煤炭工业安全生产保障体系研究

高秋生

(开滦股份吕家坨矿业公司，河北 唐山 063100)

0 引言

我国煤炭的生产和消费始终保持在总能源生产与消费的70%左右，煤炭是电力、水泥、钢材、化工(含煤制油)的主要能源和原料。近年来，全国煤矿安全生产形势呈现出“三个大幅下降、一个明显提升”的特点[1]：一是总量大幅下降，事故起数和死亡人数分别下降69.1%和67.6%，如图1所示；二是重特大事故大幅下降，重大事故起数和死亡人数分别下降52.4%和50.6%，特别重大事故下降75%和74.1%，如图2-3所示；三是煤矿百万吨死亡率下降80.7%；四是安全生产整体水平明显提升。

图1 2008～2013年煤矿事故和死亡总数

虽然近年来实现了安全生产形势持续稳定好转，但是，从世界主要产煤国家的安全生产形势看，我国煤矿安全形势依然严峻[2]，特别是重特大事故时有发生，如图2、图3所示。存在的问题：一是威胁安全生产的各种因素依然存在，特别是煤炭的自然赋存条件逐步恶化；二是煤矿一线职工的素质普遍低下；三是安全投入不到位，灾害预防、治理主动性不够，措施不力。

图2 2008～2013年煤矿重特大事故数变化趋势

图3 2008～2013年煤矿重特大事故死亡数变化趋势

本文通过对近年来煤炭行业安全生产形势的分析，结合近期煤炭行业发展形势，从煤炭行业体制、经营模式、经济政策、技术进步及人员素质等方面探讨了我国煤炭行业实现生产安全、稳定高效及可持续发展的制度创新。

1 煤炭安全生产的主要威胁

1.1 自然因素

1) 煤炭的形成经历了漫长过程，在此期间腐化的蕨类植物发生了缓慢的物理变化和化学变化，除了大量煤炭的形成外，还伴随有其他的气体、液体产生，其中瓦斯是影响煤炭安全开采的主要自然威胁。

2) 目前，我国90%以上的煤矿采用的开采方式是井工开采，而且煤层的埋藏深度大于600 m的矿井愈来愈多。矿山压力随着埋藏深度的加大而增大，顶板灾害的发生率加大[2]。

3) 煤系地层是典型的沉积岩，基于煤层形成的天然地质条件差异，煤层顶底板岩层多数具有富水性。在开采和巷道掘进中，常常受到水害的威胁。

4) 煤层本身具有可燃性，当客观条件具备时，煤炭在井下会发生自燃。煤炭在井下发生自燃不仅会造成资源损失，而且会对煤矿的安全生产带来较大威胁。

5) 煤炭开采过程中会产生大量可燃性或可爆炸性煤尘。煤尘的爆炸会与瓦斯共同作用，从而导致其他自然灾害。

1.2 人为因素

1) 机械化装备、电气设备质量不合格或人为检验不严格，在使用过程中发生伤人或诱发自然因素引起安全事故。

2) 违章或疲劳作业造成的安全事故。如运输设备、采掘设备及其它移动设备的伤人。

3) 未经培训或不能胜任特种作业岗位要求的人员进行特殊工种作业、造成的安全事故。

4) 安全意识淡化，专业知识缺乏，因患孕育事故的过程不能控制，从而导致事故发生。

2.3 政策因素

1) 煤炭资源审批门槛低、审批程序不严谨、过程不作为，造成煤炭资源开采的急功近利，装备、技术、人员与宝贵资源的合理开采不匹配，给煤炭的安全、高效开采埋下了隐患。

2) 煤炭行业工作环境艰苦、危险性高、职工待遇与付出不匹配，造成了煤炭企业用人门槛低，关键生产一线人员的素质与现代化机械装备需求不匹配、安全意识和知识与高危的作业环境不匹配。

3) 煤炭开采的纯企业化经营模式与宝贵的一次性能源特性和地位不匹配。国家奇高的税收指标、企业利润最大化的追求、企业高官政绩观的追逐，造成采肥丢瘦、采易丢难、安全投入欠账、职工待遇低下等因素不能保证煤炭行业的安全生产。

2 煤矿安全生产的保障体系

2.1 顶层规划

2.1.1 煤炭开发布局

中国煤炭资源北富南贫，西多东少，主要分布在山西、内蒙、陕西、新疆、贵州和宁夏6省区，煤炭资源总储量为4.19万亿t，约占全国的82．6%；耗用煤量最大的京、津、冀、辽、鲁、苏、沪、浙、闽、台、粤、琼、港、桂等14个东南沿海省(市、区)只有煤炭资源量0.27万亿t，仅占全国煤炭资源总量的5.3%[3-5]；规划煤炭产业布局，因地制宜地充分发挥和保护地方资源优势，建设山西、鄂尔多斯盆地、内蒙古东部地区、西南地区、新疆等国家综合能源基地势在必行。

2.1.2 调整煤炭产业结构

从2012年至2021年将进入深度调整和慢速增长叠加期[6]。“调结构、转方式”已经成为中国煤炭工业发展的当务之急，从源头上提高煤矿企业安全生产水平[7-8]。基于此，对中国煤炭工业的安全生产和持续发展提出如下建议：

