衡量国家治理绩效的根本标准

衡量国家治理绩效的根本标准

韩冬雪

◆当代中国社会与普通民众倍感困扰的恐怕并不在于现实中政府管得有多宽、多细，而在于政府究竟是按照谁的利益最大化逻辑确定行使职权的领域与方式

◆中国社会治理的现代化改革，将是一个价值导向调整优先于治理技术革新的过程。只有深刻把握了这一原则，治理现代化才能够从社会中获得不竭的动力支持

“国家治理体系”概念的出现，实质上是现代国家理念与政府管理模式的一种自主性调适。与传统的管理与统治相比，国家治理的目标，将不再仅以防范和消弭社会矛盾、维护社会秩序为首要任务，而是要致力于实现“社会和谐”与“社会发展”主题的对接。但在此情境中，“治理”替代“管理”并不能与“政治”让位于“市场”简单地画等号；相对而言，以公平为目标的政治理念的复归和以民生体系为核心的社会建设，必然是建构国家治理体系的题中之义。

建立国家治理体系的意义，实质上是一个正确处理政治所要达到的公正和经济所要实现的效率的关系问题

对于理想政治形态的探索以及如何达到理想政治路径的讨论，一直是纷繁政治议题中最引人注目的核心。亚里士多德说，“人是一种天生的政治动物”，古希腊民主时代的政治元素，已广泛渗透于一切公共领域。在那个时代，积极自由相对于消极自由具有绝对优先地位，而共同体及其成员政治价值间的内在统一性似乎也是不证自明的。换言之，泛公共性的政治活动中，管理与治理无论在理念还是过程意义上都是浑然一体的。

近代以来，社会公共事务的日益复杂化，使现代政治已不再可能回归到自然状态，但这并不意味着政治的公共性已形神俱灭。事实上，近代社会从“总体型国家”到“守夜人国家”，再到政府再造运动，启迪着人们开始越来越主动地寻找扩大国家权力、社会公益与个人权利三者之间的最大公约数。

按照现代社会所公认的理念，一个健康的社会，其价值和资源配置是经由市场主导的第一次分配、国家主导的第二次分配以及国家和社会共同主导的第三次分配得以最终完成。其中，以市场经济的自由博弈为原则的第一次分配，由于博弈参与者社会背景、机遇、才能等原因，必然要形成不平等结局。因此，需要以贯彻社会公平为目的的国家，通过累进税制和其他各种相关政策形成的第二次分配来进行矫正，从而修正市场竞争自然形成的贫富分化的社会结构。在此基础上，国家还需建立覆盖全体国民的社会福利体系，进行第三次分配，从而弥补市场经济所造成的各种社会矛盾与社会差别，建立一个相对公平合理的社会结构。

建立国家治理体系的意义，实质上是一个正确处理政治所要达到的公正和经济所要实现的效率的关系问题。从近代社会的发展过程来看，一些已实现工业化的发达国家之所以能够相对顺利地完成社会转型，原因就在于建立了一个比较有效的国家治理体系。对于中国这样的后发型工业化国家而言，三次分配则不仅需要建立在公平的基础上，社会自我服务能力的提高也是完善国家治理体系的应有之义。

归根究底，现代国家治理所追求的核心价值内涵，不仅是通过市场规律来激活社会的生产力，更重要的是要在这一基础上实现公平正义的政治理念。列宁一再告诫，政治与经济相比不能不占首位，其意义也正在于此。近代以来，各工业化国家理念和活动方式所经历的变化和调整，实质上正是国家处在自我修正过程中，其政治理念逐渐回归社会公共性价值，这一变化过程所反映出的现代国家演变规律，发人深省。

社会主义国家的建立，是对资本逻辑与权力公共性主从地位颠倒的一种矫治。假使我们背离了这一理念初衷，那么社会主义国家治理活动的合法性与有效性基础也将岌岌可危

在一个国家的现代化过程中，究竟应该是国家与社会规制引导市场力量，还是市场逻辑来支配国家和控制社会，将决定了一个社会能否健康地成长。从各个发达工业化国家的演变过程来看，正是因为早期自由主义国家过于依赖市场的自发秩序，从而引发一系列的社会矛盾、问题和挑战。

