用效益和产出效益，中西部地区则集中在投入效益。使用效益因子得分最高的9 个地区中，有7 个东部地区，最低的8 个地区均是中西部地区。东部地区最高的北京使用效益值是最低的贵州的69 倍;产出效益因子得分最高的9 个地区中，有5 个是东部地区，最低的8 个地区，有7 个是西部地区，东部地区最高的北京效益值是西部地区最低的青海的8.58 倍;投入效益因子得分最高的9 个地区中，5 个是中西部地区的青海、新疆、内蒙古、广西和宁夏，投入效益值分别为1.4676、1.3148、1.2624、1.2558、1.0904，效益值最低的也是中西部地区，北京、天津则在所有的效益因子上均具有优势。所以，目前中西部地区经费效益主要来源于国家投入倾斜的政策优势，2010 年公共教育经费增长率最高的是青海、内蒙古和广西，分别为35.43%、33.08%、31%。因此，要区别对待，分类指导，中西部地区要继续利用国家公共教育经费分配方面的照顾政策优势，尤其要保障预算内教育经费增长，同时，不能停留于政策照顾，要实现效益优势向使用过程、产出过程转移，同东部地区一道，加强经费管理，优化支出结构，完善教学设施，提高专任教师中业务水平，加强教育与地方经济的联系，提高公共教育经费的GDP 产出弹性，提高教育的社会服务与文明促进功能。

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