第一，在满足科学产能和煤炭需求的基础上，中国煤炭工业要向集团化、集约化、多元化方向发展；第二，以煤炭为纽带，加强同纵向煤炭需求产业链的融合，积极推进现代煤化工产业发展；第三，大力推进煤炭工业从劳动密集型向资本和技术密集型转化；第四，进一步完善煤炭工业安全保障体系，加强行业监管力度。

2.2 政策保障

2.2.1 制度保障

能源安全是国家安全的基础，能源的可持续发展是国家经济可持续发展的命脉，能源高效合理的开发利用是国家伟大复兴的战略需求。我国煤炭的产销量占整个能源的70%左右，且短期内不会改变，建议从国家的能源战略高度出发，对煤炭行业经营模式进行改革，将煤炭资源的开发利用提升到国家宏观规划主导下的煤炭企业负责制，主要优点有：

1) 国家对煤矿是否建设、怎样建设进行长远规划，可以避免市场主导下的大起大落。因为煤矿建设一旦上马，投入的人力、物力相当巨大，如果由于诸如市场行情、资金来源的影响出现问题，将带来巨大的损失。

2) 国家的长远规划应与经济发展要求相适应，可避免煤炭产能过剩所引起的煤炭行业经营状况的较大波动和资源浪费，也可避免煤炭品种、产能布局与国民经济发展需求的不相适应。

3) 国家主导下的煤炭供应方向、种类、数量科学规划，可以保障煤炭生产和需求在种类、数量和价格上的合理对接，避免煤炭生产企业与煤炭用户在市场经济主导下的价格博弈，使二者专心做好自己的主业，保证煤炭生产企业和煤炭用户的效益稳定和持续发展能力。

4) 煤炭企业在国家的监管下只负责煤炭的生产，煤炭企业的运行经费(含工资和福利)由国家直接拨付。国家可以通过提高安全投入保障安全生产，通过改善煤炭企业职工的工资及福利待遇来提高煤炭生产企业职工的准入门槛，逐步提高一线职工的体能、技能、安全意识，实现煤炭生产和管理的现代化。

5) 消除煤炭企业的经济负担，避免企业因负担过重或个人利益一味追求利润最大化，导致安全投入不足、生产装备落后造成煤炭生产事故频发、开采效率低下。

6) 消除生产经营环节中企业与地方政府部门的不对等沟通协调，使企业能全身心投入到煤炭的生产和经营全过程，避免官商勾结、贪污腐败等损害国家利益和煤炭行业形象的情况发生。

7) 国家根据能源发展战略，长远规划煤炭生产布局、消费布局和生产能力、消费能力；避免煤炭企业与行政审批机关在资源审批过程中因某种利益关系出现产业布局不合理、产能过剩等现象。

2.2.2 经济保障

1) 国家财政拨付煤炭行业职工工资及其他福利。从煤炭占一次性能源生产和消费的比例及其服务经济建设的可持续能力来看，煤炭比石油和天然气更重要；煤炭行业的职工工作环境、工资收入及福利待遇远不如石油、电力等行业；国家应对煤炭企业的财政收支进行管理，实行收入上缴、支出拨付的管理机制，在煤炭形势好的时期积累煤炭行业发展基金，在煤炭形势下滑时期从国家财政渠道保证煤炭行业职工收入稳定和逐步增长，消除煤炭行业职工的忧患意识；从而提高煤炭行业职工的准入门槛，提高职工的基本素质、基本技能、安全意识，实现煤炭生产的安全、绿色、高效和可持续发展。

2) 足额投入装备研发经费。通过煤矿经营模式的转变，由国家根据煤炭企业所承担煤矿生产经营实际，足额投入用于现代化生产所需装备的研发和购买经费，保证煤炭资源开采率和安全生产。

3) 降低煤炭企业税收负担，避免因超能力生产或减少安全投入屡屡发生安全事故。

3 结论

本文通过对我国煤炭行业安全生产形势及行业发展情况的分析，综合考虑当前国际、国内经济形势对煤炭行业的影响、煤炭在我国能源结构中的地位，认为我国煤炭行业需要从提高煤炭生产集中度、增强政府行政主导力度、采取经济调节等手段，来实现煤炭行业从业人员素质的提高、整体效益稳定及安全发展的能力，为煤炭行业安全发展提供了参考。

[1] 张德江. 在全国安全生产电视电话会议上的讲话[J]. 中国安全生产报，2013，1(25).

[2] 杨国欣. 关于我国煤炭工业安全生产问题的研究[J]. 浙江学刊, 2009,(4)：168-173.

[3] 王良彦. 严冬考验企业的基本功[J]. 企业管理，2012,(12)：66-68.

[4] 潘跃飞,吕永波,等. 基于区域多样性的煤炭行业管理体制创新研究[J]. 生产力研究，2010,(2)：192-194.

[5] 李宝山,创新安全管理确保亿吨矿区安全高效[J]. 煤炭工程，2006,(6)：5-7.

[6] 王炳文,李文兴. 提升我国煤炭产业竞争力政策研究[J]. 生产力研究，2012,(6)：157-160.

[7] 孟铁. 国际煤炭市场行情形成问题解析[J]. 中国国情国力，2010,(6)：35-37.

[8] 白重恩,王鑫,钟笑寒. 规制与产权:关井政策对煤矿安全的影响分析[J]. 中国软科学，2011,(10)：12-26.