从某种意义上讲，社会主义国家的建立，是对资本逻辑与权力公共性主从地位颠倒的一种矫治。这就意味着，衡量作为社会主义中国国家治理绩效的根本标准，将取决于以公平为核心的公共性价值规范，对于社会资源第一次分配的调整效果。假使我们背离了这一理念初衷，而回到无条件依赖市场自发秩序的原点，那么社会主义国家治理活动的合法性与有效性基础也将岌岌可危。

主张用社会和法治的规范来约束市场，并不是要回到国家包揽一切、任意干预经济社会事务的老路上去。在现代国家治理中，市场体制的完善及其功能地位的提升，与国家治理理念、方式与技术的现代化之间，其实更多表现为一种并行不悖，甚至是相辅相成的关系。放眼当下，保证改革的不断深入和使社会发展的成果不断地惠及广大人民群众，已经成为了中国社会的基本价值共识，而落实到内涵广泛的现代国家治理活动中，培育这一共识的最重要载体就是国家的各项社会政策，特别是经济与社会领域的引导调控政策。显而易见，我们目前需要一个始终以公共性价值为最高行为准则，既敢于承担责任，又善于应对纷繁复杂的治理事务的国家治理体系。所以，检验现代国家治理体系建设实效，最根本的不在于考察其治理机构与机制是否符合科学合理、专业分工的标准，而在于需要认真审视治理过程中三大主体的关系状况，需要衡量治理实践与其价值初衷间的吻合程度。

现代国家治理所需要的是基于社会成员广泛的自觉的价值认同，而非外在强力压制基础上的高层次稳定格局

对中国这么一个典型的后发型大国而言，治理现代化的实现是一个在不同历史阶段分别有所侧重的过程。新中国成立后前三十年，政治建设所要解决的首要问题，就是建构起现代民族国家基本的制度化管理体系。当然，不可否认的是，历史遗留问题与现实压力的叠加，赋予了这一过程过于强烈的国家管制色彩，而对绝对平均主义诉求的过度回应，则在无形中减弱了管理活动的绩效内涵。有鉴于此，改革开放后的中国在反思泛政治化弊端的同时，也悄然将核心价值罗盘由绝对公平的一端转向了侧重效率的方向，但令人始料未及的是，以此为开端，以“效率优先”口号为标志的经济体制改革却成为了当代中国国家治理问题的深层诱因。

应当肯定，在由欠发达社会迈向物质富足社会的过程中，效率优先前提下的利益驱动，确实能够转化为激发社会生产力的极大动力。但如同所有改革动因一样，逐利冲动也有其边界。当大多数社会成员意识到，单纯的市场自发秩序更倾向于建立起一种符合马太效应的利益分配机制，而不会像涓滴效应所许诺的那样自动兑现所有人的福祉时，利益驱动其实就已经达到了其价值逆转的平衡点。如果此时仍然缺乏必要的社会补偿机制，那么，逐利原则的泛滥将反噬一切被其视为障碍的规范乃至于自由市场机制本身，进而演化为全社会范围内的价值异化、组织异化、权力异化。时至今日，中国国家治理所面临的诸多现实问题，比如国家能力不足、社会成长乏力以及“维稳悖论”、经济增长悖论等，从根源上大体都可以归结为国家、市场、社会三者关系错位这一关键问题。

我们强调深化改革要有顶层设计，当然要有法理为依据。那么，对于顶层设计和法理规范要解决的根本问题是什么，全社会其实应当形成一个清晰的价值共识。实际上，当代中国社会与普通民众倍感困扰的，恐怕并不在于现实中政府管得有多宽、多细，而在于政府究竟是按照谁的利益最大化逻辑确定行使职权的领域与方式。从现象上看，某些既得利益集团确实构成了对当前深化改革和社会公平的最大障碍，但我们更不应该忘记的是，离开了资本与异化的公共权力的结盟，这些既得利益集团其实是一天也无法维持运转的。

现代国家治理所需要的是基于社会成员广泛的自觉的价值认同，而非外在强力压制基础上的高层次稳定格局，但为资本逻辑所诱导的政治权威往往难以期许得到前一种认同支持。因此，无论是为经济社会发展找到新的可持续增长点，还是跳出维稳怪圈，使稳定与发展真正成为一个良性循环的过程，归根到底都不能不涉及现代国家治理政治价值内涵的回归主题。在回应好这一主题的前提下，“为什么要推动政治体制改革”，“政治体制改革改些什么”，“又如何改”等看似复杂的问题，其实也就迎刃而解了。

具体而言，备受关注的简政放权，无非是要通过打破异化的公共权力所划定的利益藩篱，实现对健康市场机制的松绑；而以政府职能转变为核心、强调政府在公共服务、公共福利方面职责由善政向善治的过渡，也始终是沿着有利于公权力回归其人民利益主旨的轴线不断推进的。恰恰在此，传统管理与现代治理以公共权力的价值属性度量的分野，不知不觉中显露无遗了。

相对于不得不面对资本逻辑与社会逻辑之间时时浮现张力的资本主义社会而言，社会主义国家的治理现代化具有一个先天优势

论及至此，我们已经明确了影响一个国家治理现代化的根本政治因素。但是，如何引导政治权力运作理念与方式的公共性价值回归，仍是一个有待深入探讨的问题。从西方发达国家历次治理变革的经验来看，在一个有欠公平的、利益格局已相对固化的条件下，剥离公共权力与资本间利益关联的努力，往往是一个阻碍重重的漫长过程，掌权者的自省自新未必总是能提供充分的变革纠偏动力。在这个关键的时代节点，如何能让社会发挥出对市场与国家的价值引导与参与督促作用，就显得尤为必要。

反观一些曾经创造了经济发展奇迹，时下却彷徨于“拉美化陷阱”的后发国家的教训，我们也不难发现，“公共权力的异化→政治权威的弱化→社会结构的极化→社会发展的停滞”之间循环往复的恶性循环，往往最终成为不断吞噬经济发展成果的黑洞，在极端的情况下，精英与民众的对立甚至可能引发共同体本身的合法性危机。有鉴于此，我们也就不难理解中国现代国家治理体系为什么要把主要基于公共权力主体的“追求善治”，与主要基于社会主体的“激发社会活力”放在同等重要的地位上。

当然，一国治理现代化的实际路径，最终不能不受到其治理资源禀赋的影响制约。坦率地说，中国毕竟是一个历史上缺乏社会自治传统，而现实中成熟社会主体资源也仍显欠缺的后发大国，但这并不构成我们回避现代国家治理的社会建设主题，转而试图走市场化国家、市场化社会的所谓“捷径”的理由。相对于不得不面对资本逻辑与社会逻辑之间时时浮现张力的资本主义社会而言，社会主义国家的治理现代化所具有的一个先天优势，就在于其政治制度建构与运行规则，同社会公益最大化的价值诉求间实现了高度的逻辑自洽。基于这种制度保障而产生的国家与社会间协作大于博弈的关系，也恰恰是我们未来国家治理改革中保障社会导向、规避市场自发秩序风险的一个有利因素。因此，主动放弃这些优势而去另辟蹊径，无论如何也称不上是一种明智之举。不可否认，社会主义大国的治理现代化并无先例可循，但当我们真正领悟了社会主义公共权力建立的初衷，并开始理性反思市场导向改革的成败得失，认真审视社会建设内化于政治建设中的制度逻辑时，一条能够破解现代国家治理困局的改革之路，将会日益清晰地展现在人们面前。

公共权力的政治价值导向，将深刻地影响着国家治理结构、治理方式与治理道路的选择路径。当代中国所面临的治理问题，相当一部分都源于市场、国家、社会三大主体关系的错位和异化，而矫治市场自发秩序过度扩散的希望，也正在于通过理性成熟社会的成长与公共权力的价值调整，回归政治理念所要实现的社会公正

（作者为清华大学马克思主义学院副院长、教授、博导）

责编/张潇爽 美编/李祥峰